CC - A113-24

A113-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-113/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Controversias contractuales y extracontractuales con entidades públicas del sector financiero, siempre que la actividad corresponda al giro ordinario de sus negocios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL SALA PLENA AUTO 113 de 2024

Referencia: Expediente CJU-4735.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y el Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C.

Magistrado Ponente: José Fernando Reyes Cuartas.

Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

[1]

1. El Consorcio MT 2011 interpuso una demanda de controversias contractuales contra el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Educación Nacional. En criterio del demandante, Fonade no reconoció los costos adicionales a los inicialmente estipulados en el contrato de obra N.° 2111561, el cual fue suscrito entre el consorcio y Fonade con el objeto de llevar a cabo la construcción de la

[2] infraestructura educativa tipo A en el municipio de Soacha (Cundinamarca) . Estos costos adicionales se habrían derivado de la prolongación imprevista de la duración

de la obra, lo que provocó un desequilibrio económico en el desarrollo del proyecto. En tales términos, el consorcio pretendió que se declare el rompimiento del equilibrio contractual y, en consecuencia, se condene al Fonade a pagar la suma de $2.815.412.698. Además, solicitó la indemnización de los perjuicios que se logren probar en el proceso.

2. El asunto fue repartido al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que admitió la demanda e impartió el trámite a la primera instancia. El 27 de noviembre de 2019 el Tribunal profirió sentencia accediendo

[3] parcialmente a las pretensiones del consorcio .

3. En Auto del 10 de febrero de 2021, la referida autoridad negó la solicitud de nulidad formulada por la indebida notificación de la sentencia a la entidad

[4] [5] demandada . Esta determinación fue impugnada por el Fonade .

4. Al desatar la alzada, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante providencia del 15 de julio de 2022 declaró la falta de jurisdicción,

[6] invalidó la sentencia del 27 de noviembre de 2019 y remitió el expediente a los juzgados civiles del circuito de Bogotá D.C. Sostuvo que por expresa disposición del artículo 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), esa jurisdicción no conoce los litigios en los cuales sean parte entidades financieras de carácter público, cuando la controversia emana de asuntos relacionados con el giro ordinario de sus negocios.

5. Explicó que el objeto del contrato N.° 2111561 se entiende incorporado dentro del giro ordinario de los negocios de Fonade, toda vez que existe correspondencia entre el objeto contractual y las actividades funcionales de la entidad pública, previstas en los artículos 5 del Acuerdo 03 de 2004 y 2 del Decreto 288 de del mismo año, esto es “ser agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de

[7] [8] sus etapas” . Al respecto, citó jurisprudencia de la Corte Constitucional y el [9] Consejo de Estado .

6. Efectuado el nuevo reparto, el proceso fue asignado al Juzgado Cuarenta y Uno

Civil del Circuito de Bogotá D.C. Mediante Auto del 25 de agosto de 2023, el despacho propuso el conflicto de jurisdicciones y remitió las diligencias a la Corte Constitucional. Argumentó que no resultaba posible desconocer la calidad de entidad pública de las otras entidades que integraban el extremo pasivo de la demanda: el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Educación Nacional. En ese sentido, recordó que de acuerdo con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al [10] derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas .

7. El asunto fue repartido al magistrado sustanciador el 24 de octubre de 2023 y

[11] remitido al despacho el 26 de octubre siguiente .

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

8. La Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de jurisdicciones, según lo dispuesto en el numeral 11 del artículo 241 de la

Constitución. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

9. Los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde

(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo). De forma reiterada, la Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de esta naturaleza, es necesario que se cumplan los presupuestos [12] subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal . En el caso de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos: Presupuesto El conflicto se suscitó entre una autoridad que integra la jurisdicción subjetivo de lo contencioso administrativo (Consejo de Estado) y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (Juzgado Cuarenta y [13] Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C.) . Presupuesto La controversia objeto de la presente decisión se enmarca en el objetivo medio de control de controversias contractuales formulado por el Consorcio MT 2011 contra el Fonade y otros. Presupuesto Las autoridades judiciales enunciaron los fundamentos de índole normativo legal y jurisprudencial en los que soportan cada una de sus posiciones. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A,

argumentó que el contrato de obra que originó la controversia fue suscrito por el Fonade y se ciñe al giro ordinario de sus negocios, lo que impide que el asunto pueda ser conocido por la jurisdicción contencioso administrativa, de acuerdo con el artículo 105 del CPACA. A su vez citó jurisprudencia de la Corte Constitucional y [14] esa misma corporación . Por su parte, el Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C. sostuvo que en el extremo pasivo de la demanda se encuentran otras entidades públicas (Departamento Nacional de Planeación y Ministerio de Educación), cuyos actos u omisiones solo pueden ser analizados por el juez administrativo, según el artículo 104 del CPACA. Competencia de la jurisdicción ordinaria civil para conocer las controversias que se originan en los contratos celebrados por el Fonade (hoy [15] Enterritorio ), cuando estos correspondan al giro ordinario de sus negocios. [16] Reiteración de los autos 836, 867 y 1095 de 2021

10. La Sala Plena, en los autos 836 y 867 de 2021, al resolver asuntos similares al conocido en esta ocasión (controversias contractuales formuladas contra el Fonade), explicó que artículo 105 del CPACA establece qué procesos están exceptuados de la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa. En particular, enfatizó que el numeral 1º de la citada disposición señala que esa jurisdicción no conocerá de “[l]as controversias relativas a […] los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la

Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

11. En ese sentido, determinó que para que se configure la excepción del artículo 105.1 ibídem se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera y esté vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los

[17] negocios de la entidad (criterio material) .

12. Ante la falta de competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa para conocer de los asuntos en comento, la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, será la llamada a conocer de estos, en virtud de la competencia residual contenida en el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de

1996.

13. De acuerdo con lo expuesto en los autos 836 y 867 de 2021, la Corte Constitucional estableció como regla de decisión que: “La jurisdicción ordinara civil es la competente para conocer las demandas que promuevan entidades públicas que tengan el carácter de institución financiera y la discrepancia surja como consecuencia del giro ordinario de los negocios de aquella. Ello de conformidad con el artículo 105 de la Ley 1437 de 2011, el artículo 15 de la Ley 1564 de 2012 y el inciso 2º del artículo 12 de la Ley 270 de 1996”.

14. Por último, es relevante resaltar que en el Auto 1095 de 2021, donde también se

abordó la resolución de un conflicto surgido en el contexto de una controversia contra el Fonade derivada de un contrato de obra, esta corporación indicó que siempre que se trate de discusiones sobre “contratos de compraventa, convenios interadministrativos, interventoría y diseño, seguros, consultoría y obra, el conocimiento del proceso corresponde a la jurisdicción ordinaria civil, por ser actividades que corresponden al giro ordinario de los negocios de Fonade”. Caso concreto

15. La Sala Plena determina que la competencia para conocer la controversia contractual formulada contra el Fonade, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Educación Nacional recae en la jurisdicción ordinaria civil

representada por el Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C., por las siguientes razones:

16. Primero, Fonade es una entidad pública de carácter financiero vigilada por la Superintendencia Financiera. Fue creado mediante el Decreto 3068 de 1968.

Inicialmente, se concibió como un establecimiento público del orden nacional, adscrito al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio. Posteriormente, fue restructurado a través del Decreto 2168 de 1992. Por último, a través del Decreto 495 de 2019, se cambió su denominación por Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial – Enterritorio. En particular, el Decreto 288 de 2004 modificó la naturaleza de Fonade, transformándola en una empresa industrial y comercial del Estado de carácter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera.

17. Segundo, el contrato que da origen a la controversia forma parte del giro

ordinario de los negocios de Fonade. De acuerdo con el artículo 2 del Decreto 288 de 2004, Fonade tiene como objeto principal “ser Agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas”. El artículo 3 del mismo decreto, establece las funciones de la entidad. Entre ellas, en el numeral primero, señala la función de: “[p]romover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales”.

18. El contrato de obra suscrito entre el Fonade y el Consorcio MT 2011, que tiene por objeto la construcción de la infraestructura educativa tipo A en el municipio de Soacha (Cundinamarca), sector San Mateo II, fue uno de los contratos que dicha entidad financiera suscribió en cumplimiento de las obligaciones adquiridas en el marco del convenio interadministrativo de gerencia de proyecto N.° 21003 suscrito entre el Fonade y el municipio de Soacha. El objeto de dicho convenio administrativo era el de ejecutar la infraestructura educativa “San Mateo II” en el mismo municipio. Por consiguiente, es claro que el contrato de obra suscrito entre Fonade y el consorcio demandante se enmarca en el desarrollo del objeto de la entidad financiera demandada, pues hace parte de uno de los proyectos de desarrollo gerenciados por esta.

19. Dicha relación jurídica es la que define la jurisdicción en este tipo de asuntos contractuales, de manera que la circunstancia de que en el extremo pasivo de la litis se encuentren involucradas otras entidades públicas no es óbice para aplicar la regla

de decisión establecida en el Auto 836 de 2021 y reiterada en los autos 867 y 1095 de 2021. En ese orden la Sala recuerda que los contratos que se ejecutan dentro del giro ordinario de los negocios de una entidad financiera, incluso los de obra, son actividades que se enmarcan dentro de la exclusión de competencia del numeral 1° del artículo 105 del CPACA y, por lo tanto, la jurisdicción administrativa no tiene competencia para estudiar los asuntos referidos a estos.

20. Así las cosas, la Sala Plena ordenará la remisión del expediente al Juzgado

Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C. para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la otra autoridad en conflicto y a los sujetos procesales e interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE: Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A y el Juzgado Cuarenta y Uno Civil del

Circuito de Bogotá D.C., en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C. conocer la demanda promovida por el Consorcio MT 2011 contra el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), hoy Enterritorio, el Departamento Nacional de Planeación y el Ministerio de Educación Nacional. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General REMITIR el expediente CJU4735 al Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá D.C. para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a los sujetos procesales e

interesados y al Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada É Á

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Conformado por las empresas Ingeniería Moncada Guerrero S.A. y Telval S.A. Expediente digital. Archivo “02EscritoDemanda”. Folio 3. [2] El contrato a su vez ene como fuente el convenio interadministravo No. 21003 suscrito entre el Fonade y el municipio de Soacha con el objeto de ejecutar la infraestructura educava “San Mateo II”. Expediente digital. Archivo “02EscritoDemanda”. Folio 3. [3] Carpeta cuaderno principal. Archivo “02Anexos”. Folio 93. [4] Ib. Folio 171. [5] Ib. Folio [6] Y las actuaciones surdas con posterioridad a esta, con la precisión de que las actuaciones surdas antes del fallo conservarán su validez.

[7] Expediente digital. Archivo “08AutoDeclaraFaltaJurisdiccion”. [8] Auto 1095 de 2021 (CJU-615). [9] Providencias del 3 de agosto de 2017 (expediente 52.531) y 3 de marzo de 2021 (expediente 51.373) proferidas por la misma Subsección. [10] Expediente digital. Archivo “09AutoProponeConflicto”. [11] Archivo “03CJU-4735 Constancia de Reparto. [12] Autos 155 de 2019, 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [13] Se aclara que, si bien el Tribunal Administravo de Cundinamarca no se pronunció sobre su jurisdicción para adelantar el presente trámite, se evidencia que el Consejo de Estado, al conocer de un recurso de apelación presentado contra la decisión de rechazar la nulidad de la sentencia, sí estudió este aspecto y decidió suscitar un conflicto de jurisdicción. El Consejo de Estado es una autoridad judicial que hace parte de la jurisdicción contencioso administravo y, si bien no es la encargada la definición del asunto, sí conoce del mismo como superior funcional y ene la función de resolver el recurso de apelación formulado. En ese orden de ideas, es necesario entender sasfecho el elemento subjevo. [14] Ver notas al pie 8 y 9. [15] A través del Decreto 495 de 2019, se cambió su denominación con por Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial – Enterritorio.

[16] La base argumentava del presente acápite corresponde a los autos 1470 de 2022 y 1002 de 2023. [17] Sobre el segundo criterio, esta corporación, con fundamento en la jurisprudencia del Consejo de Estado, ha señalado que el giro ordinario de los negocios hace referencia a aquellas acvidades o negocios que guardan algún po de relación con el objeto principal de la endad. Tratándose de endades públicas de carácter financiero, corresponden al giro ordinario de los negocios: (i) las realizadas en cumplimiento del objeto social o de las funciones principales expresamente definidas en la ley –Estatuto Orgánico del Sistema Financiero– y (ii) todas aquellas acvidades o negocios que son conexos a ellas y que se realizan para desarrollar la función principal. (Cfr. Auto 1470 de 2022).