CC - A1103-23

TEMAS del Auto A1103-23: COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA -Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1103 DE 2023

Referencia: expediente CJU-3035.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Manizales.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá D. C., ocho (08) de junio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Por medio de la Resolución No. 2707 del 28 de abril de 2009 el Instituto de Seguros Sociales (actualmente, la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensiones-) reconoció una pensión de vejez a favor de la

señora Luz Mila Rico González.1

2. El 30 de mayo de 2018 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho2, modalidad lesividad, Colpensiones solicitó que: (i) se declare la nulidad de la Resolución No. 2707 del 28 de abril de 2009; (ii) se ordene a la señora Luz Mila Rico González la devolución de lo pagado por el reconocimiento de la pensión de vejez; (iii) se indexen las

sumas reconocidas a favor de Colpensiones o; (iv) se reconozcan los intereses a los que hubiere lugar. Las pretensiones se fundamentaron en que, según Colpensiones, la beneficiaria del reconocimiento pensional no acreditó el número de semanas requeridas para acceder a la pensión de vejez.3 1 Expediente digital, documento “02DemandaAnexos.pdf”, fls. 1-15. 2 Ibídem. 3 Ibídem.

3. El asunto correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Manizales quien, mediante auto interlocutorio No. 585 del 4 de septiembre del 20184, admitió la demanda y ordenó notificar a las partes y a la Procuraduría General de la Nación.

4. Mediante el acta de la audiencia inicial de la que trata el artículo 180 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo

(en delante CPACA), que fue celebrada el 10 de mayo de 2022, declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso5. Esta autoridad fundamentó su decisión en lo previsto en los artículos 104.4, 105.4 y 155 del CPACA y en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social (en adelante CPTSS). Señaló que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo conoce procesos relativos a actos administrativos o a conflictos originados en la relación entre los servidores públicos y el Estado. Advirtió que solo es competente para conocer procesos de nulidad y restablecimientos del derecho relacionados con asuntos laborales cuando no provengan de un contrato de trabajo. Además, argumentó que las controversias sobre materias de seguridad social le competen a la

jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Finalmente, adujo que la jurisdicción en temas relacionados con la seguridad social no pude variar según sea el demandante una entidad pública o un particular.

5. En aplicación de lo anterior, el juzgado administrativo concluyó que al tratarse de una pensión de vejez causada en el marco de una relación laboral proveniente del contrato de trabajo el asunto es de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Más aún considerando que la beneficiaria era una trabajadora particular.

Así, el asunto le correspondió al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales que, mediante auto interlocutorio No. 1050 del 27 de septiembre 4 Expediente digital, documento “06AutoAdmisorio.pdf” 5 Expediente digital, documento “30ActaAudInicialDeclaraFaltaJurisdiccion.pdf” de 20226, declaró su falta de jurisdicción y planteó conflicto negativo de competencia7 ante la Corte Constitucional. Argumentó que la revisión judicial de los actos administrativos, incluyendo la facultad de suspenderlos provisionalmente y de declarar su nulidad, es competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Concluyó que, tratándose de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, el competente era el juez perteneciente a la jurisdicción de lo contencioso administrativo toda vez que en esa jurisdicción recae la competencia privativa para dejar sin efectos un acto administrativo. Fundamentó su criterio en el artículo 238 de la Constitución Política de 1991, en el artículo 2

del CPTSS, en el artículo 104 del CPACA, en jurisprudencia del Consejo de Estado8, en el Auto de la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales9 y en el Auto 316 de 2021 de la Corte Constitucional.

6. El asunto fue repartido al despacho de la magistrada ponente el 2 de mayo de 202310 y, el expediente, fue allegado a su despacho el 5 de mayo del mismo año11.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el numeral 11 del artículo 241 de la 6 Expediente digital, documento “39PROMUEVE CONFLICTO NEGATIVO DE JURISDICCIONES-ACCIÓN DE

LESIVIDAD.pdf” 7 Ibídem. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Auto del 16 de octubre de 2014. 9 Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales. Auto del 19 de noviembre de 2021 con radicado 17296. 10 Expediente electrónico. Documento “03CJU-3035 Constancia de Reparto.pdf”. 11 Ibídem. Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201512. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

2. Este Tribunal ha establecido que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”13.

3. Adicionalmente, en el Auto 155 de 2019, la Corte Constitucional precisó tres presupuestos que se requieren para que se configure un conflicto de jurisdicciones. Primero, el presupuesto subjetivo que se refiere a que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que reclamen o rechacen la competencia para conocer el asunto.14 Segundo, el presupuesto objetivo, que implica que exista una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia. Por ejemplo, que efectivamente esté en desarrollo un proceso, incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.15 Tercero, el presupuesto normativo, el cual requiere que las autoridades involucradas en el conflicto hayan manifestado expresamente los motivos constitucionales o legales por los cuales se consideran competentes o no para conocer la causa.16 12 “ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 13 Autos 041 de 2021, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019, entre otros. 14 Auto 155 de 2019.

15 Ibídem. 16 Ibídem. La Corte encuentra que este caso se trata efectivamente de un conflicto de jurisdicciones ya que se cumplen los tres presupuestos para su configuración. En primer lugar, la controversia fue suscitada entre dos autoridades que administran justicia y pertenecen a diferentes

jurisdicciones: la jurisdicción contenciosa administrativa, representada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Manizales, y la jurisdicción ordinaria, representada por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales. En segundo lugar, la controversia se relaciona con la demanda interpuesta por Colpensiones en contra de una resolución expedida por el Instituto de Seguros Sociales, entidad que subrogó conforme a lo dispuesto en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y el artículo 1° del Decreto 2013 de 2012. Finalmente, las dos autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento jurisprudencial y/o legal, su falta de competencia para conocer del asunto. Por un lado, el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Manizales argumentó su decisión con base en los artículos 104.4, 105.4 y 155 del CPACA y en el artículo 2.4 del CPTSS. Por otro lado, el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales fundamentó su decisión en el artículo 238 de la Constitución Política de 1991, en el artículo 2 del CPTSS, en el artículo 104 del CPACA, en jurisprudencia del Consejo de Estado, del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Manizales y de la Corte Constitucional. La competencia para conocer de acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que presente Colpensiones contra las resoluciones a través de las cuales se concedió una pensión es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Reiteración de jurisprudencia17

4. La Corte Constitucional estableció en el Auto 316 de 2021 que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer

de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de un acto 17 Auto 316 de 2021. Consideraciones retomadas del Auto 052 de 2023. administrativo propio que se pronuncia sobre derechos pensionales y en el que no se obtuvo la autorización del titular para revocarlo directamente18.

5. La Corte llegó a esta conclusión a partir de la interpretación sistemática de los artículos 97 y 104 del CPACA19. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, “deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo”20. A su vez, según el Artículo 104 del mismo código, la jurisdicción de lo contencioso administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. Según la Corte, tal competencia de los jueces administrativos cubre actos administrativos relativos a derechos pensionales en la medida que la habilitación para que la administración demande un acto propio tiene como objetivo, entre otros, proteger el interés y el patrimonio público21.

6. Adicionalmente, el Auto 840 del 2021 de la Corte Constitucional decidió extender la regla de decisión contemplada en el Auto 316 de 2021 de manera que le reconoció competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo respecto de “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean

interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.22 18 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400 de 2021, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. 19 Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 20 Artículo 97 de la Ley 1437 de 2011. “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 21 La Corte Constitucional, en el Auto 316 de 2021, sostuvo que “donde se evidencia el ejercicio de la denominada acción de lesividad, prevalece la competencia de la jurisdicción especial sobre la ordinaria y por tanto, la competencia corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativa”. 22 Auto 840 del 2021 Justificó su decisión con el argumento de que la supresión o liquidación de una entidad pública conlleva a la subrogación de los derechos y obligaciones por parte de otra entidad. Así, se trasladan también las obligaciones relacionadas con los derechos que la entidad reemplazada hubiera reconocido a través de actos administrativos de carácter particular. Caso concreto La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del proceso objeto de controversia. Lo anterior, toda vez que en el presente caso Colpensiones hizo uso de la acción de nulidad y restablecimiento del

derecho para demandar un acto administrativo que versa sobre derechos pensionales y que fue proferido por la entidad a la que subrogó, esto es, el Instituto de Seguros Sociales23. Ello, en aplicación de la regla establecida en el Auto 316 de 2021 y que fue extendida por el Auto 840 de 2021. Por lo tanto, esta Corporación resolverá el conflicto en el sentido de declarar que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo conocer la demanda presentada por Colpensiones en contra de la Resolución No. 2707 del 28 de abril de 2009. En consecuencia, la Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Manizales para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados. Regla de decisión. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de una demanda presentada por una entidad pública, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra un acto administrativo propio o proferido por la entidad a la que subrogó, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales. 23 De conformidad con lo previsto en el artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 y en el artículo 1° del Decreto 2013 de 2012

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Tercero

Laboral del Circuito de Manizales y el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Manizales, y DECLARAR que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer de la demanda presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones -Colpensionesen contra de la Resolución No. 2707 del 28 de abril del 2009. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3035 al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Manizales para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Manizales. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Ausente con comisión

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General