CC - A1098-2023

A1098-23COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1098 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2941

Conflicto de jurisdicciones entre los juzgados Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y Veinte Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES

MOSQUERA

Bogotá D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 22 de marzo de 2017, Colpensiones acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución GNR 117109 del 1 de abril de 2014, por medio de la cual se reliquidó pensión de jubilación a favor de Ofelia Sánchez Viuda de Orjuela. Lo anterior, al considerar que la referida resolución no estaba conforme a derecho, dado que la liquidación realizada es superior a la que por ley le corresponde a la demandada. Como medida de restablecimiento

del derecho, solicitó la devolución de la diferencia entre lo que se pagó por concepto de mesada pensional conforme a la Ley 33 de 1985 y lo que realmente corresponde bajo los parámetros del artículo 21 de la Ley 100 de 1993[1].2. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual admitió la demanda. No obstante, mediante auto del 16 de octubre de 2020, el juez declaró de oficio su falta de competencia y ordenó remitir el proceso a los juzgados laborales del circuito judicial de Bogotá. En su criterio, como la controversia no deviene de una relación legal y reglamentaria entre un empleado público y el Estado, el litigio no puede ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, sino por la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, a quien le corresponde resolver “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras”[2]. Para llegar a esta conclusión, analizó los artículos 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA) y 2 de la Ley 712 de 2001; asimismo, citó el expediente núm. 11001010200020140206300 de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria, del Consejo Superior de la Judicatura y el proceso núm. 1001-03-25-000-2017-00910-00 de la Sección Segunda, Subsección A, del Consejo de Estado.

3. El 20 de octubre de 2020, Colpensiones recurrió el auto antes mencionado. Para tales fines, argumentó que, al ser una acción de lesividad,

Subsección A, del Consejo de Estado.

3. El 20 de octubre de 2020, Colpensiones recurrió el auto antes mencionado. Para tales fines, argumentó que, al ser una acción de lesividad, la controversia debía ser decidida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo[3], según jurisprudencia del Consejo de Estado[4]. No obstante, el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante auto del 25 de noviembre de 2021, confirmó la decisión y reiteró los argumentos del auto del 16 de octubre de 2020[5].

4. Por reparto, el proceso correspondió al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá. Mediante auto del 12 de septiembre de 2022, el juez declaró su falta de competencia y propuso conflicto negativo de competencias. Sostuvo que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto, en virtud de lo establecido en los artículos 97 y 104 del CPACA y de acuerdo con el Auto A532 de 2021 de la Corte Constitucional. Esto, por las siguientes razones: (i) el CPACA estipula que la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para decidir sobre las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios[6]; y (ii) la Corte Constitucional ha determinado que las acciones de lesividad que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social deben ser resueltas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.[7]

5. El 28 de septiembre de 2022, el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.6. El 2 de mayo de 2023, el expediente fue repartido al despacho de la

5. El 28 de septiembre de 2022, el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá remitió el expediente de la referencia a la Corte Constitucional.6. El 2 de mayo de 2023, el expediente fue repartido al despacho de la magistrada ponente[8].

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[9].

2. Delimitación del asunto objeto de decisión y metodología

8. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá, la cual versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho de la Resolución GNR 117109 del 1 de abril de 2014, interpuesta por Colpensiones. A dichos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (sección II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer acciones de nulidad simple, así como de nulidad y restablecimiento del derecho, que la administración interpone en contra de actos administrativos propios

relacionadas con asuntos laborales y de la seguridad social (sección II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (sección II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de conflictos de jurisdicciones

9. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[10]. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo[11], los cuales se explican en el siguiente cuadro:

Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Subjetivo Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que administren justicia y formen parte de distintasPresupuestos de los conflictos de jurisdicciones jurisdicciones.[12] Objetivo Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa[13]. Normativo Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[14].

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

Esto por las siguientes razones:

● Primero, el presupuesto subjetivo se satisface, porque enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones

10. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones.

Esto por las siguientes razones:

● Primero, el presupuesto subjetivo se satisface, porque enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. A saber: (i) el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, que forma parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y (ii) el Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá, que pertenece a la jurisdicción ordinaria[15].

● Segundo, el presupuesto objetivo está acreditado, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 117109 del 1 de abril de 2014, la cual debe resolverse por un trámite de naturaleza judicial.

● Tercero, se cumple el presupuesto normativo, debido a que las dos autoridades judiciales indicaron los fundamentos jurídicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (ver párr. 2-4, supra).

4. Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio relativo a la seguridad social. Reiteración del Auto 316 de 2021

11. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional encontró que los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia,

por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios (acción de lesividad[16]), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones. Primero, la cláusula general de competencia de la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos[17]. Segundo, la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actosadministrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”[18], con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”[19]. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza autónoma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”[20], las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

5. Caso concreto

12. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, porque se trata de una demanda presentada por una entidad

pública en contra de un acto administrativo propio –acción de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita (i) la nulidad de la Resolución GNR 117109 del 1 de abril de 2014 que ella misma profirió y, (ii) a título de restablecimiento del derecho, se ordene a favor de Colpensiones la devolución de la diferencia entre lo que se pagó con base a la Ley 33 de 1985 y lo que realmente corresponde bajo los parámetros del artículo 21 de la Ley 100 de 1993. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2941, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá y Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resolución GNR 117109 del 1 de abril de 2014.

Segundo. - REMITIR el expediente CJU-2941 al Juzgado Cuarenta y Ocho Administrativo del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado Veinte Laboral del Circuito de Bogotá.Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado Ausente con comisiónMARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] Expediente digital. 20220008900 C1.pdf., f. 7. [2] Ley 712 de 2001, artículo 2.4 [3] Expediente digital. 20220008900 C1.pdf., f. 363. [4] Consejo de Estado, Sección II, Subsección B. Expediente 250002325000200213231 -01 (0949-2006). [5] Expediente digital. 20220008900 C1.pdf., f. 371.

[6] Expediente digital. 20220008900 C4.pdf., f. 3. [7] Corte Constitucional, Auto A 532 de 2021. [8] El expediente fue enviado al despacho el 5 de mayo de 2023. [9] “ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. [10] Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los Autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. [11] Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [12] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. [13] Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe,

porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. [14] Id. [15] Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. «La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales, […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos». [16] Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administración funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profirió y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jurídicos del acto atacado”. Ver también, Sentencia T-121 de 2016. [17] En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoció un derecho prestacional subjetivo del interesado, no

tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en sí mismo considerado, contraviene la Constitución o la ley y, por esta razón, debe ser declarado nulo. [18] CPACA, art. 104. [19] Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020._ [20] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, providencia 0005-11 de 2016.