CC - A1142-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1142/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCI(cid:211)N CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL SALA PLENA Auto 1142 de 2024

Referencia: Expediente CJU-5343.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 46 Laboral del Circuito de BogotÆ y el Juzgado 35 Administrativo de BogotÆ.

Magistrado Ponente: Cristina Pardo Schlesinger.

BogotÆ, D. C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Mediante apoderado judicial, la E.P.S. Salud Total interpuso demanda de reparaci(cid:243)n directa en contra de la Naci(cid:243)n, Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social, el Consorcio SAYP 2011, la Uni(cid:243)n Temporal Nuevo Fosyga, y la Comisi(cid:243)n de Regulaci(cid:243)n en Salud –CRES-1. La demandante pretende que se ordene a las demandadas pagar la suma de $220.212.000 por concepto de recobros por la prestaci(cid:243)n de servicios de salud, as(cid:237) como perjuicios materiales, daæo emergente y lucro cesante. Como fundamento, asegura que,

en cumplimiento de sentencias de tutela, prest(cid:243) servicios mØdicos no incluidos en el POS y estos no le fueron pagados. En virtud de ello, solicita que la parte demandada sea condenada a indemnizarla por los presuntos perjuicios sufridos, y a cubrir los intereses moratorios asociados a las sumas adeudadas2.

2. El 10 de febrero de 2016, el Juzgado 35 Administrativo del Circuito de BogotÆ, Secci(cid:243)n Tercera, declar(cid:243) su falta de competencia y orden(cid:243) la remisi(cid:243)n del expediente a la jurisdicci(cid:243)n ordinaria3. Argument(cid:243) que el caso bajo estudio estaba relacionado con el Sistema de Seguridad Social Integral y que el interØs principal de la parte demandante era que las entidades accionadas fueran declaradas responsables por los daæos antijuridicos causados, con ocasi(cid:243)n del no pago del valor de los servicios de salud prestados por la entidad demandante4. Fundament(cid:243) su decisi(cid:243)n en el art(cid:237)culo 2 de la Ley 712 de 20015 y el art(cid:237)culo 104 del CPACA. 1 Documento denominado “01ExpedienteDigitalizadopdf”. Págs. 8 – 10. 2 Ibid. PÆgs. 10 – 13. 3 Documento denominado “01ExpedienteDigitalizadopdf”. Págs. 202 – 205. 4 Ibid. Pg. 204.

3. Dicho expediente fue repartido al Juzgado 26 Laboral del Circuito de BogotÆ. Posteriormente, la ADRES, en su calidad de sucesor procesal, asumi(cid:243)

todas las responsabilidades y obligaciones derivadas del litigio original contra el Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social, conforme a los art(cid:237)culos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016. En consecuencia, el Juzgado 26 Laboral del Circuito de BogotÆ, mediante auto del 17 de julio de 20196, orden(cid:243) correr traslado de la demanda a la ADRES y a las demÆs entidades accionadas. Luego, el 01 de junio de 2023 orden(cid:243) la remisi(cid:243)n del proceso al Juzgado 46 Laboral del Circuito de BogotÆ. Advirti(cid:243) que el Acuerdo No. CSJBTA23-15 del Consejo Seccional de la Judicatura de BogotÆ hab(cid:237)a dispuesto la redistribuci(cid:243)n de procesos a los seis juzgados laborales del circuito creados por el citado acuerdo7.

4. El Juzgado 46 Laboral del Circuito de BogotÆ, mediante providencia judicial del 12 de marzo de 2024, declar(cid:243) su falta de competencia y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones8. Expuso que “el pago de recobros judiciales por parte del Estado, no corresponden a los conflictos jur(cid:237)dicos estimados para el conocimiento de los jueces del trabajo, ya que son litigios originados en un servicio prestado, y no en uno pendiente de ser cubierto por el sistema general de seguridad social, sin que tampoco pueda considerarse que La Naci(cid:243)n – Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social sea una entidad

prestadora de servicios en salud como las EPS o las IPS, toda vez que dentro de sus funciones no se le adjudicó ninguna en ese sentido.”9. Aunado a ello, consider(cid:243) que deb(cid:237)a reiterarse el Auto 389 de 2021 proferido por la Corte Constitucional. 5 Ley 712 de 2001 “Por el cual se reforma el C(cid:243)digo Procesal del Trabajo”. 6 Documento denominado “01ExpedienteDigitalizadopdf”. Pgs. 357 y 358. 7 Documento denominado “20AutoRemiteJuzgado46Laboralpdf”. 8 Documento denominado “22AutoProponeConflictopdf”. 9 Ibid. Pg. 1.

5. De acuerdo con el reparto del 22 de marzo de 2024, el expediente de la referencia le fue enviado al despacho de la magistrada sustanciadora el 05 de abril de 202410.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

6. De conformidad con el art(cid:237)culo 241.11 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.11

Presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto de jurisdicciones

7. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo.12 De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe

recaer sobre el conocimiento de una causa judicial13 , y el presupuesto normativo es aquØl, segœn el cual, es necesario que las autoridades en colisi(cid:243)n hayan manifestado, expresamente, las razones de (cid:237)ndole constitucional o legal 10 Documento denominado “01CJU-5343 Caratulapdf.”. 11 “ART˝CULO 241. A la Corte Constitucional se le conf(cid:237)a la guarda de la integridad y supremac(cid:237)a de la Constituci(cid:243)n, en los estrictos y precisos tØrminos de este art(cid:237)culo. Con tal fin, cumplirÆ las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 12 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero PØrez. AV. Diana Fajardo Rivera, Alejandro Linares Cantillo, Antonio JosØ Lizarazo Ocampo, JosØ Fernando Reyes Cuartas y Alberto Rojas R(cid:237)os, reiterado, entre otros, por los Autos 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 503 de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido. AV. Antonio JosØ Lizarazo Ocampo, 129 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo; y 415 de 2020. M.P Alberto Rojas R(cid:237)os. 13 Es decir que, se encuentre en trámite “un proceso, un incidente o cualquier otro trÆmite de naturaleza jurisdiccional” (auto 155 de 2019). por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto

concreto.

8. La Sala concluye que en el presente caso se satisfacen los presupuestos indicados en l(cid:237)neas anteriores. En efecto, el presupuesto subjetivo estÆ acreditado porque el Juzgado 46 Laboral del Circuito de BogotÆ y el Juzgado 35 Administrativo de BogotÆ, Secci(cid:243)n Tercera, son autoridades que administran justicia y forman parte de diferentes jurisdicciones: el primero, de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria; y el segundo, de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso-administrativo.

9. El presupuesto objetivo tambiØn se encuentra cumplido. El conflicto de jurisdicciones trata sobre la competencia para decidir la demanda de reparaci(cid:243)n directa interpuesta por Salud Total EPS contra la Naci(cid:243)n, Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social, el Consorcio SAYP 2011, la Uni(cid:243)n

Temporal Nuevo Fosyga, y la CRES.

10. Igualmente, el caso bajo estudio satisface el presupuesto normativo.

Tanto el Juzgado 46 Laboral del Circuito de BogotÆ como el Juzgado 35 Administrativo de BogotÆ precisaron los argumentos de (cid:237)ndole legal y jurisprudencial en los que soportan sus decisiones de rechazar la competencia, tal como se puede apreciar en los pÆrrafos 2 y 4 de esta providencia.

11. Superados los presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto de jurisdicciones, la Corte lo resolverÆ.

Controversias relacionadas con el recobro de prestaciones no incluidas en el Plan de Beneficios de Salud. Reiteraci(cid:243)n del Auto 389 de 2021

12. La Sala Plena, mediante el Auto 389 de 2021, estableció que “la competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud corresponde a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo.”. En esta misma providencia, esta corporación seæal(cid:243) que el procedimiento de recobro actœa como una garant(cid:237)a para las EPS, permitiØndoles solicitar el reembolso de los servicios y tecnolog(cid:237)as proporcionados en cumplimiento de una orden judicial derivada de una acci(cid:243)n de tutela o de una directriz emitida por los comitØs tØcnicos cient(cid:237)ficos. Esto es relevante dado que la prestaci(cid:243)n de dichos servicios fue ordenada aun cuando, en principio, no correspond(cid:237)a a la cobertura de la EPS.

13. En esa oportunidad se fij(cid:243) la siguiente regla de decisi(cid:243)n: “El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnolog(cid:237)as en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del art(cid:237)culo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a travØs de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4” del art(cid:237)culo 2 del C(cid:243)digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad

Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestaci(cid:243)n de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiaci(cid:243)n de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores”.

14. El Auto 389 de 2021 ha sido aplicado a otros conflictos de competencia entre jurisdicciones en demandas contra el Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social y diversos consorcios y fiduciarias anteriormente responsables del trÆmite de recobros al Estado por servicios mØdicos no incluidos en el PBS.

Esta Corporaci(cid:243)n tom(cid:243) esta decisi(cid:243)n porque, segœn el art(cid:237)culo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES estÆ adscrita al Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social. AdemÆs, conforme a los art(cid:237)culos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, a esta entidad se le transfiri(cid:243) la responsabilidad de defender al Estado en procesos judiciales y asumi(cid:243) las obligaciones econ(cid:243)micas previamente adquiridas por la Direcci(cid:243)n de Administraci(cid:243)n de Fondos de la Protecci(cid:243)n Social del Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social, en el marco de la administraci(cid:243)n de los recursos del Fosyga.

15. La Sala Plena de la Corte Constitucional reiter(cid:243) la disposici(cid:243)n contenida

en el Auto 389 de 2021 en el Auto 1942 y 2152 de 2023. Sin embargo, como un elemento innovador en la resoluci(cid:243)n de conflictos de competencia entre jurisdicciones, introdujo un rØgimen de transici(cid:243)n de carÆcter excepcional y temporal para atenuar el impacto del cambio jurisprudencial en la determinaci(cid:243)n de la competencia de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo en casos de recobros judiciales al Estado por servicios mØdicos excluidos del POS (PBS). Las reglas de transici(cid:243)n establecidas son las siguientes: S(cid:237)ntesis de las reglas de transici(cid:243)n desarrolladas en el auto 1942 de 2023 Demandas que se encontraban en trÆmite ante la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria Laboral y, que: (a) Al momento de la expedici(cid:243)n del Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial Demandas a las que se aplican se adopt(cid:243) una decisi(cid:243)n de rechazo o las reglas de transici(cid:243)n inadmisi(cid:243)n. (b) Al momento de la expedici(cid:243)n del Auto 389 de 2021 y/o al momento de la expedici(cid:243)n del Auto 1942 de 2023 y, como consecuencia del cambio de precedente, el juez ordene su remisi(cid:243)n hasta seis (6) meses despuØs de la publicaci(cid:243)n de este œltimo auto a la

jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo y en esa sede judicial se deba adoptar una decisi(cid:243)n de rechazo o inadmisi(cid:243)n. Demandas instauradas ante la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedici(cid:243)n del auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio de precedente: (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, segœn el medio de control elegido por el demandante. (d) Se encuentran en trÆmite al momento de la expedici(cid:243)n del auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisi(cid:243)n de rechazo o inadmisi(cid:243)n. (e) Demandas que se inicien hasta seis meses despuØs de la publicaci(cid:243)n por parte del Consejo Superior de la Judicatura del auto 1942 de 2023, segœn lo ordenado en el resolutivo sexto.

1. Respecto del agotamiento previo de recursos. El art(cid:237)culo 161.2 del CPACA que refiere Reglas de transici(cid:243)n a aplicar: el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trÆmite de objeci(cid:243)n ante la ADRES (ni ningœn otro recurso adicional), para

que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

2. Respecto de la conciliaci(cid:243)n extrajudicial. No se exigirÆ el agotamiento del requisito de la conciliaci(cid:243)n extrajudicial previsto en el art(cid:237)culo 161.1 del CPACA. Y en las demandas que exista una conciliaci(cid:243)n previa deberÆ ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberÆn invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales f(cid:243)rmulas de arreglo en la audiencia inicial del art(cid:237)culo 180 del CPACA.

3. Respecto de los tØrminos de caducidad del medio de control. En cada caso, el Juez de lo Contencioso Administrativo podrÆ contabilizar el tØrmino de la prescripci(cid:243)n que debi(cid:243) tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisi(cid:243)n de la demanda.

III. Caso concreto

16. Si bien inicialmente el proceso ejecutivo fue interpuesto contra la Naci(cid:243)n-Ministerio de Salud y de la Protecci(cid:243)n Social, resulta pertinente seæalar que durante su trÆmite judicial se acept(cid:243) a la ADRES como sucesor procesal de la Naci(cid:243)n. Este cambio procesal tiene implicaciones significativas en la determinaci(cid:243)n de la jurisdicci(cid:243)n competente para conocer del asunto. En este sentido, es crucial destacar que la ADRES, en su calidad de sucesor

procesal, asumi(cid:243) todas las responsabilidades y obligaciones derivadas del litigio original contra el Ministerio de Salud y de la Protecci(cid:243)n Social, de acuerdo con los art(cid:237)culos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016. En consecuencia, el hecho de que la demanda se hubiere dirigido inicialmente contra el Ministerio de Salud y de la Protecci(cid:243)n Social no impide que, al dirimir el conflicto de jurisdicci(cid:243)n, se aplique la regla establecida en el Auto 389 de 2021.

17. En raz(cid:243)n a ello, la competencia para conocer del presente asunto recae en la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo, espec(cid:237)ficamente en el Juzgado 35 Administrativo de BogotÆ. La Sala Plena de esta Corporaci(cid:243)n concluye que se debe aplicar la regla de decisi(cid:243)n del Auto 389 de 2021 y lo dispuesto en el art(cid:237)culo 104.1 del CPACA. En consecuencia, este juzgado es el competente para conocer de la demanda de reparaci(cid:243)n directa interpuesta por Salud Total EPS contra la Naci(cid:243)n, el Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social, el Consorcio SAYP 2011, la Uni(cid:243)n Temporal Nuevo Fosyga y la Comisi(cid:243)n de Regulaci(cid:243)n CRES, en relaci(cid:243)n con el recobro de servicios prestados no incluidos en el POS, en cumplimiento de fallos de tutela emitidos por jueces de la Repœblica y/o decisiones de un ComitØ TØcnico Cient(cid:237)fico y los

perjuicios que se produjeron por el no pago de dichos servicios.

18. Por lo tanto, se ordenarÆ remitir el expediente CJU-5343 al Juzgado 35

Administrativo de BogotÆ para que imparta el trÆmite respectivo al presente asunto. Esta autoridad deberÆ comunicar la presente decisi(cid:243)n al juez laboral involucrado en el conflicto y a los sujetos procesales.

IV. DECISI(cid:211)N En mØrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 46 Laboral del Circuito de BogotÆ y el Juzgado 35 Administrativo de BogotÆ, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 35 Administrativo de BogotÆ es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Salud Total EPS contra la Naci(cid:243)n, el Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social, el Consorcio SAYP 2011, la Uni(cid:243)n Temporal Nuevo Fosyga y la Comisi(cid:243)n de

Regulaci(cid:243)n CRES. SEGUNDO. Por intermedio de la Secretar(cid:237)a General, REMITIR el expediente CJU-5343 al Juzgado 35 Administrativo de BogotÆ, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisi(cid:243)n al Juzgado 46 Laboral del Circuito de BogotÆ y a los sujetos procesales y partes interesadas. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada Ausente con permiso

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General