CC - A043-2024

A043-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-043/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

LogotipoDescripciógenerada áiCORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena

AUTO 043 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4281

Conflicto negativo de competencia entrejurisdicciones, suscitado entre el JuzgadoTreinta y Uno Administrativo Oral delCircuito de Bogotá -Sección Terceray elJuzgado Veintiuno Laboral del Circuito deBogotá

Magistrado sustanciador: Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11[1] de laCarta Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entrejurisdicciones. El 15 de mayo de 2015, COOMEVA EPS S.A. -en adelanteCOOMEVA-, promovió proceso ordinario laboral en contra de la NaciónI. ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entrejurisdicciones. El 15 de mayo de 2015, COOMEVA EPS S.A. -en adelanteCOOMEVA-, promovió proceso ordinario laboral en contra de la NaciónMinisterio de la Protección Social y del Consorcio FIDUFOSYGA 2005-[2]. Enconcreto, solicitó declarar solidariamente responsables a las demandadas por losdaños causados como consecuencia del impago de las cuentas derivadas deservicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -en adelante PBS-, elreembolso de los gastos asumidos por cuenta de las actas de comité técnicocientífico y por fallos de tutela respecto de usuarios afiliados a COOMEVA, así como el pago de los intereses moratorios derivados de las acreencias[3]. Segúnexplicó la demandante, las sumas de dinero reclamadas tuvieron origen en losrecobros generados al FOSYGAhoy ADRES.

2. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. El 29 denoviembre de 2019, el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá declarósu falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la oficina dereparto de los juzgados administrativos de esa ciudad. Sostuvo que no tenía lacompetencia para conocer de los litigios surgidos con ocasión de la devolución,rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos,medicamentos de salud, no incluidas en el POS, “como quiera que la negativa enel reconocimiento y pago de tales valores constituyen un acto administrativo

particular y concreto[4]”. Consideró que la controversia debía zanjarse en elmarco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en atención a la naturaleza de las entidades demandadas[5], deconformidad con los artículos 218 de la Ley 100 de 1993, 1º del Decreto 1283 de1996, 41 de la Ley 1122 de 2007, 11 de la Ley 1608 de 2013, 7 y 8 del Decreto347 de 2013 y, en particular, con los artículos 164 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 26 deagosto de 2021, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito deBogotá -Sección Tercerapropuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenóremitir el expediente a la Corte Constitucional. Expuso que es competencia deljuez laboral del circuito conocer de los procesos contra las entidades queadministran el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Expuso que laspretensiones de recobro al Estado por prestaciones no POS (ahora PBS) son deconocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral, en aplicación del precedentedel Consejo Superior de la Judicatura[6] y de conformidad con la Ley 100 de1993, el artículo 11 del CPT y el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de2001.

II. CONSIDERACIONES

4. El caso cumple con los presupuestos para la configuración de unconflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientesrazones: (i) Presupuesto subjetivo. Existe una controversia suscitada entre dosautoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que afirman noser competentes para su conocimiento. Por un lado, el Juzgado VeintiunoLaboral del Circuito de Bogotá y, por el otro, el Juzgado Treinta y UnoAdministrativo Oral del Circuito de Bogotá -Sección Tercera-. (ii) Presupuestoobjetivo. Existe un proceso judicial en curso por el cual se pretende elreconocimiento y pago de sumas de dinero derivadas de los recobros alFOSYGAhoy ADRES-, por medicamentos, insumos y procedimientos de saludprestados que no se encuentran cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud(antes POS). (iii) Presupuesto normativo. La Sala considera que ambasautoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal y jurisprudencialpara sustentar sus posturas dirigidas a rechazar la competencia para conocer deeste asunto. De una parte, el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotásostuvo que los litigios surgidos respecto de la devolución, rechazo, glosas de lasfacturas o cuentas de cobro por servicios, insumos, medicamentos, no incluidasen el POS, deben juzgarse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo,con base en el artículo 104 del CPACA y otras disposiciones. De otro lado, elJuzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá

-SecciónTerceraargumentó que la presente controversia es de conocimiento de lajurisdicción ordinaria laboral, en los términos del artículo 2.4 del CPTSS y deacuerdo con lo dispuesto en el precedente del Consejo Superior de la Judicatura,pues la demanda está dirigida contra la ADRES, que es una entidadadministradora adscrita al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

5. Reiteración del Auto 389 de 2021[7]. La competencia de la jurisdicciónde lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobrosjudiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en elPlan Obligatorio de Salud. En esa providencia, la Sala concluyó que lacompetencia para conocer de las controversias relacionadas con el pago derecobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el anterior POS(hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidadesdel Sistema General de Seguridad Social en Salud, corresponde a los jueces delo contencioso administrativo, de conformidad con el inciso 1º del artículo 104de la Ley 1437 de 2011.

6. La Corte Constitucional sostuvo que el trámite de recobro constituye unverdadero procedimiento administrativo que busca garantizar el propósito de laADRES, consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos quefinancian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principiosde eficiencia, transparencia y calidad. En ese marco, es posible que dicha entidadexpida actos administrativos para consolidar o negar la existencia de laobligación.

7. En consecuencia, esta corporación cambió el precedente jurisprudencialde la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura yconcluyó que corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo elconocimiento de los asuntos relacionados con recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS[8], y no a los jueces ordinarios, en lamedida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de losservicios de la seguridad social. En cambio, “se trata de litigios presentadosexclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación deservicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a

empleadores”[9].

8. La Corte Constitucional adoptó esa determinación porque, de acuerdocon el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministeriode Salud y Protección Social. Además, siguiendo lo dispuesto en los artículos 26y 27 del Decreto 1429 de 2016, a esa entidad de financiación se le transfirió eldeber de ejercer la defensa del Estado en los procesos judiciales, así como asumir las obligaciones económicas que con anterioridad había adquirido[10].

9. Reiteración del Auto 1942 de 2023[11], que adoptó reglas de transiciónde carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una cargaexcesivamente gravosa con ocasión del cambio jurisprudencial introducido porel Auto 389 de 2021. La Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla dedecisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Sin embargo, adoptó un régimen detransición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto del ajusterealizado en la jurisprudencia respecto a la competencia de la jurisdicción de locontencioso administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judicialesal Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Loanterior, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por losmedios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparacióndirecta y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes alagotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y laconciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término decaducidad (cuatro meses o dos años)”. Las siguientes fueron las reglas detransición fijadas:

Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023 Demandas alas que seaplican lasreglas de transición[12] Demandas que estaban en trámite ante la jurisdicciónordinaria laboral al momento de expedición del Auto 389 de2021 y/o que se encontraban en trámite al expedir el Auto1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente:

(a) Se remitieron a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo y en esta sede judicial se adoptó unadecisión de rechazo o inadmisión.

(b) Se remitieron a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo hasta seis meses después de la publicacióndel Auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptaruna decisión de rechazo o inadmisión.

Demandas instauradas ante la jurisdicción de locontencioso administrativo con posterioridad a laexpedición del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambiode precedente:

(c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento delos requisitos de procedibilidad, según el medio de controlelegido por el demandante.

(d) Se encuentran en trámite al momento de la expedicióndel auto 1492 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar unadecisión de rechazo o inadmisión.(e) Demandas que se inicien hasta seis meses después dela publicación por parte del Consejo Superior de laJudicatura del Auto 1942 de 2023, según lo ordenado en elresolutivo sexto.

Reglas detransición a aplicar[13] Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo161.2 del CPACA, que refiere el agotamiento previo de losrecursos obligatorios no aplica frente a las demandas denulidad y restablecimiento del derecho promovidas contrala ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicialpor prestaciones de servicios de salud no incluidos en elPBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no debenexigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES(ni ningún otro recurso adicional), para que el medio decontrol de nulidad y restablecimiento del derecho seaadmitido. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá elagotamiento del requisito de la conciliación extrajudicialprevisto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandasque exista una conciliación previa deberá ser tenida encuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, losjueces administrativos deberán invitar a las partes aconciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulasde arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 delCPACA. Respecto de los términos de caducidad del medio decontrol. En cada caso, el juez de lo contenciosoadministrativo podrá contabilizar el término de laprescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y dela seguridad social, al momento de estudiar la caducidad yadmisión de la demanda.

III. CASO CONCRETO

10. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente paraconocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entrejurisdicciones. La Sala Plena de esta Corporación dirime el conflicto negativo decompetencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el JuzgadoTreinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá -Sección Terceraesla autoridad competente para pronunciarse sobre este litigio.

11. Lo anterior, con fundamento en tres razones: Primero, porque el objeto dela demanda versa sobre el reconocimiento y pago de sumas derivadas de losrecobros realizados por COOMEVA. Ello, en virtud de los medicamentos yservicios prestados por la EPS que no estaban incluidos en el PBS (antes POS).Segundo y aunque la ADRES no figuraba como demandada al momento de lainterposición de la demanda y tampoco operó una sucesión procesal respecto delMinisterio de Salud y de la Protección Social y el Consorcio FIDUFOSYGA2005, en la actualidad la ADRES está llamada a asumir el pago de laspretensiones de la demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo66 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 2265 de 2017. Tercero, porque lascontroversias en casos en los que una EPS demanda a la ADRES, como sucesorade obligaciones contraídas con anterioridad a su entrada en funcionamiento porotras entidades del Estado, con la finalidad de obtener el reconocimiento y pagode recobros por servicios o tecnologías en salud no incluidas en el POS (hoyPBS), son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, deacuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior porque en elrecobro: (i) se cuestiona un acto administrativo proferido por una entidad delEstado a la cual reemplazó la ADRES; (ii) este tipo de asuntos no corresponde alos previstos en el numeral 4º del artículo 2 del CPT, es decir, no se relacionan,en estricto sentido, con conflictos en donde se vinculen a afiliados, beneficiarioso usuarios ni a empleadores; y, por último, (iii) la pretensión principal no serelaciona con la prestación de servicios de salud, sino con su financiación decara a subsanar un presunto desequilibrio económico entre el Estado y la EPS.

12. En consecuencia, se aplica al presente asunto el contenido del incisoprimero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la regla de decisión del Auto389 de 2021, con las precisiones señaladas en el fundamento jurídico 10 de estaprovidencia y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.

13. Regla de decisión: el conocimiento de los asuntos relacionados con losrecobros por servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS (hoy PBS)corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lodispuesto por el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Enconcreto, porque en ellos las EPS cuestionan actuaciones administrativas delFOSYGA, hoy ADRES.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVEPRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entrejurisdicciones en el sentido de DECLARAR que, el Juzgado Treinta y UnoAdministrativo Oral del Circuito de Bogotá – Sección Terceraes laautoridad competente para conocer de la demanda promovida por COOMEVAEPS S.A. en contra de la Nación -Ministerio de la Protección Social y delConsorcio FIDUFOSYGA 2005.

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4281 al Juzgado Treinta y UnoAdministrativo Oral del Circuito de Bogotá -Sección Tercerapara lo de sucompetencia, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el Auto1942 de 2023, y para que comunique esta providencia al Juzgado VeintiunoLaboral del Circuito de Bogotá y a los interesados dentro del trámite judicialcorrespondiente.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

ÁVLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS MagistradoANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisostérminos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:(…) 11. Modificado. Acto Legislavo 2/2015, art. 14. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones. [ 2 ] Consorcio conformado por: Fiduciaria Bancolombia S.A., Fiduprevisora S.A., Fiduciaria Cafetera S.A., Fiduciaria de Occidente S.A., FiduciariaBogotá S.A., Fiduciaria Popular S.A., Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. y Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Este

fue reemplazado en sus funciones por el Consorcio SAYP 2011, el cual a su vez transfirió sus funciones de administración a la ADRES en el año2017, de conformidad con lo dispuesto en el arculo 66 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 2265 de 2017. [ 3 ] Expediente digital 11001334205120200032500 – Archivo denominado: “3.EXPEDIENTE REMITITDO POR COMP.pdf” [ 4 ] Ibidem. [ 5 ] Se refirió en específico a la naturaleza de la ADRES, Ley 1753 de 2015, arculos 66 y 67. [ 6 ] Providencia del 10 agosto de 2017, expediente 110010102000201601669 00, M.P. Camilo Montoya Reyes. [ 7 ] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [ 8 ] El contenido dispuesto en el Auto 389 de 2021 ha sido extendido a otros conflictos de competencia entre jurisdicciones por demandasinstauradas en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de losrecobros al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS - Autos 862 de 2021, 905 de 2021, 135 de 2022 y 1018 de 2022. [ 9 ] CJU 2282 de 2023, M.S. Juan Carlos Cortés González. [ 1 0 ] Por ejemplo, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA. De otra parte, también se ha considerado que el procedimiento especial de recobro respecto del

[ 1 0 ] Por ejemplo, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA. De otra parte, también se ha considerado que el procedimiento especial de recobro respecto del Ministerio de Salud y Protección Social, lo que incluye el Fondo de Solidaridad y Garana, Fosyga, reglamentado en la Resolución 5395 de 2013,guarda similitud con lo regulado posteriormente en las resoluciones 1328 de 2016 y 1885 de 2018, para la operación de las actuaciones de la ADRES. En consecuencia, a su contenido le resultan aplicables las consideraciones efectuadas en el Auto 389 de 2021 - CJU 2282 de 2023, M.S.Juan Carlos Cortés González. [ 1 1 ] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [ 1 2 ] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la jurisdicción de lo contencioso administravo deinadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliaciónextrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de exisr una decisión definiva respecto de esasdemandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmidas, se deberá dar

aplicación a estas reglas. En el mismo sendo, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberáconsiderar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legíma que ostentaría frente a la observancia delprecedente que remia el asunto a la jurisdicción ordinaria laboral. [ 1 3 ] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la CorteConstucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.