CC - A1128-23

TEMAS del Auto A1128-23: COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL -Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acción u omisión no supone ejercicio de funciones administrativas

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 1128 de 2023

Referencia: Expediente CJU-3770

Conflicto de competencia suscitado por el Juzgado 1 Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca y el Juzgado 21 Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Segunda

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 26 de septiembre de 2006, la señora Fanny Torres Castañeda y otros, en calidad de compradores de las unidades de vivienda del proyecto urbanístico “Parque de las Flores” propiedad horizontal de interés social, a través de apoderado judicial, presentaron acción popular en contra de Inversiones Fervel S en C en liquidación y la Corporación de Ahorro y Vivienda Colmena (hoy Banco Caja Social), a fin de que se declarara que los demandados son solidariamente responsables por (i) los derechos de los consumidores al no cumplir con la entrega de bienes de equipamiento comunal y zonas comunales que ofrecieron en la venta; (ii) falta de entrega

del proyecto urbanístico con especificaciones técnicas; y (iii) evitar la generación de un daño contingente al adquirir inmuebles sin el lleno de los requisitos urbanísticos. En consecuencia, solicitaron (i) la reubicación en unidades de vivienda que cumplan con todos los requisitos urbanísticos; (ii) que se revierta los dineros entregados como arras; y (iii) que se ordene la extinción de las hipotecas suscritas con la entidad financiera Banco Caja Social.1

2. El 16 de noviembre de 2006, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca, admitió la referida acción popular y el 21 de octubre de 2014 1 Expediente digital CJU-0003770-25754310300120060023900, carpeta 257543103001-2006-00239-00, Documento digital “01CuadernoPrincipalTomoI.pdf”. profirió sentencia de primera instancia, en el sentido de negar las pretensiones.2

3. El 27 de marzo de 2015, con ocasión del trámite del recurso de apelación interpuesto por los demandantes, la Sala Civil-Familia del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca declaró la nulidad de todo lo actuado a partir del auto admisorio. Esto, al considerar que el asunto debió tramitarse como una acción de grupo y no como una acción popular, toda vez que la demanda persigue “la reparación o indemnización de un daño causado a un conjunto de personas que reúnen unas condiciones uniformes respecto de la misma causa que les ocasionó perjuicios individuales”.3

4. El 22 de enero de 2019, la parte accionante reformó la demanda a

efectos de ajustar el trámite al de una acción de grupo. En consecuencia, solicitó que Inversiones Fervel S en C en liquidación y la Corporación de Ahorro y Vivienda Colmena (hoy Banco Caja Social) fueran declarados solidariamente responsables por (i) los derechos de los consumidores al no cumplir con la entrega de bienes de equipamiento comunal y zonas comunales que ofrecieron en la venta; (ii) falta de entrega del proyecto urbanístico con especificaciones técnicas; y (iii) evitar la generación de un daño contingente al adquirir inmuebles sin el lleno de los requisitos urbanísticos. En este sentido, solicitó que se les condenara a (i) el pago de las sumas de dinero que sean determinadas dentro de la prueba pericial como “mayores valores”; (ii) el pago de la indemnización por no haber podido disfrutar de las zonas comunes en plenitud y por falta de equipamientos comunales al momento de la entrega; y (iii) costas y agencias en derecho.4

5. El 1 de febrero de 2022, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca, mediante sentencia negó las pretensiones.5 En contra de tal decisión, la parte accionante interpuso recurso de apelación.6 2 Ídem. 3 Ibid., carpeta 05CuadernoTribunal, documento “01Cuadernotribunal.pdf.” 4 Ibid., documento “04CuadernoPrincipalTomoIV.pdf.” 5 Ibid., documento “17SentenciaPrimeraInstancia.pdf.”

6. El 31 de marzo de 2022, con ocasión del trámite del recurso de apelación interpuesto por los demandantes, la Sala Civil–Familia del Tribunal

Superior del Distrito Judicial de Cundinamarca declaró la nulidad de todo lo actuado a partir de la sentencia de primera instancia al considerar que, acorde con el artículo 55 del Decreto 2111 de 1997, era imperativo vincular a la máxima autoridad municipal o distrital, a través de la Oficina de Planeación del Municipio, toda vez que esa autoridad era la llamada a ejercer control y vigilancia sobre el cumplimiento de las licencias de construcción y el control posterior de la obra de forma permanente, máxime si se tiene en cuenta que el proyecto de vivienda “Parque de las Flores” es de interés social.7

7. El 1 de diciembre de 2022, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca, declaró la falta de competencia para conocer de la acción de grupo incoada por la señora Luz Fanny Castañeda y otros, y remitió el proceso a los Jueces Administrativos (reparto). Lo anterior, al estimar que “la convocada Alcaldía Municipal de Soacha, de conformidad con las funciones consagradas en el Decreto 129 del 21 de octubre de 2021, es una entidad del sector central y del orden municipal, (…) de contera se concluye que [la] demandada ejerce funciones administrativas, circunstancia por la cual, al estar interviniendo una autoridad pública, de conformidad con la normatividad referida, la competencia para conocer de la presente acción se determinará en virtud de la prevalencia del factor subjetivo, consagrado en el artículo 29 del Código General del Proceso y en concordancia con el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, el cual estipula que los jueces administrativos

conocerán en primera instancia de los procesos relativos a la protección de derechos e intereses colectivos contra autoridades de los niveles departamental, distrital, municipal o local (…)”.8

8. El 12 de diciembre de 2022, después de realizarse el reparto ordenado, el Juzgado 21º Administrativo del Circuito de Bogotá- Sección Segunda, 6 Ibid., documento “19RecursoApelacionApodDets.pdf.” 7 Ibid., carpeta 07ApelacionContraSentencia, documento “09AutoDeclaraNulidad.pdf.” 8 Ibid., documento “49AutoRemitePorCompetencia.pdf.” declaró su falta de jurisdicción y competencia con fundamento en el artículo 46 de la Ley 472 de 1998, y devolvió el expediente al Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca. A su juicio, la presunta vulneración de los derechos colectivos alegados fue presuntamente generada por personas jurídicas de carácter privado frente al incumplimiento de una obligación contractual, “en contraste, las entidades vinculadas solo cumplen funciones de vigilancia y control frente a la cual no se reclama ningún tipo de daño y reparación (…) [resulta] ostensible que si se llegare a demandar únicamente a la Oficina de Planeación de la Alcaldía de Soacha, entidad de control y vigilancia con la finalidad de que la competencia recaiga en lo contencioso, la sentencia no habría de producir el efecto buscado, esto es, recuperar unas sumas de dinero”.9

9. El 23 de enero de 2023, el Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca, provocó conflicto negativo de competencia y remitió el

expediente a la Comisión Nacional de Disciplina judicial al estimar que, acorde con el artículo 61 del Decreto 2150 de 1995 “[la entidad vinculada] estaba obligada a verificar el cumplimiento de las normas de urbanismo y construcción, de conformidad con las licencias inicialmente otorgadas, por lo que la Alcaldía Municipal de Soacha, por ser una entidad del orden departamental, que ejerce funciones administrativas y ostenta la condición de una autoridad pública, es claro que la competencia para conocer de la presente acción se determina en virtud de la prevalencia del factor subjetivo, consagrado en el artículo 29 del Código General del Proceso y en concordancia con el artículo 155 de la Ley 1437 de 2011”.10

10. El 1 de marzo de 2023, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el expediente a la Corte Constitucional.11 Mediante sesión virtual del 11 de abril de 2023 fue repartido por la presidencia al magistrado ponente y 9 Ibid., documento “55DecisionJuzgadoAdministrativo.pdf.” 10 Ibid., documento “57AutoGeneraConflicto.pdf.” 11 Ibid., documento “63oficioRemiteACorteConstitucional.pdf.” entregado el 14 de abril siguiente para la sustanciación del proceso de la referencia.12

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

11. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,13 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

12. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde

(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.14

13. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de 12 Ibid., carpeta CJU00003770 CC, documento “03CJU3770 Constancia de Reparto.pdf.” 13 Artículo 241. “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 14 Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se

acreditan tal y como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser El conflicto se suscitó entre una autoridad de la suscitada por, al menos, dos Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil y Subjetivo autoridades que administren otra perteneciente a la Jurisdicción de lo justicia y pertenezcan a Contencioso Administrativa.

diferentes jurisdicciones.15 Existencia de una causa Existe una controversia entre el Juzgado 1º Civil judicial sobre la cual se del Circuito de Soacha Cundinamarca y el desarrolle la controversia, lo Juzgado 21º Administrativo del Circuito que requiere constatar que Bogotá-Sección Segunda, para conocer y Objetivo está en desarrollo un resolver la demanda de acción de grupo proceso, un incidente o presentada por la señora Fanny Castañeda y cualquier otro trámite de otros contra Inversiones Fervel S en C en naturaleza jurisdiccional.16 Liquidación y el Banco Caja Social. (Supra 1) Las autoridades involucradas en el conflicto de Tanto el Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha jurisdicciones deben haber Cundinamarca, como el Juzgado 21º manifestado expresamente Administrativo del Circuito Bogotá-Sección Normativo las razones por las cuales se Segunda, acudieron a fundamentos legales para consideran competentes -o defender sus posturas sobre la falta de nopara conocer de dicha jurisdicción. (Supra 7 y 8) causa judicial.17

C. Asunto objeto de decisión y metodología 15 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 16 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter

administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política). 17 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

14. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca y el Juzgado 21º Administrativo del Circuito Bogotá-Sección Segunda. En primer lugar, abordará las reglas de distribución de competencia para conocer demandas de acción de grupo. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

D. Reglas de distribución de competencia para conocer las demandas de acción de grupo

15. De acuerdo con el artículo 50 de la Ley 472 de 1998 “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo originadas en la actividad de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. // La jurisdicción civil ordinaria conocerá de los demás procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones de grupo.” (énfasis añadido)

16. Por su parte, el artículo 7 del Código General del Proceso dispone que “[l]os jueces civiles del circuito conocen en primera instancia de los siguientes

asuntos: (…) 7. De las acciones populares y de grupo no atribuidas a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”

17. Sobre el particular, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-215 de 199918 precisó que “[resulta] fundado y razonable que el legislador haya determinado que las jurisdicciones contencioso administrativa y civil ordinaria sean las competentes para conocer y tramitar tanto las acciones populares como las de grupo. En tal virtud, cuando la norma acusada señala cuales procesos son de competencia de una u otra jurisdicción, lo hace teniendo en cuenta la naturaleza de la función desarrollada por la persona o funcionario que produjo u ocasionó el daño al interés o derecho colectivo. Además, la distribución de competencias que el legislador hace entre las dos 18 M.P. Martha Victoria Sáchica de Moncaelano jurisdicciones tiene sustento en el factor subjetivo, ya que se violaría el debido proceso si se desconociera la naturaleza jurídica de los autores del perjuicio, pues en algunos casos éstos serán particulares, y en otros, personas públicas y privadas con funciones administrativas, las causantes de los hechos dañosos a los derechos e intereses colectivos.”

18. Finalmente, es importante destacar que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 6 de noviembre de 2013, resolvió un conflicto entre jurisdicciones con ocasión del conocimiento de la acción de grupo promovida en contra de una constructora y el municipio de Soledad. En esa oportunidad, el extinto Consejo Superior de la Judicatura asignó la competencia del asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil, con base en los siguientes

argumentos: “para esta Sala resulta claro que el hecho generador, o el origen del presunto daño del cual se solicitó́ el reconocimiento y pago de la indemnización de perjuicios, conforme a los hechos de la demanda y lo que se pretende es producto de las deficiencias constructivas, mala calidad de los materiales y no cumplimiento de la oferta inmobiliaria con que se adquirió́ el proyecto, aśí como la responsabilidad por la expedición de las respectivas licencias de construcción que aprobaron el desarrollo del proyecto. (…) Atendiendo al argumento factico de la demanda se tiene que conforme a las pretensiones estas se originan en dos hechos claramente diferenciables y escindibles, los unos por la expedición de las licencias de construcción y otro respecto a la calidad de las construcciones que les fueran vendidas e intrínsecamente ligadas con el incumplimiento de la oferta inmobiliaria, y sobre cada uno de ellos es que se peticiona la declaratoria de responsabilidad y el pago de los respectivos daños y perjuicios. Ahora bien, frente a los posibles daños que dan lugar a la solicitud de indemnización y pago de perjuicios por la expedición de los actos administrativos (…) se tiene que estos fueron ejecutados en su integridad por la firma Constructora Villa Linda S.A.S., que es una persona de derecho privado (…). De lo anterior se colige que asiste razón al Juez Tercero Administrativo del Circuito de Barranquilla al considerar que el conocimiento de la acción de grupo promovida por Carlos Enrique Jaramillo y otros contra el Constructora VILLA LINDA S.A.S. y municipio de Soledad -Curaduría Urbana No. 2 de Soledad, corresponde a la

jurisdicción ordinaria”.19

19. Regla de decisión. Acorde con lo previsto en los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 7 del CGP corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Civil, el conocimiento de las acciones de grupo que pretendan el reconocimiento de un perjuicio que no fue originado en la actividad de una entidad pública, ni de una persona privada en el desempeño de funciones administrativas.20

E. Caso concreto

20. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca y el Juzgado 21º Administrativo del Circuito de Bogotá-Sección Segunda. Con base en las consideraciones planteadas, la Corte dirime el presente conflicto asignando la competencia para conocer del presente asunto a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. 19 Tribunal Administrativo de Magdalena, consultar en:

https://www.d1tribunaladministrativodelmagdalena.com/images/jurisprudencia_CPACA/14-VL-F110010102 00020130273700ADJUNTA20131118114250.pdf 20 Cabe advertir que en esta oportunidad no corresponde la aplicación de la regla de decisión del Auto 498 de 2022, en la que decidió también sobre un conflicto entre las jurisdicciones Ordinaria en su especialidad civil y Contencioso Administrativa con ocasión de una acción de grupo, dado que en esa oportunidad la regla de decisión se delimitó para controversias relativas a un acto material propio del objeto de la empresa prestadora de servicios públicos domiciliarios, que se rige por el derecho privado.

21. Lo anterior, debido a que la acción de grupo que suscitó el presente

conflicto tiene origen en la solicitud de los demandantes de reconocimiento y pago de los dineros que resulten probados conforme con la prueba pericial, así como una indemnización, producto del incumplimiento de la oferta inmobiliaria que generó la venta del proyecto y la falta de entrega de dicho proyecto urbanístico con las especificaciones técnicas. 21 Deficiencias constructivas que corresponden a quién ejecutó la obra, es decir, a la constructora Inversiones Fervel S en C en liquidación, persona de derecho privado, y que eventualmente pueden recaer en quienes invierten dinero en las mismas, como las entidades bancarias, en caso de llegar a probarse en el proceso su responsabilidad.

22. Así las cosas, dado que en la demanda de la referencia no se cuestiona la legalidad de las licencias de construcción otorgadas por la administración municipal, ni se requirió su responsabilidad respecto de alguno de los daños alegados por la parte accionante, de los que se pueda derivar el cumplimiento o incumplimiento de una función administrativa, la Sala Plena considera que la sola vinculación al extremo pasivo de una entidad pública, la cual además fue ordenada por el juez en el transcurso del proceso, no modifica la asignación de competencia.

23. Conforme a lo expuesto, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 7 del CGP, ordenará remitir el expediente al Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca, para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, 21 Supra 4. RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca, y el Juzgado 21º Administrativo del Circuito Bogotá- Sección Segunda, en el sentido de DECLARAR que el el Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca, es la autoridad competente para conocer la acción de grupo promovida por Fanny Torres Castañeda y otros contra Inversiones Fervel S en C en liquidación y el Banco Caja Social. SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3770 al Juzgado 1º Civil del Circuito de Soacha, Cundinamarca, para que comuniquen esta decisión al Juzgado 21º Administrativo del Circuito Bogotá-Sección Segunda y a los sujetos procesales e interesados dentro del trámite judicial correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Ausente con comisión

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General