CC - A069-24

A069-24

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Auto A-069/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 069 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4497

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección TerceraSubsección B y el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrado sustanciador: Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias [1] constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta Política, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 16 de julio de 2014, Coomeva EPS S.A -en adelante Coomevaformuló demanda en ejercicio del medio de control de reparación directa en contra de la Nación -Ministerio de la Protección Social y los

[2] miembros del Consorcio FOSYGA 2015- . En concreto, solicitó declarar administrativa y solidariamente responsables a las demandadas por el daño

antijurídico causado por el impago de: (i) las solicitudes de recobro por concepto de servicios médico asistenciales excluidos del Plan Obligatorio de salud (POS) -hoy Plan de Beneficios en Salud (PBS)-; (ii) los servicios que fueron ordenados por fallos de tutela de usuarios afiliados asumidos por Coomeva y aprobados por el comité técnico científico; (iii) los intereses [3] moratorios derivados de las acreencias . Según explicó la demandante, las sumas de dinero reclamadas tuvieron origen en los recobros generados al

FOSYGAhoy ADRES.

2. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El 8 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección TerceraSubsección B, declaró su falta de jurisdicción y ordenó la remisión del expediente a la oficina de reparto de los juzgados laborales del circuito de Bogotá. Sostuvo que no tenía competencia para conocer de controversias entre entidades integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSS) y relativas al mismo. Lo anterior, porque de conformidad con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) esa jurisdicción solo conoce lo relativo a controversias sobre “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado y de la seguridad social de los mismos cuando dicho régimen estuviera administrado por una persona de derecho

[4] público ”. Como consecuencia, expuso que las pretensiones de la demanda, al tratarse del pago de los servicios médico asistenciales prestados

por Coomeva a particulares, son de conocimiento de la jurisdicción ordinaria, de acuerdo a lo establecido en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), modificado por el artículo [5] 622 de la Ley 1564 de 2012 (CGP) .

3. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. El 22 de agosto de 2022, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá propuso conflicto negativo de jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a

[6] la Corte Constitucional . Argumentó su falta de competencia en la regla [7] contenida en el Auto 389 de 2021 proferido por esta corporación. Consideró que “los litigios surgidos con ocasión de la devolución, rechazo o glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidas en el POS, debían zanjarse [8] en la jurisdicción de lo contencioso administrativo ”. Agregó que no se trataba de una relación directa con la prestación de servicios de la seguridad social, sino de la discusión de un acto administrativo de carácter particular y concreto dictado en nombre y representación del Estado a través del FOSYGA, razón por la cual su conocimiento debía ser asumido por la [9] jurisdicción de lo contencioso administrativo .

II. CONSIDERACIONES

4. El caso cumple con los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) Presupuesto subjetivo. Existe una controversia suscitada entre

dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones que afirman no ser competentes para su conocimiento. Por un lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección TerceraSubsección B, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo y, de otro, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá, que integra la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. (ii) Presupuesto objetivo. Existe un proceso en curso en el que se pretende el reconocimiento y pago de sumas de dinero derivadas de los recobros al FOSYGAhoy ADRES-, por medicamentos, insumos y procedimientos de salud prestados y que no se encuentran cubiertos por el Plan de Beneficios en Salud (antes POS), así como servicios reconocidos en fallos de tutela. Finalmente, el (iii) presupuesto normativo. La Sala considera que ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos de índole legal y jurisprudencial para sustentar sus posturas dirigidas a rechazar su competencia para conocer de este asunto. De una parte, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección TerceraSubsección B sostuvo que el conocimiento de la presente controversia corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral, pues no se trata de un litigio relacionado con la relación legal y reglamentaria entre los empleados públicos y el Estado o de asuntos de la seguridad social de estos servidores. De otro lado, el Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá afirmó que las controversias surgidas respecto de la devolución, rechazo, glosas de las facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos, medicamentos, no

incluidas en el POS, provienen de actos administrativos que deben juzgarse por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con la regla contenida en el Auto 389 de 2021 de la Corte Constitucional. [10]

5. Reiteración del Auto 389 de 2021 . La competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud. En esta providencia, la Sala concluyó que la competencia para conocer de las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el anterior POS (hoy PBS), así como por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, de conformidad con el inciso 1º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

6. La Corte Constitucional sostuvo que el procedimiento de recobro constituye un verdadero procedimiento administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES, consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad. En ese marco, es posible que dicha entidad expida actos administrativos para consolidar o negar la existencia de la obligación.

7. En consecuencia, esta corporación cambió el precedente jurisprudencial de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y concluyó que corresponde a los jueces de lo contencioso

administrativo el conocimiento de los asuntos relacionados con recobros de [11] servicios y tecnologías en salud no incluidos en el PBS , en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, “se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o [12] usuarios ni a empleadores” .

8. La Corte Constitucional adoptó esa determinación porque, de acuerdo con el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES está adscrita al Ministerio de Salud y Protección Social. Además, de conformidad con los artículos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, a esa entidad de financiación se le transfirió el deber de ejercer la defensa del Estado en los procesos judiciales, así como asumir las obligaciones económicas previamente

[13] adquiridas . [14]

9. Reiteración del Auto 1942 de 2023 , que adoptó reglas de transición de carácter excepcional y temporal, para evitar la imposición de una carga excesivamente gravosa con ocasión del cambio jurisprudencial introducido por el Auto 389 de 2021. La Sala Plena de la Corte Constitucional reiteró en aquel auto la regla de decisión dispuesta en el Auto 389 de 2021. Sin embargo, adoptó un régimen de transición, de carácter excepcional y temporal, para mitigar el impacto del ajuste realizado en la jurisprudencia respecto de la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con los recobros

judiciales al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS. Lo anterior, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Estas son las reglas de transición: Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023 Demandas a Demandas que estaban en trámite ante la jurisdicción las que se ordinaria laboral al momento de expedición del Auto 389 aplican las de 2021 y/o que se encontraban en trámite al expedir el reglas de Auto 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de [15] precedente: transición (a) Se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Se remitieron a la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta seis meses después de la publicación del Auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. Demandas instauradas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo con posterioridad a la expedición del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente: (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, según el medio de

control elegido por el demandante. (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1492 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. (e) Demandas que se inicien hasta seis meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura del Auto 1942 de 2023, según lo ordenado en el resolutivo sexto. Reglas de Respecto del agotamiento previo de recursos. El artículo transición a 161.2 del CPACA, que refiere el agotamiento previo de [16] los recursos obligatorios no aplica frente a las aplicar demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante la ADRES (ni ningún otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. Respecto de la conciliación extrajudicial. No se exigirá el agotamiento del requisito de la conciliación extrajudicial previsto en el artículo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliación previa deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el juez de lo contencioso administrativo podrá contabilizar el término de la

prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

III. CASO CONCRETO

10. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena de esta corporación dirime el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección TerceraSubsección B es la autoridad competente para pronunciarse sobre este litigio.

11. Lo anterior, con fundamento en tres razones: Primero, porque el objeto de la demanda versa sobre el reconocimiento y pago de sumas derivadas de los recobros realizados por Coomeva. Ello, por los medicamentos y servicios prestados por la EPS que no estaban incluidos en el PBS (antes POS) o que fueron reconocidos en fallos de tutela. Segundo y aunque la ADRES no figuraba como demandada al momento de la interposición de la demanda y tampoco operó una sucesión procesal respecto del Ministerio de Salud y de la Protección Social y el Consorcio FIDUFOSYGA 2005, en la actualidad dicha entidad está llamada a asumir el pago de las pretensiones de la demandante, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 2265 de

2017. Tercero, porque las controversias en casos en los que una EPS demanda a la ADRES, como sucesora de obligaciones contraídas con anterioridad a su entrada en funcionamiento por otras entidades del Estado, con la finalidad de obtener el reconocimiento y pago de recobros por

servicios o tecnologías en salud no incluidas en el POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Lo anterior porque en el recobro: (i) se cuestiona un acto administrativo proferido por una entidad del Estado a la cual reemplazó la ADRES; (ii) este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del CPT, es decir, no se relacionan, en estricto sentido, con conflictos en donde se vinculen a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores; y, por último, (iii) su pretensión principal no se relaciona con la prestación de servicios de salud, sino con su financiación para subsanar un presunto desequilibrio económico entre el Estado y la EPS.

12. Como consecuencia, se aplica al presente asunto el contenido del inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la regla de decisión del Auto 389 de 2021, con las precisiones señaladas en el fundamento jurídico 9 de esta providencia en cuanto las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.

13. Regla de decisión: el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros por servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS

(hoy PBS) como consecuencia de fallos de tutela, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto por el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En concreto, porque las EPS cuestionan actuaciones administrativas del FOSYGA, hoy

ADRES.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección TerceraSubsección B es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por COOMEVA en contra de la Nación -Ministerio de la Protección Social y del

Consorcio FIDUFOSYGA 2005-. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4497 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección TerceraSubsección B para lo de su competencia, conforme con las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023 y para que comunique esta providencia al Juzgado Catorce Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] ARTICULO 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y

precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Modificado. Acto Legislavo 2/2015, art. 14. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones. [2] Consorcio conformado por: Fiduciaria Bancolombia S.A., Fiduprevisora S.A., Fiduciaria Cafetera S.A., Fiduciaria de Occidente S.A., Fiduciaria Bogotá S.A., Fiduciaria Popular S.A., Fiduciaria Colombiana de Comercio Exterior S.A. y Sociedad Fiduciaria de Desarrollo Agropecuario S.A. Este fue reemplazado en sus funciones por el Consorcio SAYP 2011, el cual a su vez transfirió sus funciones de administración a la ADRES en el año 2017, de conformidad con lo dispuesto en el arculo 66 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 2265 de 2017. [3] Expediente digital 11001310501420150022800 – Archivo denominado: “01ExpedientePrincipalC01DelFolio01A514.pdf ” [4] Numeral 4, Arculo 104 CPACA. [5] Expediente digital 11001310501420150022800 – Archivo denominado: “01ExpedientePrincipalC01DelFolio01A514.pdf ” [6] Ibidem. [7] CJU-072. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [8] Expediente digital 11001310501420150022800 – Archivo denominado: “ 23ExpedientePrincipalC02DelFolio1226A1500.pdf” [9] Ibid. [10]

M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [11] El contenido dispuesto en el Auto 389 de 2021 ha sido extendido a otros conflictos de competencia entre jurisdicciones por demandas instauradas en contra del Ministerio de Salud y Protección Social y/o diferentes consorcios y fiduciarias encargadas inicialmente del trámite de los recobros al Estado por prestaciones de servicios médicos no incluidos en el PBS - Autos 862 de 2021, 905 de 2021, 135 de 2022 y 1018 de 2022. [12] CJU 2282 de 2023, M.S. Juan Carlos Cortés González. [13] Por ejemplo, la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social, con ocasión de la administración de los recursos del FOSYGA. De otra parte, también se ha considerado que el procedimiento especial de recobro respecto del Ministerio de Salud y Protección Social, lo que incluye el Fondo de Solidaridad y Garana, Fosyga, reglamentado en la Resolución 5395 de 2013, guarda similitud con lo regulado posteriormente en las resoluciones 1328 de 2016 y 1885 de 2018, para la operación de las actuaciones de la ADRES. En consecuencia, a su contenido le resultan aplicables las consideraciones efectuadas en el Auto 389 de 2021 - CJU 2282 de 2023, M.S. Juan Carlos Cortés González. [14] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [15] Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisión de la jurisdicción de lo contencioso administravo

de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determinó que, en caso de exisr una decisión definiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmidas, se deberá dar aplicación a estas reglas. En el mismo sendo, se determinó que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legíma que ostentaría frente a la observancia del precedente que remia el asunto a la jurisdicción ordinaria laboral. [16] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.