CC - A1088-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos de responsabilidad extracontractual del Estado por acción u omisión de entidad pública de cualquier régimen

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1088 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2733

Conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, y el Juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito de Bogotá

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá, D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 19 de diciembre de 2017, la sociedad Oficina de Diseño Cálculos y Construcciones Ltda. (Odicco Ltda.) presentó demanda de reparación directa en contra de la Nación – Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio

(Ministerio de Vivienda), el Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) y la Fiduciaria de Bogotá S.A. (Fidubogotá S.A.).

2. Odicco Ltda. pretende que se declare que el Ministerio de Vivienda, Fonvivienda y Fidubogotá S.A. “son administrativa, patrimonial y

CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger solidariamente responsables de los graves perjuicios y del daño antijurídico

causado a los demandantes con ocasión de la omisión de reconocimiento y pago de la suma de cuatro mil ochocientos cincuenta y un millones seiscientos ochenta y tres mil setecientos sesenta pesos ($4.851.683.760) en que incurrió la sociedad [Odicco], con el fin de conservar, vigilar y custodiar las novecientas (900) viviendas de las cuales era propietaria la FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A., el FONDO NACIONAL DE VIVIENDA -FONVIVIENDAy el MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO, en la Ciudadela Los Estoraques de la ciudad de Cúcuta, ocurrido el 18 de noviembre de 2015 (…)”1. En consecuencia, que se les condene a pagar los daños y perjuicios por el daño antijurídico causado.

3. En resumen, los fundamentos fácticos de la demanda son los siguientes: en julio de 2012, Fonvivienda declaró a Fidubogotá S.A. como único proponente habilitado para administrar y gestionar los recursos derivados del Programa de Vivienda Gratuita. En consecuencia, ambas entidades suscribieron un contrato de fiducia mercantil con el fin de constituir un patrimonio autónomo que administre esos recursos para la ejecución de las actividades en materia de vivienda de interés prioritario. En diciembre de 2012, en el marco del Programa de Vivienda Gratuita, y luego de un proceso de selección, Fidubogotá S.A. suscribió contrato de promesa de compraventa con la sociedad Odicco Ltda., para que esta construyera 600 viviendas de

interés prioritario que serían transferidas a título de venta en favor del promitente comprador (Fidubogotá S.A.) o de quien este indicara. Mediante un otrosí el número de viviendas a entregar aumentó a 900.

4. La sociedad Odicco Ltda. asegura que entre julio de 2013 y diciembre de 2014 asumió el mantenimiento, administración y vigilancia de los 900 inmuebles, incluidos aquellos ya terminados, pero no adjudicados ni protocolizados en favor de los beneficiarios del subsidio de vivienda2.

5. Precisa que el 20 de noviembre y el 3 de diciembre de 2014 informó por escrito tanto al Ministerio de Vivienda3 como a Fonvivienda4, respectivamente, su preocupación por la falta de adjudicación de viviendas y la omisión de pago de las sumas de dinero que se estaban causando por el mantenimiento, administración y vigilancia de los inmuebles. Asimismo, 1 Expediente digital CJU2773, carpeta “C01PrincipalEscaneado”, documento “001Folios1al302.pdf”, folio 33. 2 Id. Folios 9 a 23. 3 Id. Folio 23. La parte demandante dice que el 20 de noviembre de 2014 informó por escrito al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio sobre los “costos en los que se estaba incurriendo con ocasión de la omisión de adjudicación, entrega definitiva y protocolización de escrituras públicas a los beneficiarios del subsidio de vivienda” 4 Id. Folio 25. La parte demandante relata que el 3 de diciembre de 2014 “manifestó ante el Director del Fondo Nacional de Vivienda la preocupación por los gastos en los que se estaban

viendo avocados a incurrir producto de las omisiones por parte del Ministerio”. 2 CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger sostiene que cuando solicitó el pago de los referidos gastos a Fidubogotá S.A., el 18 de noviembre de 2015, esta le respondió que no existía justificación contractual para ello y que sus actuaciones como fideicomisario deben estar autorizadas por los órganos contractuales, que en ese caso son el Comité Fiduciario del Fideicomiso y Fonvivienda, en su calidad fideicomitente. Por tanto, le precisaron que para realizar cualquier pago por concepto diferente a lo previsto en el contrato de promesa de compraventa debía recibir la autorización correspondiente5.

6. La demanda fue presentada ante el Tribunal Administrativo de Norte de Santander6, autoridad que adelantó audiencia inicial el 30 de septiembre de 20197. De acuerdo con el acta de la audiencia8, Fonvivienda y el Ministerio de Vivienda propusieron la excepción previa de caducidad porque, a su juicio, los dos años para ejercer la acción de reparación directa debían calcularse desde el 20 de noviembre de 2014, cuando la sociedad Odicco Ltda. empezó a asumir los gastos de conservación, cuidado, vigilancia y mantenimiento de las viviendas. El tribunal administrativo declaró no probada la excepción propuesta9, frente a lo cual las referidas entidades interpusieron recurso de apelación, que fue concedido en el efecto suspensivo ante el Consejo de

Estado.

7. Por auto del 20 de enero de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, sin resolver el recurso de apelación, declaró que la

jurisdicción contenciosa administrativa no es competente para conocer la demanda10.

8. En sustento de lo anterior, precisó que la controversia objeto de estudio está ligada a la omisión de pago de los gastos de administración, vigilancia y mantenimiento de las viviendas que Odicco Ltda. construyó en el marco de un contrato de promesa de compraventa suscrito con Fidubogotá S.A., entidad de naturaleza privada que administró los recursos destinados para la construcción de los inmuebles. En tal sentido, sostuvo que la imputación de responsabilidad está dirigida de manera exclusiva contra una entidad privada, sin involucrar concretamente a una entidad pública, a pesar de que el extremo pasivo de la 5 Id. Folio 29. 6 Id. Documento “008Folios2087al2908.pdf”, folio 171. Al proceso le fue asignado del número de radicación 54001-23-33-000-2018-00004-00. Mediante acta de reparto del 19 de diciembre de 2017, fue asignado al magistrado Robiel Amed Vargas González. 7 Id. Folio 691. 8 Id. Carpeta “C01Principal”, documento “016Ed_Cuaderno1_01AudienciaInicialPNroactua23.pdf”. 9 Id. 1. El tribunal administrativo declaró no probada la excepción por cuanto el término de caducidad comenzó a correr desde el 18 de noviembre de 2015, cuando Odicco Ltda. tuvo conocimiento de que Fidubogotá S.A. no pagaría los costos de mantenimiento mencionados. 10 Id. Documento “028Ed_Cuaderno1_13AutoResuelve-DeclaraFaltaJurisdiccionNroactua23.pdf”.

3 CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger demanda también está integrado por el Ministerio de Vivienda y Fonvivienda11.

9. Para el Consejo de Estado, lo anterior se deducía del hecho trigésimo octavo de la demanda, en el cual la parte actora afirma: “El 18 de noviembre de 2015, fecha a partir de la cual se causó el daño a nuestros poderdantes, la FIDUCIARIA BOGOTÁ S.A., resolvió la solicitud de pago radicada por ODICCO LTDA., respecto de la reclamación de pago de las sumas de dinero derivadas de los gastos de administración, vigilancia y mantenimiento en los cuales incurrió como promitente vendedor del proyecto ciudadela Los Estoraques en la ciudad de Cúcuta (….)”12.

10. Finalmente, la Sección Tercera del Consejo de Estado consideró que el proceso debía ser conocido por la jurisdicción ordinaria. Resaltó que en aplicación de los artículos 16 y 138 del CGP, la remisión del proceso al juez competente debía hacerse conservando la validez de las actuaciones surtidas hasta ese momento. No obstante, advirtió que, si las actuaciones conservaban su validez, esto podría afectar el derecho de acceso a la administración de justicia de los apelantes, puesto que un juez ordinario en primera instancia tendría que resolver, sin ser competente, la apelación de una providencia proferida por un juez contencioso administrativo. Para dar solución a este dilema, en ejercicio de la excepción de inconstitucionalidad, en el caso concreto inaplicó la expresión “conservarán su validez” contenida en las

normas procesales referidas. En consecuencia, invalidó el auto que declaró no probada la excepción de caducidad y ordenó la remisión del expediente a la oficina de reparto de los jueces civiles del circuito de Bogotá.

11. Sometido a nuevo reparto, el proceso fue asignado el Juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito de Bogotá, el cual, por auto del 5 de agosto de 2022, también declaró su falta de jurisdicción, promovió conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional13.

12. El juzgado civil consideró que la falta de jurisdicción manifestada por el Consejo de Estado omitía hacer referencia a la sentencia del 29 de agosto de 200714, emitida por la propia Sección Tercera de ese alto tribunal, en la que se afirmó que es procedente el fuero de atracción cuando desde la formulación de las pretensiones y su soporte probatorio pueda inferirse que existe una probabilidad mínimamente seria de que la entidad o entidades públicas 11 Id. Folio 9. 12 Id. 13 Id. Carpeta “C01Principal”, documento “040AutoPromueveConflictoCompetencia.pdf”. 14 El juzgado civil se refirió a la siguiente sentencia: “Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, M.P. Mauricio Fajardo Gómez, exp. 15526 y recientemente en Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, exp. 38958, sentencia del 22 de marzo de 2017”.

4 CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger demandadas sean efectivamente condenadas, lo cual es suficiente para que

conozca el juez contencioso administrativo.

13. Sostuvo que, en estas circunstancias, el juez administrativo también tiene competencia para fallar las pretensiones dirigidas contra aquellos sujetos no sometidos a su jurisdicción, incluso en el evento de resultar absueltas las personas de derecho público.

14. Conforme con estos fundamentos jurisprudenciales, precisó que Fidubogotá S.A. no obra a nombre propio, sino como vocera y administradora del patrimonio autónomo denominado “FIDEICOMISO-PROGRAMA DE VIVIENDA GRATUITA”, en el que Fonvivienda aparece como fideicomitente y también involucra al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

15. Por tanto, estimó que la responsabilidad de Fonvivienda y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio no se encuentra completamente excluida, “porque, FIDUBOGOTÁ, actuó acatando sus directrices (Comité Fiduciario) y, en todo caso, como vocero y administrador de un patrimonio autónomo que administra recursos públicos”15. De este modo, para el juez civil, “existe una probabilidad mínimamente seria de que la entidad o entidades públicas demandadas, por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean efectivamente condenadas; y, por lo mismo, debió mantener su competencia el Juez Contencioso Administrativo”16.

16. Mediante correo electrónico del 23 de agosto de 2022, el Juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito de Bogotá remitió el expediente a la Corte Constitucional. La Secretaría General de esta Corporación, en sesión virtual del 18 de abril de 2023, repartió el asunto al despacho de la magistrada

sustanciadora.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos entre jurisdicciones

17. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201517. 15 Id. Folio 5. 16 Id. 17 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) // 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

5 CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

18. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo18. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial19, y el presupuesto normativo es aquel, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto

concreto20.

19. En esta oportunidad, la Sala encuentra que sí se configuró un conflicto jurisdiccional negativo. En primer lugar, el presupuesto subjetivo está acreditado porque el conflicto se suscita entre dos autoridades judiciales que hacen parte, cada una, de distintas jurisdicciones: el Consejo de Estado, Sección Tercera, como parte de la jurisdicción contenciosa administrativa, y el Juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito de Bogotá como parte de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. En segundo término, el presupuesto objetivo se cumple por cuanto la disputa recae sobre una causa judicial en curso, esto es, la demanda de reparación directa presentada por la sociedad Odicco Ltda. con el fin de que se declara que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, Fonvivienda y Fidubogotá S.A. son patrimonialmente responsables por el daño causado al omitir el pago de los gastos en que incurrió con el fin de conservar, vigilar y custodiar las novecientas (900) viviendas de las cuales era propietaria. Finalmente, el presupuesto normativo, en tanto que las autoridades judiciales en conflicto expusieron razones de orden legal y jurisprudencial por las que consideran que no son competentes para conocer del referido proceso (ver supra, párrs. 8 a

17). Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer demandas de responsabilidad extracontractual del Estado

20. El Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo (CPACA) definió en su artículo 104.1 la regla general de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de los 18 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y

129, 415 de 2020 y 289 de 2021. 19 Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019). Reiterado en Auto 289 de 2021. 20 Auto 289 de 2021. 6 CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger procesos “relativos a la responsabilidad extracontractual de cualquier entidad pública, cualquiera que sea el régimen aplicable”. La misma norma establece que, para los efectos del CPACA, debe entenderse como entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”.

21. Como excepción a la referida regla general, el artículo 105.1 del CPACA dispone que la jurisdicción contenciosa administrativa no conocerá de las controversias relacionadas con la responsabilidad extracontractual del Estado ni de los contratos celebrados “por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

22. En concordancia, el artículo 140 del CPACA, en uso del parámetro constitucional establecido por el artículo 90 superior, define en qué consiste el medio de control de reparación directa. Al respecto, señala que a través de ese mecanismo la persona interesada podrá demandar directamente la reparación

del daño antijurídico producido por la acción u omisión de agentes del Estado. En consecuencia, el Estado responderá, entre otras, “cuando la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmuebles por causa de trabajos públicos o por cualquier otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo expresa instrucción de la misma”.

23. Así, por regla general, la jurisdicción contenciosa administrativa conoce de las demandas de reparación directa dirigidas contra entidades públicas, siempre que no se trate de entidades financieras. Además, puede demandarse en un mismo proceso tanto a una entidad pública como a un particular, escenario en el cual la jurisprudencia diseñó la figura del fuero de atracción para definir qué jurisdicción debe conocer del asunto.

El fuero de atracción

24. De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, el fuero de atracción “es un fenómeno procesal que extiende la competencia del juez administrativo a personas de derecho privado, en los casos en que estas son demandadas de forma concomitante con sujetos de derecho público. En consecuencia, la jurisdicción de lo contencioso administrativo ostenta la competencia para resolver la causa donde comparecen unos y otros”21. Esto 21 Auto 646 de 2021 (M.P. Pala Andrea Meneses Mosquera).

7 CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger sin perjuicio de que al finalizar el proceso judicial se decida que la entidad pública no es responsable de los daños que se le atribuyen22.

25. El fuero de atracción no opera de forma automática por el solo hecho de que una entidad pública y una privada sean demandadas de manera

concomitante. La jurisprudencia del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura han definido criterios orientadores para su aplicación, los cuales han sido acogidos por la Corte Constitucional al resolver conflictos jurisdiccionales de esta naturaleza. El Auto 646 de 2021 precisó que debe verificarse que: “(a) Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derechos privado y las entidades estatales sean los mismos. (b) Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad ‘mínimamente seria’ de que las entidades estatales, ‘por cuya implicación en la litis sea competente el juez administrativo, sean condenadas’. (c) El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal fueron ‘concausa eficiente del daño’.

26. En este sentido, la Corte Constitucional ha resaltado que el fuero de atracción busca (i) que la asignación de competencia del juez contencioso administrativo responda a la realidad fáctica que dio origen al litigio, (ii) cerrar la posibilidad al demandante de elegir al juez de su preferencia con el simple alegato de que una entidad pública es la responsable del daño y, de este modo, (iii) conservar “el carácter público de las normas que definen la competencia”23.

Solución del caso concreto

27. Para la Sala Plena es claro que se cumple el supuesto general que da lugar a la aplicación del fuero de atracción. Esto por cuanto concurren como demandadas tanto entidades de naturaleza pública como privada. De acuerdo con los antecedentes del caso, el demandante solicita que se declare patrimonialmente responsable a Fidubogotá S.A., entidad de carácter privado

22 Id. 23 Id. 8 CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger según lo establece su certificado de existencia y representación legal allegado con la demanda24

28. Pretensión dirigida igualmente contra dos entidades públicas, Fonvivienda y el Ministerio de Vivienda. Fonvivienda fue creada mediante Decreto 555 de 2003, cuenta con personería jurídica, autonomía presupuestal y financiera, está adscrita al Ministerio de Vivienda y su objetivo es ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana. Por su parte, el Ministerio de Vivienda, como parte del sector central, pertenece a la rama ejecutiva en el orden nacional, de acuerdo con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998.

29. Que los hechos y las causas que fundamentan la eventual responsabilidad de los particulares y entidades públicas sean los mismos.

Este criterio se cumple porque, en efecto, la parte demandante atribuye tanto a los particulares como a las entidades públicas demandadas el mismo hecho que, a su juicio, originó el daño antijurídico: la omisión en el pago del mantenimiento, administración y vigilancia de las viviendas construidas. Razón por la cual solicita al juez que se les declare solidariamente

responsables por el presunto daño causado.

30. Probabilidad mínimamente seria de que las entidades estatales sean condenadas. La Sala considera que, en principio, existe esta posibilidad puesto que, según se desprende del expediente, los recursos administrados y gestionados por Fidubogotá S.A. provienen de Fonvivienda, entidad a la que el Decreto 555 de 2003 le encargó la tarea de administrar los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación “en inversión de vivienda de interés social urbana”25.

31. En otras palabras, el análisis de la eventual responsabilidad por la omisión en el pago de los gastos no estipulados contractualmente debe abordar, necesariamente, el rol de Fonvivienda como administrador de los recursos públicos destinados a la construcción de las viviendas de interés prioritario, gestionados por Fidubogotá S.A. 24 Expediente digital CJU-2733, carpeta “000PruebasCDFolio250”, documento “S0548487312D40D Certificado de Existencia y representación Fidubogotá.pdf”. 25 Decreto 555 de 2003, artículo 2º: “Objetivos. El Fondo Nacional de Vivienda “Fonvivienda” tendrá como objetivos consolidar el Sistema Nacional de Información de Vivienda y ejecutar las políticas del Gobierno Nacional en materia de vivienda de interés social urbana, en particular aquellas orientadas a la descentralización territorial de la inversión de los recursos destinados a vivienda de interés social, administrando: Los recursos asignados en el Presupuesto General de la Nación en inversión para vivienda de interés social urbana; los recursos que se apropien para la formulación, organización, promoción, desarrollo, mantenimiento y consolidación del Sistema

Nacional de Información de Vivienda y en general los bienes y recursos de que trata el presente decreto”. 9 CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger

32. Este presupuesto del fuero de atracción también se cumple, en principio, respecto del Ministerio de Vivienda, toda vez que Fonvivienda está adscrito a ese ministerio. Aunque Fonvivienda cuenta con personería jurídica, patrimonio propio, autonomía presupuestal y financiera, esto no significa que actúe con independencia, toda vez que el decreto de creación del fondo señala que este desarrollará sus actividades “dentro del mismo ámbito de jurisdicción del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial”26 y, además, un miembro de su consejo directivo es el ministro de Vivienda.

33. Que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. También se cumple este criterio. De acuerdo con los antecedentes del caso, Odicco Ltda. informó tanto al Ministerio de Vivienda como a Fonvivienda su preocupación por los gastos en que había incurrido con ocasión del mantenimiento, administración y vigilancia de las viviendas. De allí que les atribuya responsabilidad por el daño que, a su juicio, esas entidades públicas le ocasionaron al haber omitido reconocer y pagar esos gastos en su favor.

34. La acreditación de los criterios del fuero de atracción lleva a la Sala a concluir que corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa conocer de la demanda de reparación directa presentada por Odicco Ltda. en contra de

Fidubogotá S.A, Fonvivienda y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.

35. Para finalizar este punto, la Sala aclara que el análisis del fuero de atracción no debe considerarse como un prejuzgamiento acerca de la responsabilidad extracontractual de las entidades públicas demandadas, pues esa labor corresponde exclusivamente al juez competente en el marco del proceso judicial. Esta Sala se limita a emplear y analizar los elementos de juicio que obran en el proceso únicamente en función de resolver el conflicto jurisdiccional.

36. Medidas a adoptar. Ahora bien, queda por definir a qué autoridad de la jurisdicción contenciosa administrativa debe ser enviado el expediente, teniendo en cuenta que el Consejo de Estado fue quien promovió el conflicto negativo entre jurisdicciones, en el marco de lo cual dejó sin efectos todas las actuaciones llevadas a cabo hasta ese momento por parte del Tribunal

Administrativo de Norte de Santander.

37. Para ello, la Sala no pierde de vista que la demanda de reparación directa fue presentada el 19 de diciembre de 2017; luego, el 20 de enero de 2021, el Consejo de Estado, Sección Tercera, declaró su falta de competencia jurisdiccional y, el 5 de agosto de 2022, el juez civil hizo lo mismo, para dar 26 Id., artículo 1, inciso 2.

10 CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger lugar al conflicto entre jurisdicciones. Es decir, pasaron alrededor de cuatro años y siete meses desde la interposición de la demanda.

38. Si la Sala optara por convalidar la decisión del Consejo de Estado, esto implicaría que el proceso deba comenzar desde la etapa de admisión dado que

todas las actuaciones posteriores quedaron invalidadas. Esta opción representa, a juicio de la Sala, una afectación desproporcionada del derecho de acceso a la administración de justicia y de los principios de eficacia, economía y celeridad que rigen el procedimiento contencioso administrativo27. Esto por cuanto daría lugar al reinicio de etapas procesales que, en principio, más allá de la decisión del Consejo de Estado, no tuvieron vicios que afectaran su validez; y sometería a las partes a un nuevo término de espera hasta llegar al momento procesal en que quedaron antes de que se suscitara el conflicto jurisdiccional. Tiempo al que deben sumarse los cuatro años que ya transcurrieron.

39. Bajo este panorama, la Sala considera que la solución jurídica que mejor garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia y los principios de eficacia, celeridad y economía consiste en dejar sin efectos la decisión del Consejo de Estado del 20 de enero de 2021, por medio de la cual invalidó todo lo actuado hasta ese momento en el marco del proceso de reparación directa. En consecuencia, todo lo actuado recobraría validez, incluso el recurso de apelación presentado por las entidades públicas demandadas, pendiente de solución por parte del Consejo de Estado. Así, lo procedente es enviar el expediente a esa alta corporación para que lo resuelva.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, y el Juzgado Treinta y Cinco Civil del

Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, es la autoridad competente para conocer la demanda de reparación directa presentada por Odicco Ltda. en contra de Fidubogotá S.A, Fonvivienda y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, identificado con el número de radicación 54001-23-33-000-201800004-00. SEGUNDO. DEJAR SIN EFECTOS el auto del 20 de enero de 2021, por medio del cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, invalidó todo lo actuado en el proceso de reparación directa de la referencia. En 27 Ley 1437 de 2022, artículo 3. 11 CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger consecuencia, ORDENAR a ese alto tribunal que resuelva el recurso de apelación presentado por Fonvivienda y el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio contra la decisión del Tribunal Administrativo de Norte de Santander, que negó la excepción previa de caducidad de la acción. TERCERO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2733 al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, para lo de su competencia; así mismo, para que comunique la presente decisión a las partes del proceso y al Juzgado Treinta y Cinco Civil del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada 12 CJU-2733 M.S. Cristina Pardo Schlesinger

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Ausente con comisión

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 13