CC - A107-24

A107-24

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Auto A-107/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Demandas relativas a la devolución de aportes parafiscales del sistema de seguridad social en salud y pensiones (...) Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y se requiera el reembolso de estos a través de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (...)

REPÚBLICA DE COLOMBIA

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 107 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-4693

Conflicto negativo de competencias entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali y el Juzgado 7 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad

Magistrado sustanciador: Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial de la prevista en el artículo 241.11 de la Carta, profiere el presente auto con fundamento en las siguientes

CONSIDERACIONES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 11 de mayo de 2023, la Administradora Colombiana de

Pensiones (Colpensiones) promovió un proceso civil, a través de una [1] “demanda verbal sumaria de menor cuantía” , en contra de José Londoño Mosquera. La demandante invocó la actio in rem verso, de acuerdo con el artículo 2313 del Código Civil, por la cual pretende que: (i) se declare la responsabilidad patrimonial y extracontractual del demandado por enriquecimiento sin justa causa, por la suma de $80.500.858 COP; (ii) se ordene el reintegro de dicha suma a favor de Colpensiones; (iii) se ordene la actualización de la liquidación del dinero por el que el demandado resulte condenado, de acuerdo con la variación promedio mensual del Índice de Precios al Consumidor (IPC); y (iv) se ordene al demandado pagar los intereses corrientes en favor de Colpensiones sobre la suma antes referida.

2. La entidad accionante argumentó que efectuó un doble pago en favor del demandado, en virtud de la Resolución GNR 243522 del 11 de agosto de 2015, en la que Colpensiones reconoció el retroactivo pensional de vejez en favor del demandado por el periodo comprendido entre el 15 de agosto de

[2] 2012 y el 28 de febrero de 2013 . Dicho pago se realizó sin haber tenido en cuenta que la entidad ya había reconocido el beneficio en favor del ciudadano, en cumplimiento de lo ordenado en el proceso ejecutivo con [3] radicado 76001310501520150012400 .

3. Inicialmente, el proceso fue conocido por el Juzgado18 Civil Municipal de Cali. Dicha autoridad, mediante auto del 17 de mayo de 2023, declaró la

falta de competencia. Sostuvo que el conocimiento del asunto le correspondía a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2.6 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS). Al respecto, refirió que el litigio se circunscribe en torno al retroactivo pensional y que ello está asociado a la prestación de servicios de la seguridad social.

4. Decisión de la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de la seguridad social. El Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali, por medio de auto del 21 de junio de 2023, declaró la falta de jurisdicción y remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de Cali para que el proceso fuera repartido a los juzgados administrativos. Indicó que, si bien el litigio pareciera estar asociado a la resolución de un conflicto del sistema general de seguridad social, las pretensiones tienen por objeto que se declare la nulidad de la Resolución GNR 243522 del 11 de agosto de 2015, expedida por Colpensiones. Adujo que en el presente caso se debe tener en cuenta el criterio orgánico puesto que la demandante es una entidad pública, que

[4] busca “la nulidad y restablecimiento del derecho – acción de lesividad” . Con base en lo anterior, sostuvo que el asunto debe ser dirimido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con el artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA).

5. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El Juzgado

7 Administrativo Oral del Circuito de Cali, mediante auto del 18 de agosto de 2023, declaró la falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional. Adujo que la entidad demandante no busca cuestionar la legalidad de un acto administrativo, puesto que la situación que dio origen a la demanda se centra en que Colpensiones habría efectuado un doble pago por el mismo concepto, en favor del demandante. Sostuvo que la resolución mediante la cual dicha entidad ordenó la reliquidación de la pensión fue “un acto de mera ejecución de la orden impartida en el proceso ordinario [5] laboral” , por lo que no es un acto definitivo, en los términos del artículo 43 del CPACA. Agregó que en el presente asunto no es aplicable la regla establecida en el Auto 316 de 2021 de esta Corte, según la cual a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde el conocimiento de aquellos casos en que una entidad pública demande su propio acto administrativo, teniendo en cuenta que con la demanda no se discute la legalidad del acto administrativo emitido por Colpensiones. En este sentido, concluyó que la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral, es la competente para tramitar el proceso, con base en lo establecido en el artículo 2.4 del CPTSS.

6. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto cumple las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de

competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el presupuesto subjetivo debido a que interviene una autoridad de la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de la seguridad social, y otra de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, que niegan ser competentes para resolver el asunto. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo en tanto existe una causa judicial asociada a la demanda promovida por Colpensiones contra José Londoño Mosquera y sobre la cual se discute la competencia para conocer del caso. Tercero, satisface el presupuesto normativo porque las autoridades plantean una controversia legal dirigida a negar su competencia.

7. Lo anterior, en la medida en que (i) el Juez 17 Laboral del Circuito de Cali expuso que el proceso debe ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, bajo la premisa de que el asunto versa sobre la nulidad de un acto administrativo emitido por Colpensiones, y que debe aplicarse el criterio orgánico debido a la naturaleza pública de dicha entidad, de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, y (ii) el Juez 7 Administrativo Oral del Circuito de Cali sostuvo que el objeto del proceso no es controvertir la legalidad de la resolución emitida por Colpensiones, que en su criterio es un acto de ejecución, sino que gira en torno a la devolución de un dinero por cuanto la entidad efectuó un doble pago por el mismo concepto, en favor del demandante, por lo que la controversia le corresponde a la jurisdicción ordinaria, en sus especialidades laboral y de la seguridad social, de acuerdo con el artículo 2.4 del CPTSS.

8. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer los procesos en los que una entidad pública pretenda el cobro de dineros que fueron pagados de forma inadecuada a un particular, a través de la actio in rem verso. Reiteración del Auto 2808 de 2023. Recientemente, la Sala Plena resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones frente a un caso análogo al que se presenta en esta oportunidad. Se trata del

[6] Auto 2808 de 2023 en el que la Sala definió que, “ante la ausencia de determinación expresa de la jurisdicción que debe conocer el asunto, debe aplicarse la cláusula general de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa en los términos del artículo 104 del CPACA”.

9. Lo anterior se debe a que, como lo reseña el Auto 2808 de 2023, existe un vacío normativo en tanto no existe una norma procesal que determine la competencia jurisdiccional para el conocimiento de los procesos en los cuales una entidad pública ejerza la acción surgida por el enriquecimiento sin justa causa.

10. El auto en cita indicó que el artículo 104 del CPACA fija cuáles son los asuntos cuyo conocimiento le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De este modo, dicha norma determina, como cláusula general de competencia, que aquella jurisdicción conoce de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. Por su parte, el parágrafo del citado artículo

precisa que se concibe por entidad pública, “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”. Además, el artículo 105 del CPACA establece las excepciones sobre las materias que no son de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

11. Teniendo en cuenta lo anterior, el Auto 2808 de 2023 refirió que el Consejo de Estado ha considerado que la cláusula general de competencia sirve como parámetro para solucionar los vacíos normativos frente al conocimiento de un asunto por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo o de la jurisdicción ordinaria, precisando que, en el supuesto de que la controversia no encuadre dentro de dicha cláusula, deberá acudirse a esta última. En lo particular, el Consejo de Estado señaló lo siguiente: “Finalmente, y esta se entiende como la posición vigente, se construyó una tesis que encuentra fundamento en una solución de derecho positivo: si el problema surge frente a un vacío normativo, todas las situaciones en que la ley no sea clara sobre el conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o la jurisdicción Ordinaria, deben solucionarse de la mano de la norma contentiva de la cláusula general de competencias de la primera, ya que esta existe, entre otras, para cubrir este tipo de lagunas interpretativas. En virtud de esto, de la aplicación de la cláusula general de competencias de la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo, puede resultar que la controversia sea de su conocimiento y, en caso contrario, se deberá acudir a la Jurisdicción Ordinaria que es la regla general de conocimiento en [7] los distintos órdenes jurisdiccionales que existen en Colombia” .

12. En lo que respecta a la actio in rem verso, el Auto 2808 de 2023 indicó que se fundamenta en los artículos 831 del Código de Comercio y 8 de la Ley 153 de 1887. Este último establece que “cuando no hay ley exactamente aplicable al caso controvertido, se aplicarán las leyes que regulen casos o materias semejantes, y en su defecto, la doctrina constitucional y las reglas generales de derecho”. De otro lado, el artículo 95 de la Constitución prescribe que todas las personas tienen el deber de “respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios”. El auto en cita determinó que en virtud de la citada norma superior “se puede apoyar el

[8] principio de enriquecimiento sin justa causa” .

CASO CONCRETO

13. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. Lo anterior, de acuerdo con la regla fijada en el Auto 2808 de 2023 y porque el asunto versa sobre una demanda promovida por Colpensiones, en ejercicio de la actio in rem verso, a través de la cual pretende que se declare la responsabilidad extracontractual de un ciudadano que, según afirma la entidad, se enriqueció sin justa causa debido al doble

pago efectuado por el reconocimiento de su retroactivo pensional de vejez.

En este sentido: (i) se trata de una demanda presentada por Colpensiones, la

[9] cual tiene el carácter de entidad pública ; (ii) el asunto está sujeto al derecho administrativo teniendo en cuenta que la actividad desplegada por Colpensiones para el reintegro de las sumas de dinero que entregó al demandado, por concepto del retroactivo pensional de vejez, se realiza en [10] ejercicio de funciones administrativas ; y (iii) el doble pago efectuado en favor del demandado deriva del cumplimiento de la Resolución GNR 243522 del 11 de agosto de 2015, acto administrativo que puede controvertirse mediante las disposiciones normativas previstas en el CPACA. Lo anterior, encaja con lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

14. Al respecto, la Sala advierte que se debe tener en cuenta el instrumento procesal utilizado por la entidad demandante para resolver su controversia.

De ahí que al resolver el conflicto de competencia entre jurisdicciones, no es posible modificar el alcance ni cambiar la literalidad con la que el demandante acude a la justicia para someter una controversia a resolución judicial. Por tal razón, la Sala tomará como referente objetivo para dirimir este conflicto, la actio in rem verso planteada en la demanda.

15. No obstante, la Sala no calificará judicialmente la acción promovida por Colpensiones, debido a que ello es un asunto que le corresponde a la autoridad judicial que conozca del proceso. Lo anterior, con base en la garantía de los principios de acceso a la administración de justicia, juez

[11]

natural, independencia y autonomía judicial .

16. Conclusión. La Sala Plena de esta Corporación dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de determinar que el Juzgado 7 Administrativo Oral del Circuito de Cali es la autoridad competente para conocer el proceso adelantado por Colpensiones en contra de José Londoño Mosquera.

17. Regla de Decisión. Reiteración del Auto 2808 de 2023. Cuando se pretenda el cobro de dineros por parte de una entidad pública, que fueron pagados de manera inadecuada a un particular y se requiera el reembolso de estos a través de la actio in rem verso, la competencia radica en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en virtud de la cláusula general prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 7 Administrativo Oral del Circuito de Cali conocer el proceso adelantado por Colpensiones en contra de José Londoño Mosquera. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4693 al Juzgado 7 Administrativo Oral del Circuito de Cali para lo de su competencia, y para que comunique la presente providencia al Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali, así como a los interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Expediente CJU-4693. Archivo denominado “04 Demanda”. [2] Ibidem. El pago se efectuó en virtud de lo ordenado en el proceso ordinario laboral con radicado 76001310501520130084200. [3] Ibidem. Dicho proceso ejecuvo se promovió a connuación del proceso ordinario laboral con radicado 76001310501520130084200. [4] Expediente CJU-4693. Archivo denominado “09 Auto Remir Por Competencia Juzgados Admintavos”, folio 2. [5] Expediente CJU-4693. Archivo denominado “04ProponeConflicto202300189”, folio 2. [6] CJU 4450. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. El Auto 2808 de 2023 resolvió un conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado a parr de una demanda formulada por Colpensiones en la que, en ejercicio de la aco in rem verso, pretendía que se declarara la responsabilidad extracontractual de una ciudadana que, según la endad demandante, se enriqueció sin justa causa por el doble pago de

una suma dineraria por una pensión de vejez que la endad reconoció en virtud de un proceso ejecuvo, desconociendo que, a través de un acto administravo, la endad ya le había reconocido la prestación social en cumplimiento de un fallo judicial. [7] Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administravo, Sección Tercera, sentencia del 19 de junio de 2019, expediente 398000. [8] Auto 2808 de 2023. [9] Según los arculos 155 de la Ley 1151 de 2007 y 1 del Decreto 4121 de 2011, Colpensiones es una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como endad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio de Trabajo. [10] De acuerdo con el arculo 2 del Decreto 4121 de 2011, Colpensiones “ene por objeto la administración estatal del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, las prestaciones especiales que las normas legales le asignen, y la administración del Sistema de Ahorro de Beneficios Económicos Periódicos de que trata el Acto Legislavo 01 de 2005, en los términos que determine la Constución y la ley, en su calidad de endad financiera de carácter especial”. Adicionalmente, el arculo 5 del decreto en cita, dentro de las funciones de Colpensiones están “[a]dministrar en forma separada de su patrimonio los recursos correspondientes al régimen de prima media con prestación definida, de conformidad con la ley” y “[r]ealizar las operaciones de recaudo, pago y transferencias de los recursos que deba administrar”. [11] Un análisis similar efectuó la Corte Constucional en el Auto 283 de 2021.