CC - A1043-2022

Auto 1043/22 INEXISTENCIA DE CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Corte Constitucional carece de competencia para dirimir conflicto

Referencia: expediente CJU-1023

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Superintendencia Nacional de Salud

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES

MOSQUERA

Bogotá D.C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el presente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Nueva Empresa Promotora de Salud S.A (Nueva EPS) interpuso demanda de reparación directa en contra de La NaciónMinisterio de Salud y Protección Social y la Unión Temporal Nuevo FOSYGA, solicitando el reconocimiento y pago de $282.014.666.oo, por concepto de solicitudes de recobro de medicamentos, procedimientos y/o insumos sin cobertura en el Plan Obligatorio de Salud (POS), hoy Plan de Beneficios (PBS), ordenados por diferentes sentencias de tutela y decisiones del Comité Técnico CientíficoCTC. La Nueva EPS indicó que los recobros fueron radicados ante el Consorcio FIDUFOSYGA, pero que algunos fueron rechazados “bajo la causal GLOSA POS, según comunicación MYT-1072-2011 del 23 de junio de 2011”1 y que, el 3 de abril de 2013, se adelantó audiencia de

conciliación, la cual fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio2. 1 Expediente digital 2.1-2020-58479. Demanda p, 73. 2Ibidem, p.67. Como pretensiones, la Nueva EPS solicitó (i) que se declare solidariamente responsable a las entidades demandadas por los daños antijurídicos causados como consecuencia de la omisión de la administración en el no pago del 100% del valor recobrado por concepto de la prestación de servicios de salud no cubiertos en el POS; (ii) se condene Expediente CJU-1023 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

2. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral de Bogotá, Sección Tercera, el cual, mediante Auto de 27 de enero de 2015, declaró su falta de competencia para conocer del asunto y remitió el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de la misma ciudad. Fundamentó su decisión en un precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en el que se determinó que corresponde a la justicia ordinaria “el conocimiento de las controversias suscitadas con ocasión del Sistema de Seguridad Social Integral”3 al tratarse de asuntos referidos al no pago de servicios, insumos y procedimientos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud, en virtud del numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 20014. En contra de esta decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición5, el cual fue negado6.

3. La demanda fue remitida al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de

Bogotá, el cual, mediante Auto de 28 de septiembre de 2015, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el expediente al Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria. El juez fundamentó su decisión en tres argumentos, primero, explicó que se controvierten asuntos propios de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, puesto que las pretensiones de la demanda se basan en el reconocimiento de daños antijurídicos causados por la omisión administrativa. Segundo, el despacho ordinario no tiene competencia para conocer del medio de control de “acción de reparación directa” en contra de una entidad de naturaleza pública: Ministerio de Salud y Protección Social. Tercero, no es aplicable el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, sino el al pago de los perjuicios materiales en la modalidad de daño emergente; y (iii) se condene al pago de intereses moratorios. 3El juzgado citó la decisión del Consejo Superior de la Judicatura del 11 de agosto de 2014, expediente radicado 110010102000020130234700 (858017). 4 Expediente digital 2.1-2020-58479. Auto de 27 de enero de 2015, p. 368. 5 La parte demandante argumentó que el Juzgado 38 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Tercera, si tenía competencia para conocer del asunto, pues se trataba de una controversia relativa al “no pago de algunos recobros atribuido al Ministerio de Salud y Protección Social y sus contratistas” siendo el artículo 104 del CPACA el aplicable. Argumentó, que el despacho realizó una interpretación indebida e

inconveniente del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001 y de la modificación introducida por el artículo 622 del C.G.P. al remitir el proceso a la Jurisdicción Ordinaria. 6Mediante auto de 9 de junio de 2015, el Juzgado 38 Administrativo Oral de Bogotá, Sección Tercera, negó el recurso de reposición al considerar que, según el pronunciamiento de unificación del Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 11 de agosto de 2014: “el conocimiento de las controversias suscitadas con ocasión del Sistema de Seguridad Social Integral recaía en la Jurisdicción Ordinaria”. Por lo anterior, reiteró su falta de competencia y remitió el proceso a los Juzgados Laborales del Circuito Judicial de Bogotá. Expediente digital 2.1-2020-58479. Auto de 9 de junio de 2015, p. 390. Página 2 de 9 Expediente CJU-1023 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que otorga el conocimiento de estos asuntos a los jueces administrativos7.

4. En Auto del 19 de noviembre de 2015, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto de competencias y determinó que el conocimiento del asunto correspondía a la jurisdicción ordinaria. Por lo tanto, dispuso remitir el expediente al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y le ordenó adecuar la demanda y sus pretensiones a un proceso ordinario laboral8.

5. El Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá dio trámite al proceso y, mediante Auto del 13 de febrero de 2018, resolvió “decretar la sucesión procesal de La Nación (Ministerio de Salud y Protección SocialFOSYGA-) a la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Salud -ADRES”9. El 25 de junio de 2018, se llevó a cabo audiencia de conciliación, decisión de excepciones previas, saneamiento y fijación del litigio, de acuerdo al artículo 77 del Código Sustantivo del Trabajo y de la Seguridad Social10 y, mediante Auto del 20 de marzo de 2019, se aceptó el desistimiento de las pretensiones de la demanda respecto de la Unión Temporal FOSYGA y se resolvió “continuar el proceso únicamente respecto de la demandada Entidad Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Salud -ADRES” .

6. Posteriormente, en Auto de 9 de diciembre de 2019, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá declaró nuevamente su falta de competencia para seguir conociendo del proceso y ordenó remitir el expediente a la Superintendencia Nacional de Salud. Lo anterior, en virtud de que la Ley 1949 de 201911 adicionó y modificó artículos de las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011. Particularmente, encontró que el artículo 6, literal F, de la Ley 1949 de 2019 dispone la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud en “conflictos relacionados con devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de

Seguridad Social en Salud”12. Además, el juez señaló una decisión de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia del 12 de abril de 2018 en la que se determinó que “la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer, a prevención, como juez administrativo, de los litigios atenientes a los recobros”13. Finalmente, manifestó que “si bien la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo 7 Expediente digital, archivo: 2.1-2020-58479. Auto de 28 de septiembre de 2015, p.401. 8 Expediente digital, archivo: 4. 1-2020-58479_4.pdf. folio 509. 9Expediente digital, archivo 3…pdf. folio 236. 10Ibidem, folio 292. Ibidem, folio 306. 11 12Ibidem, Auto de 09 de diciembre de 2019, p.310. 13Ibidem. Página 3 de 9 Expediente CJU-1023 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Superior de la Judicatura, en providencia de fecha 19 de noviembre de 2015 desató el conflicto entre el Juzgado 38 Administrativo Oral del Circuito de Bogotá -Sección Tercera y este Despacho Judicial, asignándose a este último su conocimiento, ello lo hizo en vigencia de la normatividad (sic) anterior, no obstante debe entenderse que a partir de la vigencia de la referida normativa [Ley 1949 de 2019], la competencia corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud .

7. La Superintendencia Nacional de Salud, mediante Auto A2020001054 de 14 de mayo de 2020, rechazó la demanda y promovió conflicto negativo de competencias. Argumentó que, según el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019, los asuntos que “se derivan de situaciones enmarcadas dentro del Sistema de Seguridad Social en Salud y, al otorgarse competencia judicial a esta entidad administrativa, de ninguna manera se está excluyendo a las autoridades que integran la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral del conocimiento de los asuntos descritos en los preceptos mencionados. Razón por la cual, la competencia es de carácter concurrente y no privativa, y su conocimiento compete, tanto al juez laboral, como a la Superintendencia Nacional de Salud, a prevención”14.

8. En virtud de lo dispuesto en el Acto Legislativo 02 de 2015 y en concordancia con lo señalado en el artículo 112, numeral 2 de la Ley 270 de 1996, la Coordinación de la Secretaría de la Delegada para la Función Jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud envió el expediente a la Corte Constitucional para que resolviera el conflicto15.

9. El 24 de junio de 2022, se asignó el expediente de la referencia al despacho de la magistrada sustanciadora16.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

Ibidem. 14En ese sentido, señaló jurisprudencia de la Corte Constitucional (Sentencia C-119 de 2008) y del Consejo Superior de la Judicatura (fallo del 11 de agosto de 2014) en la que se concluye que: (i) las demandas

judiciales contra el Estado por concepto de recobros al FOSYGA pueden presentarse a elección del demandante, ante los jueces laborales y de seguridad social, o bien ante la Superintendencia Nacional de SaludDelegatura para la Función Jurisdiccional y, (ii) esta última Entidad desplaza a prevención a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social . Así, resolvió remitir la demanda al Consejo Superior de la Judicatura para que dirima el conflicto de competencias. Expediente digital

5. Auto 2020-001054 de 14 de mayo de 2020, p.2. 15 Expediente digital. Correo remisorio y Link, p.1.

16Expediente digital. Constancia de Reparto CJU 1023. Página 4 de 9 Expediente CJU-1023 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

10. Sobre la cosa juzgada constitucional en los conflictos de jurisdicciones. En el Auto 1071 de 2021, la Corte Constitucional conoció un conflicto de competencias entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 29 Laboral del Circuito de Bogotá sobre un asunto en el que existía un pronunciamiento previo del Consejo Superior de la Judicatura en relación con la competencia del juzgado laboral. En esa oportunidad, la Corte explicó que, en esos casos, debe analizarse la existencia de la cosa juzgada constitucional, pues, si esta se encuentra configurada no puede plantearse un nuevo conflicto de jurisdicciones, por el contrario, si no se encuentran acreditados los elementos de la cosa juzgada constitucional, se está ante un nuevo conflicto de jurisdicciones. Asimismo, la Sala Plena

determinó que para que se configure la cosa juzgada constitucional deben concurrir los siguientes elementos: “(i) identidad de objeto quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia sean similares; y (iii) identidad de partes que se refiere a que están involucradas las mismas autoridades judiciales”.

11. La Corte Constitucional no tiene competencia para resolver conflictos de competencia al interior de una jurisdicción. El numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política17 prescribe que la Corte Constitucional es competente para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones” (subrayado fuera del texto). Esta disposición constitucional no confiere a la Corte Constitucional la facultad de resolver conflictos de competencia que se susciten entre autoridades judiciales que forman parte de una misma jurisdicción18, puesto que estos deben ser resueltos al interior de dichas jurisdicciones. En efecto, la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia -Ley 270 de 1996-, así como el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-, definen las autoridades judiciales que deben resolver los conflictos de competencia al interior de la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, respectivamente.

12. Los conflictos de competencia al interior de la jurisdicción ordinaria. El artículo 18 de la Ley 270 de 1996 establece que corresponde a la Corte Suprema de Justicia y a los Tribunales Superiores de Distrito

17 Modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. 18 En el auto 155 de 2019, la Corte Constitucional señaló, en consideraciones de obiter dicta, que no se configura un conflicto de jurisdicción, por ausencia del factor subjetivo, cuando “ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción”. La Sala Plena aclara que, de acuerdo con la posición que se adopta en esta providencia, la inexistencia de un conflicto de competencia entre autoridades judiciales que forman parte de diferentes jurisdicciones implica que la Corte carece de competencia para resolver el asunto. Por lo tanto, en estos casos no es procedente abordar el análisis de los presupuestos -subjetivo, objetivo y normativopara la configuración de los conflictos de jurisdicciones. Página 5 de 9 Expediente CJU-1023 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Judicial resolver los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades judiciales que forman parte de la jurisdicción ordinaria. El inciso 1º de esta disposición prevé que la Corte Suprema de Justicia es la encargada de dirimir los conflictos de competencia “que se susciten entre autoridades de la jurisdicción ordinaria que tengan distinta especialidad jurisdiccional y que pertenezcan a distintos distritos”. Por su parte, el inciso 2.º ibidem dispone que los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, por conducto de sus salas mixtas, deben resolver “[l]os conflictos de la misma naturaleza que se presenten entre autoridades de igual o diferente categoría y pertenecientes al mismo Distrito”. Estos últimos, adicionalmente, deben resolver los conflictos que involucren autoridades

judiciales y administrativas que ejercen funciones jurisdiccionales, cuando dichos tribunales sean el superior funcional de la autoridad judicial desplazada. Esto, por disposición expresa del inciso 5º del artículo 139 del Código General del Proceso.

2. Caso concreto

13. No se configura la cosa juzgada constitucional. Como primer punto, la Sala advierte que en el expediente existe una decisión anterior de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura sobre la competencia

del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá D.C. No obstante, entre ese caso y el presente no se configura la cosa juzgada constitucional porque si bien hay identidad de objeto, no se acredita la identidad de partes ni la identidad de causa petendi.

14. Se presenta identidad de objeto, pues el asunto sobre el que se discute la competencia es el mismo. Esto es, la demanda interpuesta por la Nueva EPS en contra del Ministerio de Salud y Protección Social por el reconocimiento y pago de solicitudes de recobro de medicamentos, procedimientos y/o insumos sin cobertura en el Plan Obligatorio de Salud

(POS), hoy Plan de Beneficios (PBS), ordenados por diferentes sentencias de tutela y decisiones del Comité Técnico CientíficoCTC.

15. No obstante, no existe identidad de partes, puesto que el conflicto de jurisdicciones resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura fue entre el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo Oral de Bogotá, Sección Tercera, y el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, mientras que, en esta oportunidad, el conflicto de jurisdicciones se suscitó entre dicho juzgado

laboral y la Superintendencia Nacional de Salud. Tampoco se acredita la identidad de causa petendi, porque en el primer conflicto se cuestionaba la competencia con fundamento en la aplicación de normas de competencia respecto de la jurisdicción ordinaria laboral y el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, mientras que en el presente caso se discute la competencia derivada de la función jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud en virtud de Ley 1949 de 2019. En consecuencia, la Sala Plena encuentra que no se configura cosa juzgada constitucional. Página 6 de 9 Expediente CJU-1023 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

16. La Corte Constitucional no es la autoridad competente para dirimir el conflicto de competencia sub examine. Como segundo punto, la Sala constata que la controversia sobre el conocimiento de la demanda promovida por Nueva EPS S.A. no configura un conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones, sino un conflicto entre una misma jurisdicción. Esto, porque la controversia se presentó entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá, autoridad que hace parte de la jurisdicción ordinaria laboral, y la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad de naturaleza administrativa, con funciones jurisdiccionales en virtud del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el artículo 6 de la Ley 1949 de 2019.

17. El Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá es la autoridad judicial competente para resolver el presente conflicto de competencia. Por un lado, el Tribunal Superior de Distrito Judicial de Bogotá es el superior

funcional del Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá y, por el otro lado, la controversia involucra a la Superintendencia Nacional de Salud, en lo que respecta al ejercicio de las funciones jurisdiccionales. En esa medida, corresponde al tribunal superior dirimir la controversia sub examine, en tanto es la autoridad designada por la ley para resolver conflictos al interior de la jurisdicción ordinaria.

18. Así, la Corte Constitucional carece de competencia para resolver el presente conflicto, según lo previsto en el artículo 241 numeral 11 de la Constitución Política, modificado por el Acto Legislativo 02 de 2015, conforme al cual ostenta atribución constitucional para “dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

Es decir, conflictos interjurisdiccionales y no controversias intrajurisdiccionales, como en el caso objeto de estudio.

19. En consecuencia, la Sala Plena se declarará inhibida para decidir el presente asunto y ordenará el envío del expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para que (i) resuelva el conflicto de competencia entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de

Bogotá D.C. y la Superintendencia Nacional de Salud y (ii) comunique la presente decisión a los interesados.

20. Finalmente, esta Corporación hace un llamado de atención sobre las circunstancias que rodean el conflicto, puesto que el trámite del asunto se ha demorado 9 años, sin que siquiera exista decisión de primera instancia, en tanto la demanda se presentó el 14 de agosto de 2013. Como fue mencionado en el Auto 1071 de 2021, se recuerda que conforme a una

“interpretación sistemática de los componentes de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, toda persona tiene derecho (i) a poner en funcionamiento el aparato judicial; (ii) a obtener una respuesta oportuna frente a las Página 7 de 9 Expediente CJU-1023 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera pretensiones que se hayan formulado; y (iii) a que no se incurran en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones judiciales”19. 21.Decisión Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. - Declararse INHIBIDA para pronunciarse sobre la controversia planteada entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y la Superintendencia Nacional de Salud para conocer la demanda promovida por La Nueva Empresa Promotora de Salud S.A. (Nueva EPS) en contra de La NaciónMinisterio de Salud y Protección Social. Segundo. - REMITIR el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite, al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Bogotá D.C. y a la Superintendencia Nacional de Salud. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 19 Corte Constitucional. Sentencia SU-179 de 2021, en la que se reiteran

las sentencias T-230 de 2013 y T-441 de 2015. (Negrilla fuera del texto original). Página 8 de 9 Expediente CJU-1023 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General Página 9 de 9