CC - A1132-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1132/24 COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1132 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5212

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Primera, Subsecci(cid:243)n A y la Superintendencia Nacional de Salud.

Magistrado sustanciador: Antonio JosØ Lizarazo Ocampo

BogotÆ D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E., a travØs de apoderado judicial, present(cid:243) ante la Superintendencia Nacional de Salud demanda en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud con el fin de que dirimiera el conflicto por devoluciones y glosas respecto de las facturas emitidas a t(cid:237)tulo de servicios de urgencias, hospitalizaciones y procedimientos mØdicos contemplados en el Plan Obligatorio de Salud (POS, ahora PBS) a los

beneficiarios del Fondo Financiero Distrital de Salud, emitidas en virtud de lo dispuesto en el Decreto 4747 de 20071.

2. Mediante Auto del 1 de septiembre de 20222, la Superintendencia Nacional de Salud inadmiti(cid:243) la demanda por considerar que no era la autoridad competente para conocer del asunto. Fundament(cid:243) su decisi(cid:243)n en que el pago de servicios de salud surge como consecuencia de actos, contratos estatales, hechos, omisiones y operaciones, sujetas al derecho administrativo en los que se encuentran involucradas dos entidades pœblicas y, por lo tanto, son los jueces de lo contencioso administrativo quienes deben conocer del asunto. Lo anterior en concordancia con lo dispuesto en el art(cid:237)culo 104.2 del CPACA3.

3. Correspondi(cid:243) conocer del asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Primera, Subsecci(cid:243)n A. Esta autoridad resolvi(cid:243) por medio de Auto del 5 de febrero de 20244 declarar su falta de jurisdicci(cid:243)n, 1 Expediente digital. 001_ED_01DEMANDA31072023_08pdf 2 Expediente digital. 120228100001453991_00002_unlockedpdf 3 Artículo 104 “Igualmente conocerÆ de los siguientes procesos: 2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su rØgimen, en los que sea parte una entidad pœblica o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.” 4 Expediente digital. 015_AUTOQUEPROVOCACONFLICTOpdf proponer el conflicto negativo de jurisdicciones y enviar el expediente a la

Corte Constitucional. Adujo el mencionado Tribunal, que es justamente la Superintendencia Nacional de Salud la competente para resolver la controversia, conforme con lo dispuesto en el art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007, el cual dispone lo siguiente: “FUNCI(cid:211)N JURISDICCIONAL DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD. Con el fin de garantizar la efectiva prestaci(cid:243)n del derecho a la salud de los usuarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud y en ejercicio del art(cid:237)culo 116 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, la Superintendencia Nacional de Salud podrÆ conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: (…) f). Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.”

4. El 16 de febrero de 2024 a travØs de la Secretar(cid:237)a General el asunto fue repartido al magistrado sustanciador, y el 20 de febrero de la misma anualidad, el expediente ingres(cid:243) al despacho5.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

5. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, adicionado por el art(cid:237)culo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

En el presente caso se configur(cid:243) un conflicto de jurisdicci(cid:243)n que la Corte

Constitucional debe resolver 5 Expediente digital. 03CJU-5212 Constancia de Reparto.pdf

6. Este Tribunal ha seæalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones: (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones; (ii) presupuesto objetivo, segœn el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que estÆ en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trÆmite de naturaleza jurisdiccional; y

(iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisi(cid:243)n hayan manifestado, a travØs de un pronunciamiento expreso, las razones de (cid:237)ndole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.

7. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporaci(cid:243)n encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria (la Superintendencia Nacional de Salud) y otra que hace parte de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo (Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Primera, Subsecci(cid:243)n A) -presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio estÆ relacionado con la demanda presentada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente E.S.E. en contra del Fondo Financiero Distrital de Salud con el

fin de que se dirima el conflicto referente a las devoluciones y glosas presentadas por la entidad demandada a las facturas emitidas por la demandante; (iii) la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Primera, Subsecci(cid:243)n A expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver pÆrrs. 2 – 3 supra) -presupuesto normativo-. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas entre entidades del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. Reiteraci(cid:243)n del Auto 2032 de 2023.

8. Competencia restrictiva de la Superintendencia de Salud6. El art(cid:237)culo 116 de la Constitución establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrá atribuir 6 Esta secci(cid:243)n reitera el Auto 324 de 2023. funci(cid:243)n jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. En desarrollo de lo anterior, el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 seæala las materias precisas en las cuales, la Superintendencia Nacional de Salud puede conocer y fallar en derecho, con las facultades propias de un juez7. Particularmente, el literal f de dicha disposici(cid:243)n aduce que esa entidad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las “devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”8. 7 A saber, el art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007, modificado por el art(cid:237)culo 6 de la Ley 1949 de 2019,

establece que “la Superintendencia Nacional de Salud podrá conocer y fallar en derecho, y con las facultades propias de un juez en los siguientes asuntos: (a) Cobertura de los servicios, tecnolog(cid:237)as en salud o procedimientos incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (Plan Obligatorio de Salud), cuando su negativa por parte de las Entidades Promotoras de Salud o entidades que se les asimilen ponga en riesgo o amenace la salud del usuario, consultando la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica y las normas que regulen la materia; (b) Reconocimiento econ(cid:243)mico de los gastos en que haya incurrido el afiliado en los siguientes casos: 1. Por concepto de atenci(cid:243)n de urgencias en caso de ser atendido en una Instituci(cid:243)n Prestadora de Servicios de Salud (IPS) que no tenga contrato con la respectiva Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen. 2. Cuando el usuario haya sido expresamente autorizado por la Entidad Promotora de Salud (EPS) o entidades que se le asimilen para una atenci(cid:243)n espec(cid:237)fica. 3. En los eventos de incapacidad, imposibilidad, negativa injustificada o negligencia demostrada de la Entidad Promotora de Salud o entidades que se le asimilen para cubrir las obligaciones para con sus usuarios; (c) Conflictos derivados de la multiafiliaci(cid:243)n dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud y de este con los reg(cid:237)menes exceptuados; (d) Conflictos relacionados con la libre elecci(cid:243)n de entidades aseguradoras, con la libre elecci(cid:243)n de Instituciones

Prestadoras de Servicios de Salud dentro de la red conformada por la entidad aseguradora; y conflictos relacionados con la movilidad dentro del Sistema General de Seguridad Social en Salud; (e) Conflictos entre las Entidades Administradoras de Planes de Beneficios y/o entidades que se le asimilen y sus usuarios por la garant(cid:237)a de la prestaci(cid:243)n de los servicios y tecnolog(cid:237)as no incluidas en el Plan de Beneficios, con excepci(cid:243)n de aquellos expresamente excluidos de la financiaci(cid:243)n con recursos pœblicos asignados a la salud; (f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 8 Instituciones que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El art(cid:237)culo 155 de la Ley 100 de 1993 dispone el Sistema General de Seguridad Social estÆ integrado por: (i) los organismos de direcci(cid:243)n, vigilancia y control; (ii) los organismos de administraci(cid:243)n y financiaci(cid:243)n; (iii) las instituciones prestadoras de servicios de salud, pœblicas, mixtas o privadas; (iv) las entidades de salud adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo (v) los empleados; (vi) los trabajadores; (vii) las organizaciones de trabajadores; (viii) los trabajadores independientes; (viii) los pensionados; (ix) los beneficiarios del sistema en todas sus modalidades; (x) los ComitØs de Participaci(cid:243)n Comunitaria creados por la Ley 10 de 1990; (xi) las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud y (xii) los operadores log(cid:237)sticos de

tecnolog(cid:237)as en salud y gestores farmacØuticos

9. Sobre este punto, la Resoluci(cid:243)n 3047 de 20089, que contiene el anexo

tØcnico No. 6 del Manual (cid:218)nico de Glosas, Devoluciones y Respuestas de la Resolución 3047 de 2008, señala que la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestaci(cid:243)n de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisi(cid:243)n preliminar y que impide dar por presentada la factura”. Así mismo, indica que “las causales de devoluci(cid:243)n son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorizaci(cid:243)n principal, falta de epicrisis, hoja de atenci(cid:243)n de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carÆcter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”. Por œltimo, advierte que la entidad, al momento de efectuar la devoluci(cid:243)n, debe informar todas las diferentes causales de la misma.

III. CASO CONCRETO

10. El conocimiento del presente asunto le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, quien es la autoridad competente para decidir sobre los conflictos derivados del trÆmite de devoluciones o glosas, entre entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud10.

11. En primer lugar, de conformidad con los documentos que integran el

expediente, se pudo constatar que, en efecto, la controversia se trata del trÆmite de devoluciones. De ese modo, en el expediente digital aparecen varios documentos en los que reposa informaci(cid:243)n detallada acerca de las 3.868 facturas emitidas y el motivo de devoluci(cid:243)n de Østas.

12. La entidad demandante considera que las devoluciones realizadas por la demandada respecto de las facturas presentadas, son improcedentes e inaceptables, toda vez que fueron notificadas de forma extemporÆnea, perdiendo as(cid:237) la oportunidad de controvertirlas o ajustar las facturas. De lo 9 “Por medio de la cual se definen los formatos, mecanismos de envío, procedimientos y términos a ser implementados en las relaciones entre prestadores de servicios de salud y entidades responsables del pago de servicios de salud, definidos en el Decreto 4747 de 2007”. 10 Art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007. anterior se desprende que la controversia versa sobre el proceso de facturaci(cid:243)n, devoluci(cid:243)n y glosas respecto de 3.686 facturas radicadas por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE ante el Fondo

Financiero Distrital de Salud.

13. Establecido lo anterior, la Sala considera necesario verificar que la controversia se suscite entre dos entidades pertenecientes al Sistema General

de Seguridad Social en Salud.

14. Por un lado, el numeral tercero del art(cid:237)culo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que el Sistema General de Seguridad Social lo integran las instituciones prestadoras del servicio de salud de carÆcter pœblico, mixto o

privado. En el caso particular, la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE es una Empresa Social del Estado encargada de prestar los servicios de salud en unas localidades espec(cid:237)ficas de la ciudad de BogotÆ y como parte integrante del sistema de seguridad social en salud. Por lo tanto, la Corte considera que, efectivamente, se trata de una entidad que pertenece al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

15. Por el otro, segœn la Ley 10 de 1990, el Fondo Distrital de Salud, es un establecimiento pœblico del orden distrital encargado de administrar los recursos captados por BogotÆ, de diferentes fuentes pœblicas y privadas y destinados al sector salud. As(cid:237) las cosas, se cumple con el segundo requerimiento estatuido en el literal f del art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007, referido a que se trata de una controversia entre dos entidades del sistema de seguridad social en salud.

16. Adicionalmente, la Sala estima que el asunto no le corresponde a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo porque de conformidad con el art(cid:237)culo 104.4 del CPACA, esa jurisdicci(cid:243)n conoce œnicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados pœblicos y las entidades de derecho pœblico que administren su rØgimen de seguridad social.11 Al respecto, la Sala advierte que la problemÆtica del caso concreto no 11 Autos 314, 329, 356, 490 y 594 de 2021 y 371 de 2022. Con base en lo expuesto, la jurisdicci(cid:243)n

contencioso administrativa es competente, en materia de prestaciones derivadas de la seguridad social, œnicamente en aquellos casos en los que: i) estÆ involucrado un empleado pœblico y ii) su rØgimen es administrado por una persona de derecho pœblico trata sobre la seguridad social de empleados pœblicos. Por el contrario, trata de un conflicto relativo a la devoluci(cid:243)n de facturas presentadas para el cobro por la prestaci(cid:243)n de servicios de salud.

17. La Sala concluye que el conocimiento de la demanda de devoluciones presentada por la Subred Integrada de Servicios de Salud Centro Oriente ESE contra el Fondo Distrital de Salud, le corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud, autoridad con funciones jurisdiccionales que hace parte del conflicto acÆ estudiado. Esto, en virtud del art(cid:237)culo 116 de la Constituci(cid:243)n y del literal f del art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007 en el cual se estableci(cid:243) que dicha autoridad tiene competencia para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Esto porque del estudio de los elementos que obran en el expediente se pudo constatar que (i) se configur(cid:243) una controversia respecto de las devoluciones efectuadas a 3.686 facturas presentadas por la demandante; ademÆs (ii) este conflicto se dio entre dos entidades que pertenecen al Sistema General de Seguridad Social en Salud.

18. AdemÆs, la Superintendencia Nacional de Salud, a pesar de ser una

autoridad administrativa, “desarrolla atribuciones jurisdiccionales cuyo ejercicio corresponde, funcionalmente, a la jurisdicción ordinaria”12. Por tanto, se asemeja a los jueces de especialidad laboral pertenecientes a esa misma jurisdicci(cid:243)n13. No obstante, el presente asunto no resulta de competencia de los jueces ordinarios laborales, sino que se circunscribe dentro de dichas facultades jurisdiccionales en cabeza de la mencionada Superintendencia, en virtud de lo establecido por el art(cid:237)culo 116 de la Constituci(cid:243)n y del literal f del art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007. Regla de decisión. “De conformidad con el artículo 116 de la Constitución y con el literal f del art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que 12 Auto 1008 de 2021. 13 Auto 1006 de 2022. versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestación de servicios médicos.”14

IV. DECISI(cid:211)N En mØrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Primera, Subsecci(cid:243)n A, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la Superintendencia Nacional de Salud conocer sobre la demanda promovida por la Subred Integrada de Servicios de

Salud Centro Oriente E.S.E. SEGUNDO. Por intermedio de la Secretar(cid:237)a General REMITIR el expediente CJU-5212 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que le comunique esta decisi(cid:243)n al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Primera, Subsecci(cid:243)n A, y a las partes interesadas. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente NATALIA `NGEL CABO 14 Auto 2032 de 2023 Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada Ausente con permiso

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General