CC - A1056-2022

Auto 1056/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

Referencia: Expediente CJU-1576

Conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado Cuarto Administrativo de Bogotá.

Magistrada Ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER.

Bogotá, D. C., veintisiete (27) de julio de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 11 de junio de 2021, el Grupo Health SAS, a través de apoderado judicial, promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución No. A-004993 del 7 de septiembre de 2020, emitida por el agente especial liquidador de Cafesalud EPS SA en liquidación

(en adelante Cafesalud), a través de la cual negó el pago de unas facturas emitidas por la demandante por la prestación de servicios de salud a usuarios de la EPS en liquidación demandada1. En la acción, el Grupo Health SAS pretendió la declaración de nulidad de la resolución antes citada y, a título de restablecimiento, solicitó que se ordenara el reconocimiento y pago de los valores rechazados en el acto demandado, así como sus respectivos intereses. La demandante basó sus pretensiones en los siguientes hechos.

2. El Grupo Health SAS es una IPS que prestó sus servicios de salud en diferentes ocasiones a Cafesalud, servicios que fueron debidamente autorizados por la EPS pero que nunca fueron pagados2.

3. La demandante adujo cumplir con los requerimientos contenidos en la circular conjunta 030 de 2013, expedida por el Ministerio de Salud y Protección Social y la Superintendencia Nacional de Salud, reclamando en debida forma las obligaciones de Cafesalud respecto de los servicios no

1Demanda y anexos. Pág. 1. 2Ib. Ídem. Pág. 2. CJU-1576 M.P. Cristina Pardo Schlesinger cancelados y contenidos en diversas facturas. Dicha cartera, se encuentra reportada en la plataforma PISIS-SISPRO, conocida por la Superintendencia Nacional de Salud3.

4. El 22 de noviembre de 2018, durante la reorganización administrativa de Cafesalud, la representante legal de Cafesalud, generó reconocimiento de acreencia por valor de $95.879.155. Posteriormente, la Superintendencia Nacional de Salud ordenó la liquidación de Cafesalud4.

5. El Grupo Health SAS presentó acreencia en el proceso liquidatorio por el valor de los servicios que Cafesalud dejó de pagar, servicios contenidos en facturas por un valor de $199.248.9925.

6. El agente especial liquidador emitió la resolución A-004284, mediante la cual calificó la acreencia del Grupo Health SAS en prelación grado B y aceptó parcialmente el crédito por un valor de $7.756.444. La demandante repuso dicha resolución y, a través de resolución A-004993 del 7 de septiembre de

2020, el agente aceptó el crédito por un valor de $25.235.7706.

7. El 1 de marzo de 2021 la demandante presentó solicitud de conciliación de nulidad, la cual fue realizada el 9 de junio de 2021, sin poder llegar a un acuerdo conciliatorio7. Con lo anterior, el Grupo Health SAS, acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho reclamando la nulidad de la resolución emitida por el agente especial liquidador, además del pago de las facturas debidamente expedidas por los servicios de salud suministrados a Cafesalud EPS SA en liquidación, con ocasión al contrato por ellos suscrito8.

8. La acción fue repartida al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá. Autoridad que, a través de Auto del 26 de agosto de 2021, declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto. Adujo que la reclamación presentada por la demandante es relativa a la prestación de servicios propios de la seguridad social. Por ello, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, a la jurisdicción ordinaria corresponde el conocimiento de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras..”9. Por lo tanto, al tratarse de una controversia por servicios de salud entre un particular y una entidad que pertenece al sistema general de seguridad social, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria en materia laboral10.

3Ib. Ídem. Pág. 2. 4Ib. Ídem.

5Ib. Ídem. Pág. 3. 6Ib. Ídem. Pág. 3 y copia de resolución de respuesta al recurso de reposición anexa a la demanda, a folio 156 del cuaderno de la demanda. 7Ver a folio 79 del cuaderno de la demanda. Acta de la Procuraduría General de la Nación del 9 de junio de 2021. 8Ver a folio 51 del cuaderno de la demanda. Contrato de prestación de servicios asistenciales del plan obligatorio de salud del régimen contributivo. 9Artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. 10Auto del 26 de agosto de 2021. Folios 1-6. 2 CJU-1576 M.P. Cristina Pardo Schlesinger

9. Remitido el expediente a los juzgados laborales, el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá, a través de Auto del 14 de septiembre de 2021, argumentó su falta de jurisdicción en el caso. Señaló que dada la naturaleza de la reclamación el asunto corresponde a los jueces administrativos. Agregó que la Ley 1437 de 2011 en su artículo 104 otorga la competencia a la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los asuntos originados en “actos contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”11. Además, el artículo 155 de la misma ley dispone que los jueces administrativos conocen de la nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos que cumplan

función administrativa, como ocurren en el caso concreto, al ser controvertido un acto administrativo expedido por un agente liquidador nombrado por una entidad pública12. Por lo anterior, el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá decidió promover el conflicto entre jurisdicciones y ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional.

10. El expediente fue remitido al despacho de la magistrada sustanciadora el 28 de junio de 2022.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia

11. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución.

2. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

12. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones son controversias de tipo procesal y se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”13.

En ese sentido, en Auto 155 de 2019, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la

cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que 11Artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. 12Auto del 14 de septiembre de 2021. Folios 1-4. 13 Autos 345 de 2018 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, 328 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, 452 de 2019 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 041 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera. 3 CJU-1576 M.P. Cristina Pardo Schlesinger las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer de la causa14.

13. En el asunto de la referencia, la Corte constata que se satisfacen los tres presupuestos indicados anteriormente. Primero, la controversia se suscita entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones: el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá (presupuesto subjetivo). Segundo, tal controversia versa sobre la competencia para conocer de la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por el Grupo Health SAS con el fin de que se declare la nulidad de la Resolución No. A-004993 del 7 de septiembre de 2020, emitida por el agente especial liquidador de Cafesalud EPS SA en liquidación, a través de la cual negó el pago de unas facturas emitidas por la demandante por la prestación de servicios de salud a usuarios

de la EPS en liquidación demandada15 (presupuesto objetivo). Finalmente, tanto el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá como el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá precisaron los fundamentos jurídicos que soportan sus decisiones de rechazar la competencia. Así, el Juzgado Cuarto Administrativo adujo que la reclamación presentada por la demandante es relativa a la prestación de servicios propios de la seguridad social. Por ello, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y, al tratarse de una controversia por servicios de salud entre un particular y una entidad que pertenece al sistema general de seguridad social, el asunto debe ser conocido por la jurisdicción ordinaria en materia laboral16. Por su parte el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá, argumentó que, dada la naturaleza de la reclamación y lo dispuesto en la Ley 1437 de 2011 en su artículo 104 y 155, corresponde a los jueces administrativos conocer de la solicitud de nulidad de los actos administrativos proferidos por funcionarios u organismos que cumplan función administrativa, como ocurre en el caso concreto, al ser controvertido un acto administrativo expedido por un agente liquidador nombrado por una entidad pública.

14. En consecuencia, la Sala resolverá el conflicto negativo de jurisdicciones entre las autoridades judiciales mencionadas, con la finalidad de establecer cuál de ellas debe conocer y decidir el asunto. 1. 3. Competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer asuntos relacionados con las acciones en contra de los actos administrativos de los liquidadores. Reiteración de jurisprudencia.

15. Mediante el Auto 343 de 202117, esta Corporación concluyó que de conformidad con el numeral 2 del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (en adelante, EOSF) y el parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, las autoridades judiciales de la jurisdicción de lo 14 Autos 155 de 2019 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez, 332 de 2020 M.P. Gloria Stella

Ortiz Delgado y 041 de 2021 M.P. Diana Fajardo Rivera. 15Demanda y anexos. Pág. 1. 16Auto del 26 de agosto de 2021. Folios 1-6. 17CJU-076 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 4 CJU-1576 M.P. Cristina Pardo Schlesinger contencioso administrativo son las competentes para conocer de las demandas contra actos proferidos por el agente liquidador de una EPS designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los que se pronuncie sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Esto es así, por las siguientes razones: (i) Según el artículo 295.2 del EOSF, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas que se interponen en contra de los actos proferidos por el agente liquidador, sobre la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, sobre actos que “por su naturaleza constituyan actos administrativos”. (ii) Conforme al artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010, los agentes especiales liquidadores ejercen funciones públicas transitorias, de

conformidad con el numeral 8 del artículo 291 del EOSF, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 199918. En este sentido, sus decisiones son actos administrativos que gozan de presunción de legalidad. (iii) El parágrafo 2º del artículo 233 de la Ley 100 de 1993, dispone que “el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria”19. (iv) La Corte Constitucional20 ha reconocido en asuntos similares, que las resoluciones expedidas por el agente liquidador de la EPS son “verdaderos actos administrativos”, dictados en el ejercicio de la función pública transitoria a ellos atribuida. Por tanto, el control de legalidad de dichos actos administrativos corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa. Con fundamento en las consideraciones expuestas, la Sala Plena pasa a resolver el conflicto negativo de jurisdicciones de la referencia.

III. CASO CONCRETO

16. La Corte constata que, en el presente caso, se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá para conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el Grupo Health SAS, conforme a los presupuestos analizados en el fundamento jurídico número 13 de esta providencia. 18 Auto 687 de 2021 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera. 19 En este sentido, el inciso 6º del artículo 68 de la Ley 715 de 2001 indica que “La Superintendencia Nacional de Salud ejercerá la intervención forzosa administrativa para

administrar o liquidar las entidades vigiladas que cumplan funciones de explotación u operación de monopolios rentísticos, cedidos al sector salud, Empresas Promotoras de Salud e Instituciones Prestadoras de Salud de cualquier naturaleza, así como para intervenir técnica y administrativamente las direcciones territoriales de salud, en los términos de la ley y los reglamentos”. Cfr. Auto 343 de 2021 y sentencia T260 de 2018. 20 Auto 343 de 2021 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 5 CJU-1576 M.P. Cristina Pardo Schlesinger

17. La Sala Plena considera que esta controversia debe ser resuelta en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá la competencia para avocar el conocimiento de la demanda en comento. Ello es así porque la solicitud de la demanda se dirige a que se declare la nulidad de la Resolución No. A-004993 del 7 de septiembre de 2020, acto administrativo que corresponden a la aceptación y calificación de créditos en los términos del numeral 2 del artículo 295 del EOSF.

18. Por lo tanto, de conformidad con la regla establecida el Auto 343 de 2021, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Grupo Health SAS en contra del agente especial liquidador de Cafesalud. Así las cosas, la Sala ordenará remitir el expediente de la referencia al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

IV. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE: PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Treinta Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá la competencia para avocar el conocimiento y decidir la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la IPS Grupo Health SAS en contra del agente especial liquidador de Cafesalud. SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-1576 al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia y para que comunique esta providencia a los sujetos procesales e interesados en el proceso. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada 6 CJU-1576 M.P. Cristina Pardo Schlesinger

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7