CC - A1011-2025

A1011-25TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1011/25

COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1011 DE 2025

Referencia: expediente CJU-6250

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 018

Administrativo Oral del Circuito de Medellín

Magistrado sustanciador: Miguel Polo RoseroBogotá D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticinco (2025).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. La Sociedad Médica Rionegro S.A., a través de apoderado, presentó ante la Superintendencia Nacional de Salud “demanda función jurisdiccional / Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”en contra del departamento de Antioquia, Secretaría de Salud. Lo anterior,

con el fin de que se declare que esta última tiene la obligación de realizar el pago de las facturas generadas con ocasión de los servicios médicos hospitalarios y quirúrgicos, prestados por parte de la IPS demandante. Por ende, pide que se condene al departamento al pago del saldo adeudado por concepto de la prestación de los servicios mencionados, y de los respectivos intereses moratorios[1].

2. Como sustento de lo anterior, la IPS sostuvo que, por ser una institución privada prestadora del servicio de salud, se encuentra obligada a brindar atención médica integral en urgencias a las personas que acudan a sus sedes. Por ende, las facturas cuyo pago se reclama no tienen origen en contrato alguno, sino que se derivan del cumplimiento de un mandato legal.

Igualmente, señaló que el departamento devolvió las respectivas facturas y se niega al pago, con base en que la atención de personas extranjeras debe ser asumida por la ADRES. También, que a la fecha la deuda asciende a 332.482.158 pesos[2].

3. El 27 de marzo de 2024, la Superintendencia Nacional de Salud rechazó la demanda por falta de jurisdicción y competencia y resolvió remitir el asunto a los juzgados administrativos de Medellín. Lo anterior, con base en que el auto 546 de 2023 de esta Corte, la corporación estableció que, según el artículo 104 del CPACA, este tipo de controversias, en las que se pretende que se establezca una obligación de pago a cargo de una entidad

pública, sin que medie una relación contractual, son competencia de laJurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Así, expuso que, en vista de que el asunto se trata de un proceso declarativo iniciado por una IPS en contra de una entidad pública, con el fin de obtener el pago de servicios de salud prestados a población pobre no asegurada, incluidos nacionales de países fronterizos, la competente para tramitar el caso es la mencionada jurisdicción y no la ordinaria laboral[3].

4. La decisión fue objeto de reposición y en subsidio apelación por parte de apoderado de la IPS. Sin embargo, el 28 de junio de 2024, la superintendencia rechazó los recursos por improcedentes.

5. En auto del 17 de octubre de 2024[4], el Juzgado 018 AdministrativoOral del Circuito de Medellín señaló que la controversia planteada surge debido a que la Secretaría de Salud de Antioquia negó el pago de ciertas facturas, al considerar que se encuentran inmersas en una causal de devolución por falta de competencia para su pago. Al respecto, el juez sostuvo que esta Corte en el auto 2032 de 2023, precisó que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de aquellos casos que versen sobre devoluciones o glosas de facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 116 de la Constitución y el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007. Posición que, según afirmó, fue reiterada en el auto 468 de 2024. Por tal motivo, resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer el asunto, proponer el conflicto negativo y remitir el expediente a esta Corporación.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

468 de 2024. Por tal motivo, resolvió declarar su falta de jurisdicción para conocer el asunto, proponer el conflicto negativo y remitir el expediente a esta Corporación.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones7. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[5]. De manera reiterada, la Corteha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se

explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[6]. Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en

desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[7]. Normativo Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[8].

C. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante SGSSS). Reiteración del Auto 2032 de 2023

8. Con ocasión del asunto sometido a decisión, la Sala Plena considera pertinente señalar que en el auto 2032 de 2023, la corporación estableció que la competencia para conocer de aquellas controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social, y que giren en torno a la devolución o glosas de facturas originadas en la prestación de servicios médicos, deben ser conocidas por la Superintendencia Nacional de Salud.

En efecto, en dicha oportunidad, la Corte se remitió al artículo 116 de la Constitución, según el cual “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir función jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridadesadministrativas”. Bajo este orden de ideas, recordó que el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 le otorgó a dicha entidad la competencia “para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”.

9. Asimismo, este tribunal ha precisado que en aquellos escenarios en los que la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de

Distrito Judicial”[9].

10. Por su parte, en el auto 324 de 2023, esta Corte previamente había establecido[10] que la competencia para conocer de aquellas demandas quepretenden el pago de sumas de dinero contenidas en varias facturas como resultado de la prestación de servicios de salud de urgencias, correspondía a la jurisdicción ordinaria laboral. En su momento, la Sala Plena señaló que el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece que “la jurisdicción ordinaria (…) conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la Constitución o la ley a otra jurisdicción”. Igualmente, recordó que el numeral 4 del del artículo 2 del CPTSS asigna la competencia a la jurisdicción laboral para conocer de las controversias que se generen en el marco del funcionamiento del sistema de seguridad social integral. En efecto, resaltó que el artículo 2.5 del mencionado código dispuso que la jurisdicción ordinaria laboral conoce de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”.

11. En consecuencia, en dicho auto el tribunal estableció como regla de decisión que “el conocimiento de las demandas en las que se reclama el

reconocimiento y pago de una obligación contenida en unas facturas expedidas por una E.S.E corresponde a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral. Lo anterior, de conformidad con la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria (artículo 12 de la Ley 270 de 1996),así como el artículo 2.5 y 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”[11].

12. En el auto 2032 de 2023, la Sala Plena de esta corporación estudió unconflicto entre la Jurisdicción Ordinaria, representada por la Superintendencia Nacional de Salud, y la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, ocasionado en el curso de una demanda promovida por laESE Hospital Universitario de Santander contra el Instituto Departamental de Salud de Nariño, en la que se pretendía el pago de unas facturas generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, respecto de las cuales el demandado realizó el trámite de devolución. Como se indicó previamente, en el mencionado expediente la Corte concluyó que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el SGSSS, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos[12].

13. Lo anterior, teniendo en cuenta que: (i) los documentos allegados con el expediente permitían constatar que la controversia se trataba del trámite de devoluciones; (ii) el conflicto de devoluciones del caso concreto se suscitó

entre dos entidades que pertenecen al SGSSS; (iii) la falta de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, por no tratarse de una controversia de la seguridad social generada entre empleados públicos y las entidades de derecho público que administren su régimen de seguridad social; y, (iv) la facultad otorgada a la Superintendencia Nacional de Salud en el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007[13].

D. Examen del caso concreto.

14. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientesrazones:

(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre la Superintendencia Nacional de Salud, que integra (para los efectos del trámite del asunto judicial, de manera material y no orgánica) la Jurisdicción Ordinaria[14] y el Juzgado 018 Administrativo Oraldel Circuito de Medellín, el que pertenece a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla. Específicamente, se trata del conocimiento de la demanda promovida por la Sociedad Médica Rionegro S.A., con el fin de obtener el pago de facturas derivadas de la prestación de servicios de salud.(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en presupuestos de orden normativo y en pronunciamientos de esta corporación sobre la materia.

15. Superado el anterior estudio, la Sala considera necesario reiterar la regla de decisión establecida en el auto 2032 de 2023. Lo anterior, pues es claro

en presupuestos de orden normativo y en pronunciamientos de esta corporación sobre la materia.

15. Superado el anterior estudio, la Sala considera necesario reiterar la regla de decisión establecida en el auto 2032 de 2023. Lo anterior, pues es claro que en esta oportunidad la demanda presentada por la Sociedad Médica Rionegro S.A., contra la Secretaría de Salud de Antioquia tiene como fin resolver el conflicto originado por la devolución de ciertas facturas generadas con ocasión de la prestación de servicios de salud.

16. En efecto, según se expuso en la demanda, la IPS, por ser una institución privada prestadora del servicio de salud, se encuentra obligada a brindar atención médica integral en urgencias a las personas que acudan a sus sedes.

Por ende, las facturas cuyo pago se reclama no tienen origen en contrato alguno, sino que se derivan del cumplimiento de un mandato legal. Además, se advierte que la situación que dio inicio a la demanda surgió entre entidades que pertenecen al SGSSS.

17. Asimismo, la Superintendencia Nacional de Salud está facultada especialmente para resolver conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, en virtud de lo establecido por el artículo 116 de la Constitución Política y el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007.

18. Finalmente, la Sala advierte que la discusión no se enmarca en ningunode los presupuestos del artículo 104.6 del CPACA, puesto que en este caso no existe un contrato entre las partes. Las facturas tienen su origen en la prestación de servicios de salud de urgencias en cumplimiento de un mandato legal.

19. Ahora, debe resaltarse que el caso bajo estudio no se asemeja al resuelto en el auto 324 de 2023. Esto, porque el litigio planteado en esta oportunidad

prestación de servicios de salud de urgencias en cumplimiento de un mandato legal.

19. Ahora, debe resaltarse que el caso bajo estudio no se asemeja al resuelto en el auto 324 de 2023. Esto, porque el litigio planteado en esta oportunidad versa sobre un conflicto de glosas y/o devoluciones, generadas por concepto de la prestación de servicios de salud, mientras que, en la señalada providencia, no se evidenció una devolución, rechazo o glosa. En ese entendido, en el presente asunto no se configura la prohibición establecida en el parágrafo 2° del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, dado que la demandante no está procurando una ejecución o que se libre mandamiento de pago por algún concepto. Por el contrario, la pretensión principal del escrito de demanda es que se dirima el conflicto de glosas y/o devolucionessuscitado, lo cual, si bien puede conllevar al pago de las facturas, por esa exclusiva razón no significa que el proceso adelantado sea uno de carácter ejecutivo. Así las cosas, la Superintendencia Nacional de Salud es competente de conformidad con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de

2007.

20. Por lo anterior la Sala ordenará remitirle el expediente CJU-6250 a la Superintendencia Nacional de Salud para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados.

E. Regla de decisión.

21. Auto 2032 de 2023. “[d]e conformidad con el artículo 116 de la

Constitución y con el literal f del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturascorrespondientes a la prestación de servicios médicos”.

III. DECISIÓN

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y Juzgado 018 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer la demanda promovida por La Sociedad Médica Rionegro S.A., contra el departamento de

Antioquia, Secretaría de Salud.

Segundo: REMITIR el expediente CJU-6250 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 018 Administrativo Oral del Circuito deMedellín y a los interesados en este trámite.Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

MIGUEL POLO ROSERO MagistradoAclaración de voto

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Archivo “02DemanadayAnexospdf”. [ 2 ] Ibidem. [ 3 ] Ibid, p.51. [ 4 ] Archivo “03ProponeConflictoCompetencia202400282pdf”. [5] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. [ 6 ] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, auto 556 de 2018,reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. [7] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional. [8] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha

rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.[ 9 ] Corte Constitucional. Sentencia C-191 de 2008. Ver también, auto 2825 de 2023. [ 1 0 ] Corte Constitucional, auto 788 de 2021. [ 1 1 ] Corte Constitucional, auto 324 de 2023. [ 1 2 ] Corte Constitucional, auto 574 de 2025. [ 1 3 ] Ibidem. [ 1 4 ] Esta corporación ha sostenido que a pesar de que la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad administrativa, estadesarrolla atribuciones jurisdiccionales asimilables a las desempeñadas por los jueces de la jurisdicción ordinaria en su especialidadlaboral. Esto es así porque la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelación interpuestoscontra las decisiones de esa entidad es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial. (...) En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores deDistrito Judicial, como superiores jerárquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su funciónde decidir en primera instancia”. Corte Constitucional. Sentencia C-191 de 2008.