CC - A045-24

A045-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-045/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 045 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4309.

Asunto: Conflicto entre jurisdicciones suscitado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá.

Magistrado sustanciador: Vladimir Fernández Andrade.

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. El 21 de octubre de 2015, la Entidad Promotora de Salud Coomeva

[1] EPS S.A. , mediante apoderado judicial, presentó demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación, Ministerio de Salud y Protección social, Consorcio SAYP 2011, la Unión Temporal NUEVO FOSYGA y otros. Como pretensión principal solicitó que se declaren responsables solidariamente por los perjuicios ocasionados como consecuencia del no pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, que fueron sujetos de glosas por las demandadas. En consecuencia,

pidió que se reconozca la suma de $ 5.200.475.944,79 COP por concepto de [2] daño emergente y al lucro cesante en relación con la suma mencionada .

2. La demanda fue repartida a la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca que, en auto del 3 de diciembre de 2015, declaró su falta de jurisdicción para asumir su conocimiento y la remitió a los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Sobre el particular,

[3] afirmó que, de acuerdo con el artículo 2º de la Ley 712 de 2011 , la Jurisdicción Ordinaria en sus especialidades Laboral y de Seguridad Social es la competente para conocer de las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos [4] que se controviertan, como sucede en el presente asunto .

3. El expediente fue repartido al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá que, en auto del 1° de junio de 2023, declaró su la falta de jurisdicción para tramitar el asunto, propuso un conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a esta corporación. Señaló que, a partir del auto 389 de 2021, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver de la presente demanda, por cuanto “el proceso judicial de recobro no corresponde, en estricto sentido, a una controversia relativa a la prestación de servicios de la seguridad

social” y “comoquiera que los procedimientos de recobro son la expresión de actuaciones administrativas regladas en cabeza de una entidad pública, es razonable que su control deba estar a cargo de la jurisdicción [5] contencioso administrativa” .

4. El 22 de junio de 2023, la Secretaría General de la Corte radicó el expediente. Luego, el 3 de octubre de 2023, la Sala Plena lo repartió y dos

[6] días después se remitió al despacho del magistrado sustanciador .

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia.

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

6. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque

[7] consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)” . De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que estos conflictos se configuren, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a

[8] diferentes jurisdicciones . Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o Objetivo administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite [9] de naturaleza jurisdiccional . Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole Normativo constitucional o legal, por las cuales consideran que son [10] competentes o no para conocer del asunto concreto .

C. Competencia para conocer de controversias relacionadas con recobros judiciales prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS y las reglas de transición fijadas frente al cambio jurisprudencias suscitado en conflictos entre jurisdicciones relacionados con estos asuntos. Reiteración del auto 389 de 2021 y 1942 de 2023.

7. En el auto 389 de 2021, la Sala Plena resolvió un conflicto entre jurisdicciones por una demanda instaurada por Sanitas EPS, en la que se pretendía el reconocimiento y pago de sumas de dinero que asumió para cubrir una serie de servicios, procedimientos e insumos no incluidos en el POS (hoy PBS). En dicha oportunidad, esta corporación concluyó que el conocimiento de este tipo de asuntos correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, según lo dispuesto en el artículo 104.1 del CPACA, para tramitar este tipo de asuntos. Lo anterior por cuanto (i) no están relacionadas en estricto sentido, con la prestación de servicios de la seguridad social, (ii) se circunscriben a un litigio entre las entidades

administradoras del Sistema Integral de Seguridad Social en Salud y, (iii) el trámite de recobro constituye un procedimiento administrativo que culmina con la expedición de un acto administrativo que reconoce o niega la existencia de una obligación.

8. En el mismo sentido, en los autos 390 de 2021, 862 de 2021, 918 de 2022, entre otros, esta corporación determinó que las citadas consideraciones son aplicables a los casos en los que las pretensiones se dirigen en contra del Ministerio de Salud y de la Protección Social.

9. Ahora bien, cabe precisar que el precedente del auto 389 de 2021 ha sido aplicado incluso a los procesos iniciados en contra del Ministerio de

[11] Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros. Esto es posible porque: [12] (i) conforme al artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 , la ADRES está adscrita a ese Ministerio y los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, así como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad había adquirido la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del Fosyga y (ii) el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de los recobros antes de la entrada [13] de funcionamiento de la ADRES se puede equiparar en gran medida al [14] que se adelanta actualmente .

10. Con relación a este último aspecto, el auto 389 de 2021 precisó que

el procedimiento especial seguido ante la ADRES consagra un mecanismo de objeción frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma administradora. En concreto, el artículo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES.

11. Al verificar el procedimiento de recobros estipulado antes de que la ADRES asumiera dicha función, se observa que la solicitud de recobro ante el Fosyga debía presentarse a través de la dependencia de correo y radicación del Ministerio de la Protección Social. Dicha cartera ministerial o la entidad que se definía para tal efecto (consorcios, fiduciarias), adelantaba el estudio de la solicitud de recobro e informaba a la entidad reclamante el resultado del mismo. La comunicación del resultado de la auditoria efectuada podía ser igualmente objetada por la entidad recobrante acudiendo ante quien emitió dicha comunicación para que confirmara o modificara su decisión inicial. De tal forma, se evidencia que el procedimiento especial de

[15] recobro se ha regulado de forma similar desde el año 2006 .

12. Finalmente, antes de la creación de la ADRES, las demandas se dirigían generalmente contra el Ministerio de Salud y/o los diferentes consorcios y/o entidades encargadas de la administración fiduciaria del Fosyga. En estos eventos, también resulta aplicable la regla decisión fijada en el auto 389 de 2021, según lo ha precisado la jurisprudencia de esta

[16] corporación .

13. Ahora bien, a partir de un oficio del Consejo Superior de la

Judicatura remitido a esta corporación, en el que se expusieron las dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia en el auto 389 de 2021, respecto de la posición que con anterioridad en este mismo tipo de asuntos venía sosteniendo la Sala Jurisdicción Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Sala Plena de esta Corte profirió el auto 1942 de 2023, en el cual, con carácter excepcional, se establecen unas reglas de transición para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia frente a la competencia que le asiste a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. En el cuadro que se [17] expone a continuación se sintetizan las citadas reglas de transición : Reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023 Demandas a las Demandas que se encontraban en trámite ante la que se aplican las Jurisdicción Ordinaria Laboral y, que: reglas de [18] transición : (a) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Al momento de la expedición del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedición del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisión hasta seis (6) meses después de la publicación de este último auto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente: (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de control elegido por el demandante. (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. (e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. Reglas de a. Respecto del agotamiento previo de recursos. transición a El artículo 161.2 del CPACA que refiere el [19] agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplicar : aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las

autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. b. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. c. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

D. Examen del caso concreto.

14. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes

razones: (i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección TerceraSubsección “A” y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, como autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones. (ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla,

específicamente, se trata del conocimiento de la demanda instaurada por Coomeva EPS en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, el Consorcio SAYP 2011, la Unión Temporal NUEVO FOSYGA y otros; con la que se pretende fueran declarados responsables solidariamente por los perjuicios ocasionados como consecuencia del no pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS. (iii) Presupuesto normativo: las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en el auto 389 de 2021 de esta corporación, pronunciamientos de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y en los artículos 622 del CGP, 104.4 del CPACA y el artículo 2° de la Ley 712 del 2011.

15. Superado el anterior estudio, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda instaurada por Coomeva EPS en contra de NaciónMinisterio de Salud y Protección Social, el Consorcio SAYP 2011, la Unión Temporal NUEVO FOSYGA y otros, pues se pretende el reconocimiento y pago de unos perjuicios ocasionados como consecuencia del no pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y negadas a través del procedimiento administrativo de recobro. Corolario de lo anterior, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por lo que se le remitirá el presente asunto para lo de su competencia y para que comunique esta decisión a los interesados y partes.

E. Regla de decisión.

16. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a

[20] empleadores .

III. DECISIÓN Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por Coomeva EPS, en ejercicio del medio de control de reparación directa, en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, el Consorcio SAYP 2011, la Unión Temporal NUEVO FOSYGA y otros.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-4309 al Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, para que continúe con el trámite del proceso, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de 2023, y para comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 33 Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Con salvamento de voto

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] En adelante se denominará “Coomeva EPS”. [2] Archivo “01Demanda.pdf -”, págs. 32-112. Como fundamento de sus pretensiones, la demandante expuso que radicó extemporáneamente solicitudes de recobro por prestaciones no POS por el valor de $ 5.200.475.944,79 que corresponden solo al capital, las cuales fueron glosadas por temas administravos. [3] "Por el cual se reforma el Código Procesal del Trabajo". [4] En el mismo sendo, adviró que en virtud del arculo 104.4 del Código de Procedimiento Administravo y de lo Contencioso

Administravo (en adelante, “CPACA”), la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo conoce únicamente de los asuntos relacionados con el régimen de seguridad social cuando sea administrado por una persona del derecho público. Además, que de acuerdo con el arculo 622 del Código General del Proceso (en adelante, “CGP”) a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de las controversias relacionadas con el Sistema Integral de Seguridad Social, excluyendo en forma expresa los asuntos relacionados con falla médica y contratos. También señaló que en providencia del 19 de junio de 2013 proferida por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura al dirimir conflicto negavo de jurisdicción entre un juzgado laboral y uno administravo por el cobro de facturas derivadas de la prestación del servicio de salud, se estableció que la competencia para dirimir dicho conflicto radica en la juscia ordinaria laboral, toda vez que la naturaleza del asunto pertenece a la seguridad social integral. Archivo “01Demanda.pdf”, págs. 146153. [5] Archivo “24AutoProvocaConflictoRemiteCorteConstucional.pdf”. [6] Archivo “03CJU-4309 Constancia de Reparto.pdf”. Este expediente fue inicialmente objeto de conocimiento por el magistrado Alejandro Linares Canllo. [7] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [8] Corte Constucional, Auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idénco sendo, Auto 556 de 2018,

reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. [9] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. [10] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [11] Autos 682 de 2021 y 135 de 2022, entre otros. [12] “Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un nuevo país”. [13] El 1º de agosto de 2017. [14] En el auto 1942 de 2023, se precisó que el procedimiento especial que se adelanta ante la ADRES consagra un mecanismo de réplica frente a la decisión sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma endad. En concreto, el arculo 56 de la Resolución 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administravo de pago de recobros es posible ejercer un trámite de objeción frente a la comunicación inicial de la ADRES. Se evidencia que el procedimiento especial de recobro se ha regulado de forma similar desde el año

2006; teniendo en cuenta que aún no exisa la ADRES, las demandas se dirigían generalmente frente al Ministerio de Salud. [15] Resoluciones 2933 de 2006, 458 de 2013, 5395 de 2013, 1328 de 2016, entre otras. [16] En este mismo sendo, en el auto 862 de 2021 se adviró que “en relación con el hecho de que en un recobro judicial al Estado la parte demandada esté conformada por el Ministerio de Salud y Protección Social, no impide la reiteración del Auto 389 de 2021 para la solución del conflicto de competencia”. [17] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constucional, al cual se remite en su integridad esta providencia. [18] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de exisr una decisión definiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sendo, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legíma que

ostentaría frente a la observancia del precedente que remia el asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. [19] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constucional, al cual se remite en su integridad esta providencia. [20] Corte Constucional, auto 389 de 2021, reiterado en auto 390 de 2021.