CC - A1020-2023

A1020-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1020/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Procesos ejecutivos dirigidos en contra de entidades públicas sin certeza de existencia de contrato estatal como causa del título a ejecutar

(...) a partir del artículo 104 del CPACA, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas. Sin embargo, cuando no hay certeza sobre la existencia de ese contrato, el asunto igual debe ser remitido a esa jurisdicción en tanto podría involucrar actos de una entidad pública y, por consiguiente, el juez administrativo será el llamado a analizar a fondo si el título valor se origina en una relación contractual estatal.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

Auto 1020 de 2023

Referencia: Expediente CJU-2757

Conflicto de competencia suscitado por el Juzgado2º Civil Municipal de Chaparral, Tolima y elJuzgado 12° Administrativo Mixto de Ibagué

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez NajarBogotá D. C., primero (1°) de junio de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 22 de enero de 2019, la empresa Campillantas Chaparral presentódemanda ejecutiva ante los jueces civiles municipales de Chaparral, Tolima, en

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 22 de enero de 2019, la empresa Campillantas Chaparral presentódemanda ejecutiva ante los jueces civiles municipales de Chaparral, Tolima, en contra del hospital San Juan Bautista, Empresa Social del Estado,[1] por lasupuesta falta de pago de facturas provenientes de mercancías recibidas y aceptadas por la entidad pública.[2] Conforme a los hechos expuestos en el escritode demanda, el hospital San Juan Bautista no habría realizado el pago de lasfacturas No. A 112 y A 113 por concepto de entrega de llantas y rines en favor de laempresa Campillantas Chaparral, razón por la que la afectada inició el proceso ejecutivo con el fin de obtener el pago del dinero adeudado.[3]

2. El asunto le correspondió al Juzgado 2º Civil Municipal de Chaparral,Tolima, el cual, mediante Auto del 5 de febrero de 2019, libró mandamiento depago a favor de la demandante y en contra de la demandada, y ordenó notificar delcontenido de la providencia al hospital San Juan Bautista. Sin embargo, eldespacho judicial, a través de Auto del 27 de agosto de 2019, declaró la falta dejurisdicción y competencia, y dispuso remitir el expediente a los juzgadosadministrativos de Ibagué, Tolima. Al respecto, la autoridad judicial señaló que elnumeral 6º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 le atribuye a la Jurisdicción delo Contencioso Administrativo la competencia de los procesos ejecutivos derivados

de los contratos celebrados por una entidad pública.[4] Seguidamente, puntualizóque “es claro que en el caso bajo estudio, este Juzgado carece de jurisdicción ycompetencia por el factor subjetivo, que ha sido definido como el que "se mide encuanto a las personas que son interesadas o parte en el proceso", toda vez que seestá ejecutando a una entidad de derecho público, concretamente a una EmpresaSocial del Estado-ESE-, por obligaciones derivadas de un contrato estatal, siendola Jurisdicción Contencioso Administrativa la competente para abordar el conocimiento, (…).”[5]

3. El 4 de octubre de 2019, el expediente fue repartido al Juzgado 12°Administrativo Mixto de Ibagué, Tolima, el cual, mediante Auto del 30 de abrilde 2021, entre otras, declaró la falta competencia para conocer del proceso, por loque envió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura para dirimir lacolisión suscitada. Esta decisión se fundamentó en los artículos 104 de la Ley 1437de 2011 y 75 de la Ley 80 de 1993, que prevén la competencia del juezadministrativo para conocer las controversias derivadas de contratos estatales y delos procesos ejecutivos que se deriven de ellos, así como el artículo 15 del CódigoGeneral del Proceso, respecto a la cláusula general y residual de competencia de la

Jurisdicción Ordinaria.[6] En esta línea, señaló que la Jurisdicción de loContencioso Administrativo conoce “de los procesos ejecutivos originados en loscontratos celebrados por una entidad pública; [d]e manera que[] esta jurisdicciónno podrá conocer de la ejecución de títulos valores constituidos por facturascambiarias pese a que tengan origen en un contrato celebrado por una entidadestatal, pues los asuntos relativos a la ejecución de esta clase de títulos ejecutivos,habrá de establecerse si la ejecución de las obligaciones objeto de demanda seencuentran contenidas en el contrato estatal, o en las facturas emitidas con ocasión de su ejecución.”[7] Finalmente, hizo referencia al título ejecutivo en laJurisdicción de lo Contencioso Administrativo de acuerdo con el artículo 297.3 dela Ley 1437 de 2011, sobre contratos, actas de liquidación u otro acto proferido conocasión de la actividad contractual, así como jurisprudencia del Consejo Superior de la Judicatura para reforzar su argumento jurídico.[8]

4. El 29 de julio de 2022, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la cualha relevado competencias del Consejo Superior de la Judicatura, devolvió elexpediente al juzgado remisor, por medio de correo electrónico, afirmando que esaCorporación no era competente para conocer del asunto, sino la Corte Constitucional.[9] El mismo día la autoridad remitió el expediente a la

Corporación.[10]

5. Mediante sesión virtual del 18 de abril de 2023 fue repartido al despacho encargado y la remisión para sustanciación se realizó el 21 de abril siguiente.[11]

II. CONSIDERACIONESA. Competencia

5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución

encargado y la remisión para sustanciación se realizó el 21 de abril siguiente.[11]

II. CONSIDERACIONESA. Competencia

5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[12] la SalaPlena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos decompetencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entrejurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administranjusticia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de unproceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.[13]

7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que serequieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entrejurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como sedemuestra a continuación:

Presupuesto Contenido Constatación Subjetivo La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones.[14] El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Objetivo Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o Existe una controversia entre el Juzgado 2º Civil Municipal de

Contencioso Administrativo. Objetivo Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o Existe una controversia entre el Juzgado 2º Civil Municipal de Chaparral, Tolima, y el Juzgado 12° Administrativo Mixto de Ibagué respecto a cuál jurisdicción le corresponde conocer y resolver la demanda ejecutiva presentada por lacualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[15] empresa Campillantas Chaparral contra el hospital San Juan Bautista (supra 1). Normativo Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o nopara conocer de dicha causa judicial.[16] Tanto el Juzgado 2º Civil Municipal de Chaparral, Tolima, como el Juzgado 12° Administrativo Mixto de Ibagué acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción. (supra 2 y 3)

C. Asunto objeto de decisión y metodología

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 2ºCivil Municipal de Chaparral, Tolima y el Juzgado 12° Administrativo Mixto deIbagué. En primer lugar, abordará la regla de decisión fijada por esta Sala enrelación con la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativopara conocer procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas cuando nohay certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiera serla causa del título valor. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

D. La competencia de la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo para conocer procesos ejecutivos promovidos contraentidades públicas cuando no hay certeza sobre la existencia oinexistencia de un contrato estatal que pudiera ser la causa del títulovalor. Reiteración Auto 232 de 2023

9. La Corte Constitucional ha reiterado en múltiples ocasiones que en materiade procesos ejecutivos, de conformidad con el artículo 104 del CPACA lecorresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo el conocimiento delos procesos “ejecutivos derivados de las condenas impuestas y las conciliacionesaprobadas por esta jurisdicción, así como los provenientes de laudos arbitrales enque hubiere sido parte una entidad pública; e, igualmente los originados en loscontratos celebrados por esas entidades”. En consonancia con ello, el numeral 3del artículo 297 menciona que “prestarán mérito ejecutivo los contratos, losdocumentos en que consten sus garantías, junto con el acto administrativo a travésdel cual se declare su incumplimiento, el acta de liquidación del contrato, ocualquier acto proferido con ocasión de la actividad contractual, en los queconsten obligaciones claras, expresas y exigibles, a cargo de las partesintervinientes en tales actuaciones.” (Énfasis fuera del texto original). 10. Por su parte, la Jurisdicción Ordinaria, en virtud de la cláusula residual decompetencia establecida en el artículo 15 del Código General del Proceso,conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos expresamente por la ley aotra jurisdicción.

11. Esta Corporación ha conocido sobre conflictos de jurisdicción suscitadoscon ocasión de procesos ejecutivos para el cobro de facturas cambiarias, y en virtud

11. Esta Corporación ha conocido sobre conflictos de jurisdicción suscitadoscon ocasión de procesos ejecutivos para el cobro de facturas cambiarias, y en virtud de las normas citadas, estableció en el Auto 403 de 2021[17] la regla según la cual“cuando (i) una entidad estatal (ii) incorpore derechos en títulos-valores (iii) en elmarco de sus relaciones contractuales, y (iv) quien fue parte en ese contrato (v) lademande para hacer efectivo el pago del derecho incorporado, (vi) la jurisdiccióncompetente será la de lo contencioso-administrativo, (vii) por tratarse decontroversias derivadas del contrato estatal.” Por su parte, en el Auto 553 de 2022,[18] estableció como regla de decisión que “la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo es la competente para conocer los procesos ejecutivos promovidosen contra de entidades públicas, sujetas a las disposiciones del Estatuto Generalde Contratación Pública, en los casos en los que el juez del conflicto no tuvierecerteza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser lacausa del título valor que se pretende ejecutar”.

12. La Sala Plena llegó a esta regla en el Auto 553 de 2022 al considerar que,cuando el juez que resuelve el conflicto de jurisdicción carece de elementossuficientes para verificar la existencia o inexistencia de un contrato estatal entre laspartes demandante y demandada, le es imposible atribuir la controversia a laJurisdicción Ordinaria, pues en todo caso, la controversia podría involucrar un actoo contrato suscrito por una entidad pública sujeta al derecho administrativo y que,en aplicación de la cláusula contenida en el artículo 104 del CPACA, seríaatribuible a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Asimismo, consideróque las pretensiones podrían repercutir en recursos del Estado que tienen unaprotección especial del ordenamiento jurídico.

13. Finalmente, en el Auto 232 de 2023,[19] esta Corporación después derealizar un análisis pormenorizado de los procesos ejecutivos en los que no obraprueba de la existencia de un contrato estatal,[20] reafirmó que “en los conflictosde jurisdicción suscitados con ocasión de procesos ejecutivos para el cobro defacturas cambiarias que, en principio, pretendan ejecutar obligaciones contra unaentidad pública, es necesario que el juez que dirime el conflicto, verifique i) laexistencia o no de un contrato estatal como origen del título valor que se pretendeejecutar y ii) si, eventualmente, este involucra o no a un tercero.” Sin embargo, yhaciendo referencia sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal, fijócomo regla de decisión que “la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo escompetente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidadespúblicas (…), en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobrela existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa deltítulo valor que se pretende ejecutar.”

14. Regla de decisión. Auto 232 de 2023. En virtud de lo establecido en la cláusula general de competencia del artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer sobre procesos ejecutivos promovidos contra entidades públicas como las Empresas Sociales del Estado

(ESE), en los casos en los que el juez del conflicto no tuviere certeza sobre la existencia o inexistencia de un contrato estatal que pudiere ser la causa del título valor que se pretende ejecutar.

E. Caso concreto

15. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto dejurisdicciones entre el Juzgado 2º Civil Municipal de Chaparral, Tolima y elJuzgado 12° Administrativo Mixto de Ibagué.

16. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presenteconflicto asignando la competencia para conocer del presente asunto al Juzgado12° Administrativo Mixto de Ibagué.

17. Para la Sala, el conflicto se generó en el marco de un proceso ejecutivoiniciado por la empresa Campillantas Chaparral contra el hospital San JuanBautista, Empresa Social del Estado, en el que la entidad pública no habríarealizado el pago de las facturas Nos. A 112 y A 113 por concepto de entrega dellantas y rines, sin que esté claro el origen de la obligación por parte de la entidadpública. Es decir, ante la falta de claridad sobre si la demandante y la demandada

celebraron o no un contrato, el cual podría ser estatal,[21] que hubiere sido la causade las facturas que dan inicio al proceso ejecutivo, la Sala Plena, en su condición dejuez del conflicto no tiene la competencia para afirmar, con total certeza, laexistencia o inexistencia de un contrato público. Asimismo, las consideracionessobre la existencia o inexistencia de ese contrato por parte del juez del conflictopodrían (i) exceder el propósito de este trámite, que es, únicamente, dirimir elconflicto de jurisdicciones e (ii) invadir la competencia del juez natural de lacontroversia.

18. Así las cosas, esta Corporación ha determinado que, a partir del artículo 104 del CPACA, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer de los procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas. Sin embargo, cuando no hay certeza sobre la existencia de ese contrato, el asunto igual debe ser remitido a esa jurisdicción en tanto podría involucrar actos de una entidad pública y, por consiguiente, el juez administrativo será el llamado a analizar a fondo si el título valor se origina en una relación contractual estatal.

19. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en elartículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el Auto 232 de 2023, ordenará remitir elexpediente al Juzgado 12° Administrativo Mixto de Ibagué para lo de sucompetencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrandojusticia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrandojusticia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 2º CivilMunicipal de Chaparral, Tolima y el Juzgado 12° Administrativo Mixto de Ibagué,en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 12° Administrativo Mixto de Ibaguées la autoridad competente para conocer el proceso promovido por la empresaCampillantas Chaparral.

SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2757 alJuzgado 12° Administrativo Mixto de Ibagué para que adelante las funciones de sucompetencia, y para que comunique esta decisión al Juzgado 2º Civil Municipal deChaparral, Tolima, y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámitejudicial correspondiente.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] El hospital San Juan Bautista es una entidad pública descentralizada del orden nacional, de naturaleza especial, con personería jurídica, de patrimonio propio y autonomía administrativa, integrante del Sistema Nacional de Seguridad Social en Salud, transformada en Empresa Social del Estado mediante Ordenanzas 092 de 1994 y 007 de 1995, la cual tiene por objetivo principal la prestación del servicio de salud, promoción, protección y recuperación de la salud.[2] Expediente CJU 2757, documento digital “02.-CUADERNO PRINCIPAL.pdf”, pp 91-101. [3] Ibid., pp 91-95. Asimismo, la demandante determinó que, por concepto de capital, la sumatoria de las facturas adeudadas asciende al valor de tresmillones ciento cincuenta y un mil trescientos cincuenta pesos ($3.151.350). Ibid., p. 95. [4] Ibid., pp. 209-211. [5] Ibid., pp. 209 y 2010. [6] Ibid., pp. 265-269 [7] Ibid., pp. 267. [8] El juzgado hizo mención a la Sentencia No. 2014-00588 del Consejo Superior de la Judicatura en la que ese órgano le atribuyó la competencia deun proceso ejecuvos que tenía por base facturas cambiarias contra una Empresa Social del Estado, a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.En ese sendo, se alegó que la factura es un tulo ejecuvo que no hace parte de las atribuciones competenciales entregadas por la norma a laJurisdicción de lo Contencioso Administravo.

[9] Ibid., documento digital “02CJU-2757 Correo Remisorio”, p. 2. [10] Ibid., p. 1. [11] Ibid., documento digital “03CJU-2757 Constancia de Reparto.pdf”, p. 1. [12] Arculo 241. “A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términosde este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el arculo 14 del Acto Legislavo 2 de 2015: Dirimir losconflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones”. [13] Cfr., Corte Constucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. [14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funcionesjurisdiccionales (Cfr., Arculos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [15] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) eldebate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Cfr., Arculo 116 de la Constución Políca).

[16] Así pues, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no harechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades enconflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [17] Expediente CJU-503, M.P. Crisna Pardo Schlesinger. [18] Expediente CJU-848, M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. [19] Expediente CJU-2171, M.P. Diana Fajardo Rivera. [20] Análisis realizado respecto de los autos 403 de 2021, 1027 de 2021, 553 de 2022 y 1178 de 2022. [21] De acuerdo al manual de contratación de la endad hospitalaria, este afirma que “[m]ediante el Acuerdo 06 de octubre 08 de 2021, la JuntaDirecva del HOSPITAL SAN JUAN BAUTISTA E.S.E., adoptó las regulaciones del Estatuto de Contratación de la endad, de conformidad con lodispuesto en la Resolución No 5185 del 04 de diciembre de 2013 expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social, en desarrollo del arculo 76de la Ley 1438 de 201111 , es deber del Gerente expedir el Manual de Contratación.” En consecuencia, la contratación que realiza esta E.S.E. ene unaregulación bajo el Estatuto de Contratación, que pudiera acvar la competencia del juez de lo contencioso administravo.

De otro lado, cabe señalar que el arculo 104.2 del Código de Procedimiento Administravo y de lo Contencioso Administravo hace la precisión deque la Jurisdicción de lo Contencioso Administravo conoce de los procesos “relavos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que seaparte una endad pública o un parcular en ejercicio de funciones propias del Estado.” De esta manera, es el juez administravo el que ene lasfacultades para determinar si se cumplen las condiciones normavas para determinar la existencia o inexistencia de un contrato público.