CC - A1073-2023

A1073-23COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de actos sujetos al derecho administrativo, cuando esté involucrada una entidad pública

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativos proferidos por autoridades del Estado en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control de la gestión de los recursos del sistema de seguridad social.

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala PlenaAUTO 1073 de 2023

Referencia: Expediente CJU-1719

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad.

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., ocho (08) de junio de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 8 de marzo de 2021, a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, Medimás EPS S.A.S. (en adelante, “Medimás EPS”), instauró demanda en contra de la Administradora de los Recursos del

Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, “ADRES”). Como pretensión principal, solicitó la nulidad de las Resoluciones 41747 del 27 de noviembre de 2019 y 2285 del 18 de marzo de 2020, las cuales fueron proferidas en el marco de una auditoría que realizó la ADRES a los servicios prestados por la EPS entre noviembre de 2016 y octubre de 2018[1], y que ordenan a la demandante el reintegro de $12.084.479,93 de presuntos recursos apropiados sin justa causa[2].2. El 13 de abril de 2021, el Juzgado 2º Administrativo del Circuito de Bogotá declaró su falta de competencia para conocer del asunto y envió el expediente a los juzgados laborales del circuito de la misma ciudad. En su criterio, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CPTSS”), la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral es la competente para conocer de los “litigios entre las entidades administradoras y las prestadoras del Sistema de Seguridad Social”, tal como sucede en el presente caso[3].

3. El 18 de noviembre de 2021, el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer de la demanda, planteó conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el proceso a esta corporación. Al respecto, afirmó que, conforme con los artículos 104 y

155.3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, “CPACA”), la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los asuntos que pretendan la nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto administrativo proferido por cualquier autoridad, incluyendo los actos proferidos por la

ADRES[4].

4. El 29 de julio de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional repartió el expediente y el 2 de agosto siguiente la Secretaría General lo envió al despacho del magistrado sustanciador[5].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

5. Competencia. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

6. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones. Esta corporación ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde

(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[6].

7. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo[7]. De esta

manera, ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[8]; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturalezajurisdiccional[9]; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad de que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[10].

8. Competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo respecto de las demandas contra actos administrativos relacionados con el sistema de seguridad social. Extensión de la regla del auto 1165 de 2021. De acuerdo con el artículo 2º del CPTSS, la Jurisdicción Ordinaria Laboral conoce de las “controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos” y de la “ejecución de obligaciones emanadas (…) del sistema de seguridad social integral que no le correspondan a otra entidad”. Por virtud de lo anterior, esta corporación ha indicado que los jueces laborales y de la seguridad

social tienen “competencia preferente y residual en controversias relacionadas con esta materia, incluso en las que tienen origen en actos administrativos, y que se requiere una norma especial para que otra jurisdicción o especialidad tenga conocimiento de este tipo de conflictos”[11].

9. Ahora bien, conforme con el artículo 104 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de “las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”[12]. Por lo anterior, este tribunal ha concluido que esta jurisdicción es la competente para conocer sobre las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho de ciertos actos administrativos relacionados con el sistema de seguridad social integral en las que no está involucrado un afiliado, usuario o beneficiario que pretende la prestación de algún servicio de la seguridad social a su favor.

10. Por ejemplo, en el auto 1165 de 2021, la Corte conoció de un conflicto entre jurisdicciones por una demanda instaurada por una EPS en contra de unos actos administrativos proferidos por la Superintendencia Nacional de Salud derivados de una auditoría y los cuales ordenaban el reintegro de dineros presuntamente apropiados sin justa causa. En dicha oportunidad, la Sala Plena determinó que, en virtud de los artículos 104 del CPACA y el artículo 2º del CPTSS, “corresponde a la [J]urisdicción de lo

[C]ontencioso [A]dministrativo conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos emitidos por la Supersalud en los que se ordena a una EPS el reintegro de dineros al FOSYGA por supuestos pagos indebidos o injustificados del flujo de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud”[13].

11. En el mismo sentido y, en jurisprudencia reciente, en el auto 082 de 2023, la Sala afirmó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo“tiene la competencia general para conocer las controversias sobre actos administrativos expedidos en el marco de las facultades de inspección, vigilancia y control de las autoridades del Estado. Dichas facultades incluyen a los actos relacionados con la gestión de los recursos del sistema de seguridad social, cuando no se refieren a la prestación de uno de sus servicios a un usuario, beneficiario o afiliado”.

12. Procedimiento de reintegro de los recursos del Sistema General de la Seguridad Social. El artículo 3º del Decreto-Ley 1281 de 2002, modificado por el artículo 7 de La Ley 1949 de 2019, previa investigación y aclaración administrativa, atribuye a la ADRES la competencia para proferir actos administrativos que ordenen el reintegro de recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en los que se presenten apropiaciones sin justa causa por parte de actores del sistema.

13. Examen del caso concreto. En el asunto objeto de decisión, se cumplen con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto de

jurisdicciones, por las siguientes razones: (i) el mismo se suscitó entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, autoridades que corresponden a distintas jurisdicciones (presupuesto subjetivo); (ii) se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento instaurado por Medimás EPS en contra de las Resoluciones 41747 del 27 de noviembre de 2019 y 2285 del 18 de marzo de 2020 proferidas por la ADRES (presupuesto objetivo); y (iii) se verificó que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción en los artículos 104.4 y 155.3 del CPACA y el artículo 2º del CPTSS (presupuesto normativo).

14. Superado el anterior estudio y a partir de la aplicación de las consideraciones previas, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por Medimás EPS en contra de las Resoluciones 41747 del 27 de noviembre de 2019 y 2285 del 18 de marzo de 2020 proferidas por la ADRES, debido a que la demanda no se enmarca en los supuestos establecidos en el artículo 2.4 del CPTSS para atribuir su trámite a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En

efecto, la demanda presentada por Medimás EPS S.A.S. no es un asunto que pretenda una reparación patrimonial, ni corresponde a un litigio de naturaleza laboral o de seguridad social con un particular. Por el contrario, lo que se cuestiona es la validez de un acto administrativo expedido por la ADRES en el marco de sus facultades de inspección, vigilancia y control sobre el Sistema de Seguridad Social Integral.

15. En consecuencia, la Sala Plena concluye que el juez competente para resolver esta demanda es el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Bogotá, por lo que le remitirá el presente asunto para lo de su competencia.

16. Regla de la decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra actos administrativosproferidos por autoridades del Estado en el ejercicio de sus funciones de inspección, vigilancia y control de la gestión de los recursos del sistema de seguridad social.

III. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá y el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento presentado por Medimás EPS en contra de las Resoluciones 41747 del 2019 y 2285 del 2020.

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1719 al Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite

Medimás EPS en contra de las Resoluciones 41747 del 2019 y 2285 del 2020.

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-1719 al Juzgado 2º Administrativo Oral del Circuito de Bogotá para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo al Juzgado 21 Laboral del Circuito de la misma ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Ausente con comisión

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] Auditoría realizada conforme a lo dispuesto en el artículo 3º del decreto-ley 1281 de 2002, modificado por el artículo 7º de la ley 1949 de 2019. [2] Archivo “01DemandayAnexos.pdf”, págs. 7-129. La Resolución 2285 del 18 de marzo de 2020 resolvió el recurso de reposición

presentado por Medimás EPS contra la Resolución 41747 del 27 de noviembre de 2019. [3] Ibíd, págs. 134-136. [4] Archivo “03AutoSuscitaConflicto-RemiteH.CorteConstitucional.pdf”. [5] Archivo “02 CJU-1719 Constancia de Reparto.pdf”. [6] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. [7] Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [8] En consecuencia, no habrá conflicto cuando (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. [9] En este sentido, no existirá conflicto si (a) se evidencia que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). [10] Así pues, no existirá conflicto cuando (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

[11] Corte Constitucional, auto 385 de 2021, retomado recientemente en el auto 082 de 2023. [12] En el marco de esto, el CPACA establece diferentes mecanismos de control de los actos administrativos, tales como nulidad simple (artículo 137), nulidad y restablecimiento del derecho (artículo 138) y la nulidad electoral (artículo 139), los cuales corresponden por regla general a los jueces de esta jurisdicción. [13] Regla de decisión fijada en el auto 1165 de 2021.