CC - A043-24

A043-24

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Auto A-043/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 043 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4281

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá -Sección Terceray el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrado sustanciador: Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias [1] constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 15 de mayo de 2015, COOMEVA EPS S.A. -en adelante COOMEVA-, promovió proceso ordinario laboral en contra de la Nación -

[2] Ministerio de la Protección Social y del Consorcio FIDUFOSYGA 2005- . En concreto, solicitó declarar solidariamente responsables a las demandadas por los daños causados como consecuencia del impago de las cuentas derivadas de

servicios no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud -en adelante PBS-, el reembolso de los gastos asumidos por cuenta de las actas de comité técnico científico y por fallos de tutela respecto de usuarios afiliados a COOMEVA, así [3] como el pago de los intereses moratorios derivados de las acreencias . Según explicó la demandante, las sumas de dinero reclamadas tuvieron origen en los recobros generados al FOSYGAhoy ADRES.

2. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. El 29 de noviembre de 2019, el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la oficina de reparto de los juzgados administrativos de esa ciudad. Sostuvo que no tenía la competencia para conocer de los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos, medicamentos de salud, no incluidas en el POS, “como quiera que la negativa en el reconocimiento y pago de tales valores constituyen un acto administrativo

[4] particular y concreto ”. Consideró que la controversia debía zanjarse en el marco de la competencia general de la jurisdicción de lo contencioso [5] administrativo, en atención a la naturaleza de las entidades demandadas , de conformidad con los artículos 218 de la Ley 100 de 1993, 1º del Decreto 1283 de 1996, 41 de la Ley 1122 de 2007, 11 de la Ley 1608 de 2013, 7 y 8 del Decreto

347 de 2013 y, en particular, con los artículos 164 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 26 de agosto de 2021, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá -Sección Tercerapropuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional. Expuso que es competencia del juez laboral del circuito conocer de los procesos contra las entidades que administran el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Expuso que las pretensiones de recobro al Estado por prestaciones no POS (ahora PBS) son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral, en aplicación del precedente del Consejo Superior de la Judicatura[6] y de conformidad con la Ley 100 de 1993, el artículo 11 del CPT y el numeral 4º del artículo 2º de la Ley 712 de

2001.

II. CONSIDERACIONES

4. El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) Presupuesto subjetivo. Existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que afirman no ser competentes para su conocimiento. Por un lado, el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y, por el otro, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá -Sección Tercera-. (ii) Presupuesto objetivo. Existe un proceso judicial en curso por el cual se pretende el reconocimiento y pago de sumas de dinero derivadas de los recobros al

FOSYGAhoy ADRES-, por medicamentos, insumos y procedimientos de salud prestados que no se encuentran cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud (antes POS). (iii) Presupuesto normativo. La Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar la competencia para conocer de este asunto. De una parte, el Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá sostuvo que los litigios surgidos respecto de la devolución, rechazo, glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos, medicamentos, no incluidas en el POS, deben juzgarse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con base en el artículo 104 del CPACA y otras disposiciones. De otro lado, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá -Sección Terceraargumentó que la presente controversia es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria laboral, en los términos del artículo 2.4 del CPTSS y de acuerdo con lo dispuesto en el precedente del Consejo Superior de la Judicatura, pues la demanda está dirigida contra la ADRES, que es una entidad administradora adscrita al Sistema General de Seguridad Social en Salud. [7]

5. Reiteración del Auto 389 de 2021 . La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. En esa providencia, la Sala concluyó que la competencia para conocer de las controversias relacionadas con el pago de

recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el anterior POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, de conformidad con el inciso 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

6. La Corte Constitucional sostuvo que el trámite de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES, consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad. En ese marco, es posible que dicha entidad expida actos administrativos para consolidar o negar la existencia de la obligación.

7. En consecuencia, esta corporación cambió el precedente jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y concluyó que corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo el conocimiento de los asuntos relacionados con recobros de servicios y

[8] tecnologías en salud no incluidos en el PBS , y no a los jueces ordinarios, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, “se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a [9] empleadores” .

8. La Corte Constitucional adoptó esa determinación porque, de acuerdo

con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social. Además, siguiendo lo dispuesto en los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, a esa entidad de financiación se le transfirió el deber de ejercer la defensa del Estado en los procesos judiciales, así como [10] asumir las obligaciones económicas que con anterioridad había adquirido . [11]

9. Reiteración del Auto 1942 de 2023 , que adoptó reglas de transición de carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa con ocasión del cambio jurisprudencial introducido por el Auto 389 de 2021. La Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró la regla de decisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Sin embargo, adoptó un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia respecto a la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Lo anterior, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Las siguientes fueron las reglas de

transición fijadas: Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023 Demandas a Demandas que estaban en trámite ante la jurisdicción las que se ordinaria laboral al momento de expedición del Auto 389 de aplican las 2021 y/o que se encontraban en trámite al expedir el Auto reglas de 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente: [12] transición (a) Se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta seis meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. Demandas instauradas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente: (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante. (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1492 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. (e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del Auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo 161.2 del CPACA, que refiere el agotamiento previo de los

recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. Reglas de Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el transición a agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial [13] previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas aplicar que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el juez de lo contencioso administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

III. CASO CONCRETO

10. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta Corporación dirime el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Juzgado

Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá -Sección Terceraes la autoridad competente para pronunciarse sobre este litigio.

11. Lo anterior, con fundamento en tres razones: Primero, porque el objeto de la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de sumas derivadas de los recobros realizados por COOMEVA. Ello, en virtud de los medicamentos y servicios prestados por la EPS que no estaban incluidos en el PBS (antes POS).

Segundo y aunque la ADRES no figuraba como demandada al momento de la interposición de la demanda y tampoco operó una sucesión procesal respecto del Ministerio de Salud y de la Protección Social y el Consorcio FIDUFOSYGA 2005, en la actualidad la ADRES está llamada a asumir el pago de las pretensiones de la demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 2265 de 2017. Tercero, porque las controversias en casos en los que una EPS demanda a la ADRES, como sucesora de obligaciones contraídas con anterioridad a su entrada en funcionamiento por otras entidades del Estado, con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de recobros por servicios o tecnologías en salud no incluidas en el POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior porque en el recobro: (i) se cuestiona un acto administrativo proferido por una entidad del Estado a la cual reemplazó la ADRES; (ii) este tipo de asuntos no corresponde a

los previstos en el numeral 4º del artículo 2 del CPT, es decir, no se relacionan, en estricto sentido, con conflictos en donde se vinculen a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores; y, por último, (iii) la pretensión principal no se relaciona con la prestación de servicios de salud, sino con su financiación de cara a subsanar un presunto desequilibrio económico entre el Estado y la EPS.

12. En consecuencia, se aplica al presente asunto el contenido del inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la regla de decisión del Auto 389 de 2021, con las precisiones señaladas en el fundamento jurídico 10 de esta providencia y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.

13. Regla de decisión: el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros por servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS (hoy PBS) corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, porque en ellos las EPS cuestionan actuaciones administrativas del

FOSYGA, hoy ADRES.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de DECLARAR que, el Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá – Sección Terceraes la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por COOMEVA EPS S.A. en contra de la Nación -Ministerio de la Protección Social y del

Consorcio FIDUFOSYGA 2005. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4281 al Juzgado Treinta y Uno Administrativo Oral del Circuito de Bogotá -Sección Tercerapara lo de su competencia, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023, y para que comunique esta providencia al Juzgado Veintiuno Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado Á

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Modificado. Acto Legislavo 2/2015, art. 14. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones. [2] Consorcio conformado por: Fiduciaria Bancolombia S.A., Fiduprevisora S.A., Fiduciaria Cafetera S.A., Fiduciaria de Occidente S.A., Fiduciaria

Bogotá S.A., Fiduciaria Popular S.A., Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. y Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Este fue reemplazado en sus funciones por el Consorcio SAYP 2011, el cual a su vez transfirió sus funciones de administración a la ADRES en el año 2017, de conformidad con lo dispuesto en el arculo 66 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 2265 de 2017. [3] Expediente digital 11001334205120200032500 – Archivo denominado: “3.EXPEDIENTE REMITITDO POR COMP.pdf” [4] Ibidem. [5] Se refirió en específico a la naturaleza de la ADRES, Ley 1753 de 2015, arculos 66 y 67. [6] Providencia del 10 agosto de 2017, expediente 110010102000201601669 00, M.P. Camilo Montoya Reyes. [7] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [8] El contenido dispuesto en el Auto 389 de 2021 ha sido extendido a otros conflictos de competencia entre jurisdicciones por demandas instauradas en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS - Autos 862 de 2021, 905 de 2021, 135 de 2022 y 1018 de 2022. [9] CJU 2282 de 2023, M.S. Juan Carlos Cortés González. [10] Por ejemplo, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la

administración de los recursos del FOSYGA. De otra parte, también se ha considerado que el procedimiento especial de recobro respecto del Ministerio de Salud y Protección Social, lo que incluye el Fondo de Solidaridad y Garana, Fosyga, reglamentado en la Resolución 5395 de 2013, guarda similitud con lo regulado posteriormente en las resoluciones 1328 de 2016 y 1885 de 2018, para la operación de las actuaciones de la ADRES. En consecuencia, a su contenido le resultan aplicables las consideraciones efectuadas en el Auto 389 de 2021 - CJU 2282 de 2023, M.S. Juan Carlos Cortés González. [11] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [12] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la jurisdicción de lo contencioso administravo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de exisr una decisión definiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sendo, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legíma que ostentaría frente a la observancia del precedente que remia el asunto a la jurisdicción ordinaria laboral.

[13] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.