CC - A017-24

A017-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-017/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 017 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-3442.

Asunto: Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 36 Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Magistrado sustanciador: Vladimir Fernández Andrade

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

[1]

1. La Entidad Promotora de Salud Aliansalud EPS S.A. instauró demanda ordinaria laboral en contra de la Administradora de los Recursos

[2] del Sistema General de Seguridad Social , con el fin de que se declare la responsabilidad de la entidad demandada en la generación de perjuicios ocasionados en la modalidad de daño emergente y, en consecuencia, condenar al pago conformado por 26 ítems glosados por extemporaneidad cuya suma asciende a $22.019.206 COP, correspondientes a la cobertura y suministro de medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de

[3] [4] Salud , hoy Plan de Beneficios en Salud .

2. En la demanda, la EPS afirmó que las sumas de dinero pretendidas las asumió en cumplimiento de fallos de tutela y/o autorizaciones emitidas por el entonces Comité Técnico Científico, las cuales fueron reclamadas a través del procedimiento administrativo especial de recobros ante el Ministerio de Salud y Protección Social, representado por el consorcio

[5] administrador del FOSYGA , entidad que decidió negar el pago mediante la imposición de glosas y la devolución de las solicitudes de recobro por diferentes causales.

3. En auto del 7 de diciembre de 2021, el Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer del asunto y remitió el expediente a los juzgados administrativos del circuito de la misma ciudad. Sobre el particular señaló que, conforme con la competencia general que trata el al artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la

[6] Seguridad Social , estos asuntos “se escapan de la órbita de la competencia asignada a la jurisdicción ordinaria laboral”. Adicionalmente, citó el auto 389 de 2021 de esta corporación que le atribuyó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento de este tipo de [7] demandas .

4. El 6 de diciembre de 2022, el Juzgado 3° Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a este Tribunal. Fundamentó su decisión en precedentes de la Sala

Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de [8] Estado bajo la tesis de que al momento de presentarse la demanda, existía precedente vinculante que establecía o asignaba el conocimiento de este tipo de controversias a la Jurisdicción Laboral. Con el mismo argumento mencionó el artículo 29 de la Constitución, señalando que, en virtud del debido proceso, le corresponde a dicha jurisdicción seguir asumiendo la competencia, pues “han pasado más de 3 años entre la presentación de la demanda y la decisión que ahora emite el mismo Juez que ha tramitado el [9] proceso” . [10]

5. El 13 de enero de 2023 , la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 5 de julio del mismo año, la Sala Plena lo repartió y

[11] se remitió al despacho del magistrado sustanciador dos días después .

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia.

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

7. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque

[12] consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)” . De manera

reiterada, la Corte ha considerado que para que estos conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos Subjetivo autoridades que administren justicia y pertenezcan a [13] diferentes jurisdicciones . Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o Objetivo administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite [14] de naturaleza jurisdiccional . Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole Normativo constitucional o legal, por las cuales consideran que son [15] competentes o no para conocer del asunto concreto .

C. Competencia para conocer de controversias relacionadas con recobros judiciales prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS y las reglas de transición fijadas frente al cambio jurisprudencias suscitado en conflictos entre jurisdicciones relacionados con estos asuntos. Reiteración del auto 389 de 2021 y 1942 de 2023.

8. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena de esta corporación resolvió un conflicto entre jurisdicciones relacionado con una demanda instaurada por Sanitas EPS contra la ADRES, que pretendía el reconocimiento y pago de las sumas de dinero asumidas por la EPS para atender la cobertura de

[16] servicios, procedimientos e insumos no incorporados en el POS . En

dicha oportunidad, esta corporación concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente del asunto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA.

9. En criterio de la Corte, las controversias judiciales relacionadas con recobros no corresponden a las previstas en el artículo 2.4 del CPTSS, puesto que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En concreto, se advirtió que estos litigios únicamente aluden a controversias entre entidades administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud relativos a la financiación de servicios ya prestados, por lo que no implican la existencia de ningún tipo de conflicto entre afiliados, beneficiarios, usuarios, ni empleadores. En este orden de ideas, para la Sala Plena, el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo, el cual culmina con la expedición de un acto administrativo que consolida o niega la existencia de una obligación y, en consecuencia, es necesario acudir a la aplicación del numeral 1° del artículo 104 del CPACA, para efectos de definir la autoridad judicial que debe asumir la competencia del asunto.

10. Ahora bien, a partir de un oficio del Consejo Superior de la Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de este tribunal profirió el auto 1942 de 2023, en

el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. En el cuadro que se [17] expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición : Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 Demandas que se encontraban en trámite ante la Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que: (a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de

Demandas a las rechazo o inadmisión. que se aplican las reglas de Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo [18] Contencioso Administrativo con posterioridad a la transición : expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente: (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante. (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. (e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. Reglas de a. Respecto del agotamiento previo de recursos. transición a El artículo 161.2 del CPACA que refiere el [19] agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplicar : aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. b. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo

161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. c. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

D. Examen del caso concreto.

11. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes

razones: (i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 36 Laboral del Circuito de la misma ciudad, autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones. (ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ordinaria laboral instaurada por la Aliansalud EPS en contra de la ADRES, en aras de obtener el reconocimiento y pago de los perjuicios que estima le fueron irrogados por parte de la enjuiciada, ante la falta de pago de los insumos no POS. (iii)Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales

en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Por un lado, la Jurisdicción Ordinaria sustentó su decisión en lo expuesto en el auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional y por el otro lado, la Jurisdicción Contencioso Administrativo declaró su falta de jurisdicción a partir de diferentes pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y el Consejo de Estado bajo la tesis de que al momento de presentarse la demanda existía precedente vinculante que establecía o asignaba el conocimiento de este tipo de controversias a la jurisdicción laboral.

12. Superado el anterior estudio, lo primero a señalar es que, a partir de

[20] la aplicación de las reglas del auto 389 de 2021 y lo previsto en el artículo 104.1 del CPACA, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Aliansalud EPS en contra de la ADRES, ya que se pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro. En la providencia en cita, la Corte determinó que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2° del CPTSS, en la medida en que no se relacionan en estricto sentido con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se tratan de litigios “presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

13. Por ende, la Sala Plena concluye que el juez competente es el Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Bogotá y le remitirá el presente asunto para que de trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023.

E. Regla de decisión.

14. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, en tanto se cuestiona por la EPS un acto administrativo proferido por la ADRES, que no corresponde a las controversias previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPTSS, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social. Por el contrario, se trata de un litigio presentado exclusivamente entre entidades administradoras y relativo a la financiación de servicios ya prestados, que no implica debatir sobre el reconocimiento de prestaciones ni a favor ni a cargo de usuarios, afiliados, beneficiarios, ni empleadores.

III. DECISIÓN Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 36 Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el

Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Aliansalud EPS en contra de la ADRES.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-3442 al Juzgado 3º Administrativo del Circuito de Bogotá, para que continúe con el trámite del proceso, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023, y para comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 36 Laboral del Circuito de Bogotá.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado É

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] En adelante se denominará “Aliansalud EPS”. [2] En adelante se denominará “ADRES”. [3] En adelante se denominará “POS” y “PBS” respecvamente. [4] Carpeta “Expediente hasta marzo de 2020”, Archivo “01. Expediente digitalizado 2018-00278.pdf”. Págs. 44-48.

[5] Conforme con lo dispuesto en el arculo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social y es la encargada de administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del régimen contribuvo y los recursos del sistema, entre otras. [6] En adelante se denominará “CPTSS”. [7] Carpeta “01ExpedienteRecibidoPorCompetencia”, Archivo “2018-00278 Auto declara la Falta de jurisdicción y competencia.pdf”. [8] Consejo de Estado, Sentencia del 5 de marzo de 2015, radicación 11001-03-15-000-2015-00031-00(AC), precedente frente al cambió jurisprudencial, y la importancia del principio de perpetuao jurisdiconis. (entre otros precedentes de la misma colegiatura). [9] Archivo “05AutoProponeConflicto procesos ADRES.pdf”. [10] Archivo “01CJU-3442 Caratula.pdf”. [11] Archivo “03CJU-3442 Constancia de Reparto.pdf”. Este asunto fue inicialmente asignado al magistrado Alejandro Linares Canllo. [12] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [13] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idénco sendo, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.

[14] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. [15] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [16] Hoy en día, PBS. [17] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constucional, al cual se remite en su integridad esta providencia. [18] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de exisr una decisión definiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sendo, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y

d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legíma que ostentaría frente a la observancia del precedente que remia el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. [19] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constucional, al cual se remite en su integridad esta providencia. [20] Corte Constucional, auto 389 de 2021.