CC - A093-24

A093-24

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Auto A-093/24 COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 093 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4614

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja

Magistrado sustanciador: Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre

[1] jurisdicciones . El 12 de agosto de 2021, la Subred Integrada de Servicios [2] de Salud Centro Oriente E.S.E. formuló demanda contra la Secretaría de Salud de Boyacá. Esta acción se presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud con el fin de que se dirimiera el conflicto de devoluciones de las facturas suscitado entre las dos entidades. La demandante solicitó que se le ordenara a la demandada efectuar el pago de la suma total de DOS

MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y SEIS MIL CIENTO OCHENTA Y TRES PESOS MCTE, ($2.836.183,oo), por concepto de la prestación de servicios de salud de urgencias, hospitalizaciones y procedimientos contemplados en el Plan Obligatorio de Salud (POS) -hoy Plan Básico de Salud (PBS)-. Al respecto, la demandante sostuvo que la mencionada secretaría de salud realizó el trámite de devolución de dos facturas radicadas ante dicha dependencia y que no permitió conciliación alguna. [3]

2. Decisión de la jurisdicción ordinaria . Mediante auto A2022-001191 del 12 de mayo de 2022, la Superintendencia Nacional de Salud inadmitió la

[4] demanda por no reunir los requisitos legalmente previstos . Luego, a través del auto A2023-000067 del 12 de enero de 2023 rechazó su conocimiento por falta de competencia, y remitió el asunto a los jueces [5] administrativos de Tunja. Señaló que según la Corte Constitucional “el conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, tanto del régimen contributivo como del subsidiado, corresponde a los jueces contencioso administrativos, y no al conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral”, siendo esta última para la cual la Superintendencia Nacional de Salud tiene competencia concurrente. Adicionalmente, manifestó que en el caso concreto se cuestiona la actuación, manifestación y responsabilidad de una entidad territorial, a través de un trámite

administrativo, en relación con el pago de servicios de salud ya prestados, por lo que el competente para conocer el asunto es el juez de lo contencioso administrativo. [6]

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo . El

Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja inadmitió la [7] demanda mediante auto del 19 de mayo de 2023 . Posteriormente, a través de auto del 27 de julio de 2023, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y ordenó el envío del expediente a la Corte Constitucional. Destacó que lo pretendido por la demandante es que “la Superintendencia Nacional de Salud, ejerza control sobre el caso de marras, como quiera que es la entidad que tiene la jurisdicción para el conocimiento del cobro de facturas que se encuentran en discusión por concepto de glosas y/o devolución, como lo prevé el articulo 41 de la Ley 1122 de 2007, donde se indica que cuenta con función jurisdiccional para garantizar la efectiva prestación del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de acuerdo con lo previsto en el articulo 116 de la Constitución Política”. Concluyó que en este asunto se debe aplicar la cláusula general de competencia establecida en el artículo 15 del CGP, siendo entonces competente la Superintendencia Nacional de Salud.

CONSIDERACIONES

[8]

4. El caso reúne los presupuestos establecidos en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. A esa conclusión se llega teniendo en cuenta que la controversia: (i) acredita el

cumplimiento del presupuesto subjetivo, pues existe una autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria (Superintendencia Nacional de Salud en ejercicio de atribuciones jurisdiccionales) y otra que hace parte de la jurisdicción contencioso administrativa (Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja) que niegan su competencia en el asunto; (ii) demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, en tanto la disputa versa sobre la demanda instaurada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. contra la Secretaría de Salud de Boyacá, trámite judicial que sigue activo; y (iii) satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades plantean argumentos jurídicos dirigidos a sustentar su falta de competencia (ver párrs. 2 y 3 supra).

5. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. Reiteración de los Autos

[9] [10] 2032 y 2685 de 2023. La Corte Constitucional, mediante el Auto 2032 de 2023, resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pasto. Lo anterior, con ocasión de una controversia judicial relacionada con la devolución de facturas entre la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander y el Instituto Departamental de Salud de Nariño. [11]

6. En la misma línea, el Auto 2685 de 2023 solucionó un conflicto tal

entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Cali, siendo el origen de la disputa una demanda presentada por la Empresa Social del Estado Hospital Universitario de Santander contra la Secretaría de Salud del Valle del Cauca.

7. En ambas ocasiones esta corporación decidió que le correspondía a la Superintendencia Nacional de Salud conocer del asunto, en virtud del artículo 116 de la Constitución y del literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Ello, toda vez que se constató que el litigio se configuró respecto de las devoluciones efectuadas a unas facturas, con ocasión de la disputa entre dos entidades que pertenecen al Sistema de Seguridad Social en Salud.

Adicionalmente, la Sala Plena descartó que el asunto correspondiera a la jurisdicción de lo contencioso administrativo porque según el artículo 104.4 del CPACA, la competencia en relación con controversias relacionadas con la seguridad social se refiere a aquellas que se susciten entre servidores públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social.

8. En las mencionadas providencias se analizó la competencia restrictiva de la Superintendencia de Salud conforme al artículo 116 de la Constitución Política y el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Así, se destacó que el literal f de esta última disposición dispone que aquella entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud.

9. Sobre este último aspecto, la Corte recalcó que la Resolución 3047 de

2008, que contiene el anexo técnico No. 6 del Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, señala que la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisión preliminar y que impide dar por presentada la factura”. Así mismo, indicó que “las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorización principal, falta de epicrisis, hoja de atención de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carácter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”.

10. Finalmente, concluyó que el asunto no resultaba de competencia de los jueces ordinarios laborales, sino que se circunscribía dentro de las facultades jurisdiccionales en cabeza de la mencionada Superintendencia, en virtud de lo establecido por el artículo 116 de la Constitución, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y era conforme a su competencia a prevención respecto de los jueces laborales del circuito. De igual forma, mencionó que la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito […], cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales

Superiores de Distrito Judicial”.

11. En este sentido, el Auto 2032 de 2023 fijó la siguiente regla de decisión,

la cual fue reiterada a su vez por el Auto 2685 de 2023: “[d]e conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos”.

CASO CONCRETO

12. La jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución, el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 y la regla de decisión prevista en el Auto 2032 de 2023, el conocimiento del presente asunto le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud. Lo anterior ya que se cumple con los dos requisitos establecidos para que se active la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud en estas controversias.

13. Primero, de conformidad con los documentos que integran el expediente, se constata que el litigio versa sobre las devoluciones de dos facturas y que,

[12] prima facie , aplica una de las causales taxativas de devolución establecidas en el Anexo Técnico No. 6 Manual Único de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008: No. Factura Valor Motivo de Causal de devolución devolución SCO0002251152 $1.203.830,oo “USUARIO SE Falta de ENCUENTRA EN competencia

REGIMEN para el pago. CONTRIBUTIVO O SUBSIDIADO” SCO0002233350 $1.632.353,oo “USUARIO Falta de AFILIADO A competencia CONSTRIBUTIVO para el pago.

O SUBSIDIADO”

14. Segundo, la controversia litigiosa se presenta entre dos entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud, las cuales son la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. y la Secretaría de Salud de

Boyacá.

15. Por un lado, el numeral 3 del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que el Sistema de Seguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carácter público, mixto o privado. En el caso particular, la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. es una empresa social del Estado encargada de prestar servicios de salud. Por el otro, el literal b del numeral segundo del artículo 155 de la Ley 100 de 1993, dispone que las direcciones seccionales, distritales y locales de salud integran el Sistema de Seguridad Social, por lo que la Secretaría de Salud de Boyacá también hacer parte de aquel.

16. Teniendo en cuenta lo expresado por la Superintendencia Nacional de Salud al remitir el asunto por competencia a los jueces administrativos, la

[13] Sala considera pertinente señalar que la regla del Auto 389 de 2021 no es aplicable en el caso concreto. En esa oportunidad, la Corte se pronunció sobre una demanda adelantada por parte de una EPS contra la ADRES, con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de sumas de dinero por la prestación de servicios no incorporados en el POS, hoy PBS. En cambio, en

esta ocasión el objeto de análisis recae sobre litigios presentados por la devolución de facturas entre entidades prestadoras y administradoras y son relativos a la financiación de servicios ya prestados.

17. Regla de decisión. De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios de salud.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja y, en consecuencia, DECLARAR que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer la demanda presentada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. contra la Secretaría de Salud de Boyacá. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4614 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión al Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito de Tunja, así como a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Expediente digital, CJU-4614. Archivo denominado 001Demanda_Anexos.pdf. [2] De conformidad a lo dispuesto en la Ley 1949 de 2019, artículo 6, literal f) con respecto a los conflictos derivados de las Glosas o devoluciones de las facturas. [3] Expediente digital, CJU-4614. Archivo denominado 016SuperSaludAllegaTramiteJurisdiccional_Completo.pdf, folio 6-20. [4] El apoderado de la parte demandante presentó subsanación el 16 de mayo de 2022. [5] Se citaron los Autos 389, 785 y 1025 de 2021. [6] Expediente digital, CJU-4614. Archivo denominado 026AutoProponeConflictoJurisdiccion.pdf. [7] El apoderado de la parte demandante presentó memorial en el término dispuesto por el juzgado. Señaló que la competente para conocer del asunto era la Superintendencia Nacional de Salud y subsidiariamente, dispuso la subsanación de la demanda conforme a lo señalado por el juez de lo contencioso administrativo. [8] M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. [9] M.P. José Fernando Reyes Cuartas. [10] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. [11] Reiteró lo considerado por la Corte Constitucional en el Auto 2032 de 2023. [12] Esta Corporación realiza un análisis preliminar del asunto con el único objetivo de resolver el conflicto entre jurisdicciones, sin embargo, es el juez natural el llamado a verificar el debido cumplimiento de las causales y su aplicación en el caso concreto. [13] M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo.