CC - A113-2024

A113-24TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-113/24

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

AUTO 113 de 2024

Referencia: Expediente CJU-4735.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre elConsejo de Estado, Sección Tercera, SubsecciónA y el Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuitode Bogotá D.C.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024).

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:

AUTO

SALA PLENAI. ANTECEDENTES

1. El Consorcio MT 2011[1] interpuso una demanda de controversias contractualescontra el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), el DepartamentoNacional de Planeación y el Ministerio de Educación Nacional. En criterio deldemandante, Fonade no reconoció los costos adicionales a los inicialmenteestipulados en el contrato de obra N.° 2111561, el cual fue suscrito entre elconsorcio y Fonade con el objeto de llevar a cabo la construcción de la

infraestructura educativa tipo A en el municipio de Soacha (Cundinamarca)[2]. Estoscostos adicionales se habrían derivado de la prolongación imprevista de la duraciónde la obra, lo que provocó un desequilibrio económico en el desarrollo del proyecto.En tales términos, el consorcio pretendió que se declare el rompimiento delequilibrio contractual y, en consecuencia, se condene al Fonade a pagar la suma de$2.815.412.698. Además, solicitó la indemnización de los perjuicios que se logrenprobar en el proceso.

2. El asunto fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, SecciónTercera, Subsección B, que admitió la demanda e impartió el trámite a la primerainstancia. El 27 de noviembre de 2019 el Tribunal profirió sentencia accediendo parcialmente a las pretensiones del consorcio[3].

3. En Auto del 10 de febrero de 2021, la referida autoridad negó la solicitud denulidad formulada por la indebida notificación de la sentencia a la entidad demandada[4]. Esta determinación fue impugnada por el Fonade[5].

4. Al desatar la alzada, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A,mediante providencia del 15 de julio de 2022 declaró la falta de jurisdicción,

invalidó la sentencia del 27 de noviembre de 2019[6] y remitió el expediente a losjuzgados civiles del circuito de Bogotá D.C. Sostuvo que por expresa disposicióndel artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo ContenciosoAdministrativo (CPACA), esa jurisdicción no conoce los litigios en los cuales seanparte entidades financieras de carácter público, cuando la controversia emana deasuntos relacionados con el giro ordinario de sus negocios.

5. Explicó que el objeto del contrato N.° 2111561 se entiende incorporado dentro delgiro ordinario de los negocios de Fonade, toda vez que existe correspondencia entreel objeto contractual y las actividades funcionales de la entidad pública, previstas enlos artículos 5 del Acuerdo 03 de 2004 y 2 del Decreto 288 de del mismo año, estoes “ser agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo,mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación,financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas”[7]. Al respecto, citó jurisprudencia de la Corte Constitucional[8] y el

Consejo de Estado[9].

6. Efectuado el nuevo reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Cuarenta y UnoCivil del Circuito de Bogotá D.C. Mediante Auto del 25 de agosto de 2023, eldespacho propuso el conflicto de jurisdicciones y remitió las diligencias a la CorteConstitucional. Argumentó que no resultaba posible desconocer la calidad deentidad pública de las otras entidades que integraban el extremo pasivo de lademanda: el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de EducaciónNacional. En ese sentido, recordó que de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, lajurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer lascontroversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones yoperaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas[10].

7. El asunto fue repartido al magistrado sustanciador el 24 de octubre de 2023 y remitido al despacho el 26 de octubre siguiente[11].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

7. El asunto fue repartido al magistrado sustanciador el 24 de octubre de 2023 y remitido al despacho el 26 de octubre siguiente[11].

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

8. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictosde jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de laConstitución.

Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades queadministran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan elconocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo). Deforma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que, para que se configureun conflicto de esta naturaleza, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal[12].En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos: Presupuesto subjetivo El conflicto se suscitó entre una autoridad que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo (Consejo de Estado) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Cuarenta y

Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C.)[13]. Presupuesto objetivo La controversia objeto de la presente decisión se enmarca en el medio de control de controversias contractuales formulado por el Consorcio MT 2011 contra el Fonade y otros.

Presupuesto normativo Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole legal y jurisprudencial en los que soportan cada una de sus posiciones. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, argumentó que el contrato de obra que originó la controversia fue suscrito por el Fonade y se ciñe al giro ordinario de sus negocios, lo que impide que el asunto pueda ser conocido por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con el artículo 105 del CPACA. A su vez citó jurisprudencia de la Corte Constitucional y esa misma corporación[14]. Por su parte, el Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C. sostuvo que en el extremo pasivo de la demanda se encuentran otras entidades públicas (Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Educación), cuyos actos u omisiones solo pueden ser analizados por el juez administrativo, según el artículo 104 del CPACA.

Competencia de la jurisdicción ordinaria civil para conocer las controversiasque se originan en los contratos celebrados por el Fonade (hoy

Enterritorio[15]), cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. Reiteración de los autos 836, 867 y 1095 de 2021[16]

10. La Sala Plena, en los autos 836 y 867 de 2021, al resolver asuntos similares alconocido en esta ocasión (controversias contractuales formuladas contra el Fonade),explicó que artículo 105 del CPACA establece qué procesos están exceptuados de lacompetencia de la jurisdicción contencioso administrativa. En particular, enfatizóque el numeral 1º de la citada disposición señala que esa jurisdicción no conocerá de“[l]as controversias relativas a […] los contratos celebrados por entidadespúblicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras,intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por laSuperintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negociosde dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”. 11. En ese sentido, determinó que para que se configure la excepción del artículo105.1 ibídem se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de instituciónfinanciera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico)y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad (criterio material)[17]. 12. Ante la falta de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa paraconocer de los asuntos en comento, la jurisdicción ordinaria, en su especialidadcivil, será la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residualcontenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de laLey 270 de 1996. 13. De acuerdo con lo expuesto en los autos 836 y 867 de 2021, la CorteConstitucional estableció como regla de decisión que:

“La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandasque promuevan entidades públicas que tengan el carácter de instituciónfinanciera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de losnegocios de aquella. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 dela Ley 270 de 1996”.

14. Por último, es relevante resaltar que en el Auto 1095 de 2021, donde también seabordó la resolución de un conflicto surgido en el contexto de una controversiacontra el Fonade derivada de un contrato de obra, esta corporación indicó quesiempre que se trate de discusiones sobre “contratos de compraventa, conveniosinteradministrativos, interventoría y diseño, seguros, consultoría y obra, elconocimiento del proceso corresponde a la jurisdicción ordinaria civil, por seractividades que corresponden al giro ordinario de los negocios de Fonade”.

Caso concreto

15. La Sala Plena determina que la competencia para conocer la controversiacontractual formulada contra el Fonade, el Departamento Nacional de Planeación yel Ministerio de Educación Nacional recae en la jurisdicción ordinaria civilrepresentada por el Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C., porlas siguientes razones: 16. Primero, Fonade es una entidad pública de carácter financiero vigilada por laSuperintendencia Financiera. Fue creado mediante el Decreto 3068 de 1968.Inicialmente, se concibió como un establecimiento público del orden nacional,adscrito al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica,autonomía administrativa y patrimonio propio. Posteriormente, fue restructurado através del Decreto 2168 de 1992. Por último, a través del Decreto 495 de 2019, secambió su denominación por Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial– Enterritorio. En particular, el Decreto 288 de 2004 modificó la naturaleza deFonade, transformándola en una empresa industrial y comercial del Estado decarácter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera. 17. Segundo, el contrato que da origen a la controversia forma parte del giroordinario de los negocios de Fonade. De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 288de 2004, Fonade tiene como objeto principal “ser Agente en cualquiera de las etapasdel ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación yadministración de estudios, y la preparación, financiación, administración yejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas”. El artículo 3 delmismo decreto, establece las funciones de la entidad. Entre ellas, en el numeralprimero,

señala la función de: “[p]romover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluarproyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales ointernacionales”. 18. El contrato de obra suscrito entre el Fonade y el Consorcio MT 2011, que tienepor objeto la construcción de la infraestructura educativa tipo A en el municipio deSoacha (Cundinamarca), sector San Mateo II, fue uno de los contratos que dichaentidad financiera suscribió en cumplimiento de las obligaciones adquiridas en elmarco del convenio interadministrativo de gerencia de proyecto N.° 21003 suscritoentre el Fonade y el municipio de Soacha. El objeto de dicho convenioadministrativo era el de ejecutar la infraestructura educativa “San Mateo II” en elmismo municipio. Por consiguiente, es claro que el contrato de obra suscrito entreFonade y el consorcio demandante se enmarca en el desarrollo del objeto de laentidad financiera demandada, pues hace parte de uno de los proyectos de desarrollogerenciados por esta. 19. Dicha relación jurídica es la que define la jurisdicción en este tipo de asuntoscontractuales, de manera que la circunstancia de que en el extremo pasivo de la litisse encuentren involucradas otras entidades públicas no es óbice para aplicar la reglade decisión establecida en el Auto 836 de 2021 y reiterada en los autos 867 y 1095de 2021. En ese orden la Sala recuerda que los contratos que se ejecutan dentro delgiro ordinario de los negocios de una entidad financiera, incluso los de obra, sonactividades que se enmarcan dentro de la exclusión de competencia del numeral 1°del artículo 105 del CPACA

y, por lo tanto, la jurisdicción administrativa no tienecompetencia para estudiar los asuntos referidos a estos.20. Así las cosas, la Sala Plena ordenará la remisión del expediente al JuzgadoCuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C. para lo de su competencia y paraque comunique la presente decisión a la otra autoridad en conflicto y a los sujetosprocesales e interesados.

III. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE:

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Consejo deEstado, Sección Tercera, Subsección A y el Juzgado Cuarenta y Uno Civil delCircuito de Bogotá D.C., en el sentido de DECLARAR que corresponde al JuzgadoCuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C. conocer la demanda promovidapor el Consorcio MT 2011 contra el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo(Fonade), hoy Enterritorio, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministeriode Educación Nacional.

Segundo. Por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU-4735 al Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C. para que procedacon lo de su competencia y comunique la presente decisión a los sujetos procesales einteresados y al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

MagistradaJUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

MagistradaJOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

MagistradaJOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ Secretaria General[ 1 ] Conformado por las empresas Ingeniería Moncada Guerrero S.A. y Telval S.A. Expediente digital. Archivo “02EscritoDemanda”. Folio 3. [ 2 ] El contrato a su vez ene como fuente el convenio interadministravo No. 21003 suscrito entre el Fonade y el municipio de Soacha con el objeto deejecutar la infraestructura educava “San Mateo II”. Expediente digital. Archivo “02EscritoDemanda”. Folio 3. [ 3 ] Carpeta cuaderno principal. Archivo “02Anexos”. Folio 93. [ 4 ] Ib. Folio 171. [ 5 ] Ib. Folio [ 6 ] Y las actuaciones surdas con posterioridad a esta, con la precisión de que las actuaciones surdas antes del fallo conservarán su validez. [ 7 ] Expediente digital. Archivo “08AutoDeclaraFaltaJurisdiccion”. [ 8 ] Auto 1095 de 2021 (CJU-615). [ 9 ] Providencias del 3 de agosto de 2017 (expediente 52.531) y 3 de marzo de 2021 (expediente 51.373) proferidas por la misma Subsección. [ 1 0 ] Expediente digital. Archivo “09AutoProponeConflicto”.

[11] Archivo “03CJU-4735 Constancia de Reparto. [12] Autos 155 de 2019, 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [ 1 3 ] Se aclara que, si bien el Tribunal Administravo de Cundinamarca no se pronunció sobre su jurisdicción para adelantar el presente trámite, seevidencia que el Consejo de Estado, al conocer de un recurso de apelación presentado contra la decisión de rechazar la nulidad de la sentencia, síestudió este aspecto y decidió suscitar un conflicto de jurisdicción. El Consejo de Estado es una autoridad judicial que hace parte de la jurisdiccióncontencioso administravo y, si bien no es la encargada la definición del asunto, sí conoce del mismo como superior funcional y ene la función deresolver el recurso de apelación formulado. En ese orden de ideas, es necesario entender sasfecho el elemento subjevo. [ 1 4 ] Ver notas al pie 8 y 9. [ 1 5 ] A través del Decreto 495 de 2019, se cambió su denominación con por Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial – Enterritorio. [ 1 6 ] La base argumentava del presente acápite corresponde a los autos 1470 de 2022 y 1002 de 2023.

[ 1 6 ] La base argumentava del presente acápite corresponde a los autos 1470 de 2022 y 1002 de 2023. [ 1 7 ] Sobre el segundo criterio, esta corporación, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha señalado que el giro ordinario de losnegocios hace referencia a aquellas acvidades o negocios que guardan algún po de relación con el objeto principal de la endad. Tratándose deendades públicas de carácter financiero, corresponden al giro ordinario de los negocios: (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de lasfunciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) todas aquellas acvidades o negocios que sonconexos a ellas y que se realizan para desarrollar la función principal. (Cfr. Auto 1470 de 2022).