CC - A1050-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1050/24 COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1050 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4847

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia y el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia

Magistrado sustanciador: Antonio JosØ Lizarazo Ocampo

BogotÆ D. C., diecinueve (19) de junio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El apoderado judicial de la sociedad Cl(cid:237)nica Medical S.A.S present(cid:243) una demanda ante la Superintendencia Nacional de Salud contra el Departamento del CaquetÆ – Secretar(cid:237)a de Salud del CaquetÆ1. La parte demandante pretende que la Superintendencia dirima el conflicto que plante(cid:243) en la demanda y que le ordene a la demandada pagar la suma de doscientos catorce millones cuatrocientes cincuenta y nueve mil setecientos pesos ($214’459.700).

2. El abogado de la accionante indic(cid:243) que Cl(cid:237)nica Medical S.A.S es una instituci(cid:243)n prestadora de salud. Mencion(cid:243) que esa sociedad les prest(cid:243) servicios mØdicos a tres personas entre el aæo 2016 y el aæo 2018. Relat(cid:243) que esos servicios costaron en total doscientos catorce millones cuatrocientes cincuenta y nueve mil setecientos pesos ($214’459.700). Expresó que expidió tres facturas para cobrarle el valor de esos servicios mØdicos a la Secretar(cid:237)a de Salud del CaquetÆ. Advirti(cid:243) que la demandada le devolvi(cid:243) las facturas por motivos como [f]alta de autorizaci(cid:243)n de servicios prestados, [u]suario pertenece a otro pagador y [v]alor mayor cobrado. Seæal(cid:243) que la Cl(cid:237)nica Medical S.A.S no estaba de acuerdo con esas devoluciones. 1 Folios 3 a 18 y 49 a 51 del archivo 002DemandaAnexos del expediente digital CJU-4847.

3. La Superintendencia Nacional de Salud recibi(cid:243) el caso el d(cid:237)a 30 de octubre de 20202. Esa entidad se pronunci(cid:243) sobre la competencia para instruir este asunto en el Auto A2022-003677 del 22 de diciembre de 20223. Declar(cid:243) falta de jurisdicci(cid:243)n y competencia para tramitar la demanda y orden(cid:243) remitir el expediente a reparto de los jueces administrativos de Florencia. Record(cid:243) que

estaba habilitada para ejercer funciones jurisdiccionales para dirimir conflictos derivados de glosas o devoluciones de facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, segœn el literal f del art(cid:237)culo 6 de la Ley 1949 de 2019 y segœn los art(cid:237)culos 126 y 127 de la Ley 1438 de 2011. Indicó que la Corte Constitucional ―en las sentencias C-117 y C-119 de 2008― consideró que la Superintendencia Nacional de Salud solo podía ejercer la funci(cid:243)n jurisdiccional a petici(cid:243)n de parte y en casos seæalados expresamente. Relató que esa corporación ―en los mismos fallos― advirtió que la Superintendencia de Salud desplazaba a prevenci(cid:243)n y conoc(cid:237)a de forma concurrente los casos de competencia de los jueces laborales del circuito.

4. Luego, estableci(cid:243) que la Corte Constitucional vari(cid:243) el precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en materia de recobros por servicios de salud no incluidos en el POS. Espec(cid:237)ficamente, mencion(cid:243) que la Corte estim(cid:243)4 que ahora la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo deb(cid:237)a tramitar esas controversias por la disposici(cid:243)n del primer inciso del art(cid:237)culo 104 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). Manifest(cid:243) que la Sala Laboral del Tribunal Superior de BogotÆ hab(cid:237)a ordenado en varias oportunidades remitir

ese tipo de asuntos a la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo. Concluy(cid:243) que no era competente para instruir este caso porque los recobros por prestaciones de salud ya no hac(cid:237)an parte de los asuntos de competencia de los jueces laborales del circuito. 2 Folio 1 del archivo 002DemandaAnexos del expediente digital CJU-4847. 3 Folios 73 a 88 del archivo 002DemandaAnexos del expediente digital CJU-4847. 4 En los Autos 389 y 785 de 2021 de la Corte Constitucional.

5. La Oficina Judicial de Florencia le reparti(cid:243) el caso al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia el 2 de marzo de 20235. Ese despacho se pronunci(cid:243) sobre el tema de la competencia en el Auto Interlocutorio No. 392 del 24 de julio de 20236. Declar(cid:243) falta de jurisdicci(cid:243)n para tramitar el proceso y orden(cid:243) remitir el expediente a reparto de los juzgados laborales de Florencia. El despacho cit(cid:243) el contenido del numeral 6(cid:176) del art(cid:237)culo 104 y del art(cid:237)culo 297 del CPACA. Relat(cid:243) que la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo estaba encargada de instruir los procesos ejecutivos que encajaran en los supuestos del numeral 6(cid:176) del art(cid:237)culo 104 del CPACA, particularmente, los derivados de contratos celebrados por entidades pœblicas.

6. Seguidamente, destac(cid:243) que la Corte Constitucional hab(cid:237)a asumido esa

postura en varios pronunciamientos7. Expres(cid:243) que las facturas que pretend(cid:237)a ejecutar la sociedad Cl(cid:237)nica Medical S.A.S no derivaban de un contrato suscrito por entidades pœblicas y que no encajaban en las otras situaciones descritas en la norma de competencia de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo. Estableci(cid:243) que la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria era la competente para juzgar el caso por disposici(cid:243)n del numeral 5(cid:176) del art(cid:237)culo 2 del C(cid:243)digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS).

7. La Oficina de Apoyo de Florencia le asign(cid:243) el caso al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia mediante reparto del 3 de agosto de 20238.

Ese despacho se pronunci(cid:243) sobre la competencia para tramitar la demanda en el Auto Interlocutorio No. 382 del 5 de octubre de 20239. Decidi(cid:243) no avocar conocimiento del asunto, propuso conflicto negativo de competencia y orden(cid:243) remitirle el expediente a la Corte Constitucional. Mencion(cid:243) que el Juzgado 5 Archivo 001ActaReparto del expediente digital CJU-4847. 6 Archivo 020Autodeclarafaltadecompetencia del expediente digital CJU-4847. 7 Autos 403, 613 y 788 de 2021 y Auto 177 de 2023. 8 Archivo 023ActaReparto del expediente digital CJU-4847. 9 Archivo 026NoAvoca-ProponeConflicto del expediente digital CJU-4847.

Quinto Administrativo del Circuito de Florencia concluy(cid:243) que la parte demandante estaba proponiendo un proceso ejecutivo.

8. Afirm(cid:243) que esa conclusi(cid:243)n no era acertada porque las facturas fueron glosadas y, en consecuencia, no cumpl(cid:237)an los elementos de los t(cid:237)tulos ejecutivos fijados en el art(cid:237)culo 422 del C(cid:243)digo General del Proceso (CGP).

AdemÆs, record(cid:243) que la parte accionante fue la que denomin(cid:243) el caso como un conflicto derivado de glosas a facturas. Cit(cid:243) la motivaci(cid:243)n de una decisi(cid:243)n de la Corte Constitucional10 y determin(cid:243) que la norma de competencia aplicable al caso era la del primer inciso del art(cid:237)culo 104 del CPACA. Por lo anterior, estim(cid:243) que la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo era la encargada de tramitar esta demanda.

9. La Corte Constitucional recibi(cid:243) el expediente el d(cid:237)a 19 de octubre de

202311. La Sala Plena de esta corporaci(cid:243)n reparti(cid:243) el caso en sesi(cid:243)n virtual del d(cid:237)a 16 de noviembre de 2023 y la Secretar(cid:237)a General remiti(cid:243) el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 20 de noviembre del mismo aæo12.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con

el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n, modificado por el art(cid:237)culo 14 del Acto Legislativo 02 de 201513. 10 Auto 785 de 2021 de la Corte Constitucional. 11 Archivo 02CJU-4847 Correo Remisorio del expediente digital CJU-4847. 12 Archivo 03CJU-4847 Constancia de Reparto del expediente digital CJU-4847. 13 Art(cid:237)culo 241. A la Corte Constitucional se le conf(cid:237)a la guarda de la integridad y supremac(cid:237)a de la Constituci(cid:243)n, en los estrictos y precisos tØrminos de este art(cid:237)culo. Con tal fin, cumplirÆ las siguientes funciones: Presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto entre jurisdicciones

11. Esta Corporaci(cid:243)n ha seæalado14 que los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o mÆs autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. El conflicto de competencia serÆ negativo si las autoridades colisionadas rechazan ser competentes para tramitar el proceso.

Por el contrario, el conflicto serÆ positivo si las autoridades en disputa consideran que cada una es competente para instruir el caso.

12. Igualmente, la Corte ha considerado que existen 3 presupuestos para la configuraci(cid:243)n de los conflictos de competencia entre jurisdicciones: el subjetivo, el objetivo y el normativo15. En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o mÆs autoridades

que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones16. Luego estÆ el presupuesto objetivo, que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia 17 . Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en disputa manifiesten expresamente fundamentos constitucionales o legales para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso. Competencia para tramitar las controversias judiciales entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre glosas o devoluciones de facturas ―reiteración del Auto 2032 de 2023― (…) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 14 Autos 345 de 2018 y 328 de 2019 de la Corte Constitucional. 15 Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 16 En consecuencia, no habrÆ conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisi(cid:243)n no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, as(cid:237) como 97 de la Ley 1957 de 2019). 17 En este sentido, no existirÆ conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no estÆ en trÆmite o no existe, porque, por ejemplo, ya finaliz(cid:243); o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carÆcter administrativo o pol(cid:237)tico, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constituci(cid:243)n).

13. La Corte Constitucional considera que la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para instruir las disputas judiciales entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud sobre devoluciones o glosas de facturas derivadas de la prestaci(cid:243)n de servicios mØdicos. Fij(cid:243) esa postura cuando emiti(cid:243) el Auto 2032 de 2023. La Corte determin(cid:243) que el literal f del art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 200718 le otorg(cid:243) facultades jurisdiccionales a la Superintendencia para juzgar esa clase de controversia. TambiØn verific(cid:243) que la Resoluci(cid:243)n 3047 de 2007 seæalaba el significado de la figura de la «devoluci(cid:243)n» de facturas, establec(cid:237)a sus causales de procedencia y consagraba un deber especial de informaci(cid:243)n en cabeza de la entidad que pretendiera usar ese recurso.

III. CASO CONCRETO En el caso bajo examen se configur(cid:243) un conflicto de competencias entre jurisdicciones

14. La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencia se cumple porque existe una tensi(cid:243)n entre tres autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia que integra la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo. Por el otro, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia y la Superintendencia Nacional de Salud19 que hacen parte de la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicci(cid:243)n

Ordinaria. La Sala tambiØn establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acredit(cid:243) que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa judicial particular que estÆ en curso. 18 Art(cid:237)culo 41. Funci(cid:243)n jurisdiccional de la Superintendencia Nacional de Salud. Con el fin de garantizar la efectiva prestaci(cid:243)n del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del art(cid:237)culo 116 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, la Superintendencia Nacional de Salud podrÆ conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: (…) f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 19 Particularmente, esa entidad desplaza en sus funciones, a prevenci(cid:243)n, a los jueces laborales del circuito.

15. Por œltimo, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en disputa emplearon fundamentos jur(cid:237)dicos para justificar la decisi(cid:243)n de rechazar la competencia sobre la demanda. La Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia.

En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuÆl autoridad judicial debe ser asignado el proceso. La Superintendencia Nacional de Salud es la competente para tramitar el asunto examinado

16. La causa de este conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones es la demanda promovida por la sociedad Cl(cid:237)nica Medical S.A.S contra el

Departamento del CaquetÆ – Secretar(cid:237)a de Salud del CaquetÆ y presentada directamente ante la Superintendencia Nacional de Salud. Lo que pretende el accionante es que se resuelva un conflicto derivado de la devoluci(cid:243)n de unas facturas por prestaci(cid:243)n de servicios de salud. Particularmente, la demandante no estÆ de acuerdo con la devoluci(cid:243)n de las facturas derivadas de la prestaci(cid:243)n de servicios de salud que ejecut(cid:243) la entidad demandada por la presunta configuraci(cid:243)n de algunas causales seæaladas en el anexo tØcnico No. 6 de la Resoluci(cid:243)n 3047 de 2008. AdemÆs, las partes del conflicto son dos entidades que hacen parte del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Segœn el literal b del numeral 2(cid:176) y el numeral 3 del art(cid:237)culo 155 de la Ley 100 de 199320, las direcciones seccionales, distritales y locales de salud ―como la Secretar(cid:237)a de Salud del Caquetá― y las instituciones privadas prestadoras de servicios de salud ―como la sociedad Cl(cid:237)nica Medical S.A.S― hacen parte de ese sistema.

17. La Superintendencia Nacional de Salud es la competente para tramitar esa clase de controversia por disposici(cid:243)n del literal f del art(cid:237)culo 41 de la Ley 20 Art(cid:237)culo 155. Integrantes del Sistema General de Seguridad Social en Salud. El Sistema General de Seguridad Social en Salud estÆ integrado por: (…) 2. Los Organismos de Administración y Financiación:

(…) b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de Salud;

(…) 3. Las institucionales Prestadoras de servicios de Salud, pœblicas, mixtas o privadas. 1122 de 2007 y de la regla establecida en el Auto 2032 de 2023 de esta corporaci(cid:243)n. Por eso, la Corte dirime este conflicto de jurisdicciones declarando que esa entidad es la competente para instruir la demanda. En consecuencia, le remitirÆ el expediente para lo de su competencia y para que comunique esta decisi(cid:243)n. Regla de decisi(cid:243)n: De conformidad con el art(cid:237)culo 116 de la Constituci(cid:243)n y con el literal f del art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestaci(cid:243)n de servicios mØdicos21.

IV. DECISI(cid:211)N En mØrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constituci(cid:243)n, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia, el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia y la Superintendencia Nacional de Salud, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer sobre la demanda presentada por Cl(cid:237)nica Medical S.A.S contra el Departamento del CaquetÆ – Secretar(cid:237)a de Salud del CaquetÆ.

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4847 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique esta decisi(cid:243)n al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Florencia, al 21 Regla de decisi(cid:243)n del Auto 2032 de 2023. Juzgado Primero Laboral del Circuito de Florencia y a los interesados en este asunto. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General