CC - A1144-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1144/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCI(cid:211)N ORDINARIA CIVIL-Conocimiento de acciones populares o de grupo cuando el sujeto pasivo es un particular cuya acci(cid:243)n u omisi(cid:243)n no supone ejercicio de funciones administrativas

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1144 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5372

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ap(cid:237)a, Risaralda, y el Tribunal Administrativo de Risaralda.

Magistrada ponente: Natalia `ngel Cabo

BogotÆ D. C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, profiere el siguiente AUTO.

I. ANTECEDENTES

1. El seæor JosØ Largo interpuso acci(cid:243)n popular contra el banco Davivienda S.A., pues asegur(cid:243) que una oficina de la entidad en Ap(cid:237)a, Risaralda, no cuenta con un baæo pœblico apto para las personas que se movilizan en silla de ruedas. Seæal(cid:243) que esa situaci(cid:243)n vulnera derechos colectivos y pretendi(cid:243) que se le ordene al banco la construcci(cid:243)n de una unidad sanitaria que sea apta para esas personas y que se condene en costas y agencias en derecho a su favor.

Adicionalmente, solicit(cid:243) que se remita copia a la inspecci(cid:243)n de polic(cid:237)a para que aplique la ley y para que la demandada sea sancionada. Como “medida previa” pidió que se requiera a la personera municipal y al secretario de planeaci(cid:243)n de la ciudad para que realicen una visita visual, certifiquen y hagan constar si en la sede del banco existe o no baæo pœblico apto para quienes se movilizan en sillas de ruedas, presenten recomendaciones sobre c(cid:243)mo debe ser construido el baæo y aporten registro fotogrÆfico de lo que encuentren1.

2. El 24 de noviembre de 2023 el seæor Largo desisti(cid:243) de la acci(cid:243)n popular2.

Luego, el 14 de diciembre de 2023, se refiri(cid:243) a la contestaci(cid:243)n que present(cid:243) la demandada, solicit(cid:243) la emisi(cid:243)n de una sentencia anticipada y seæal(cid:243) que no hay pruebas por decretar3. Posteriormente, el 15 de enero de 2024, el actor reform(cid:243) la demanda e incluy(cid:243) como accionado al Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social. En esta ocasi(cid:243)n, ademÆs de desistir nuevamente de la 1 Expediente Digital. Documento “003_TR`MITESURTIDOANTEELJUZGPROMISCUOCTODEAP˝A(.pdf) NroActua 1.pdf”. Folios 7 y 8. 2 Ib(cid:237)dem. Folio 23.

3 Ib(cid:237)dem. Folio 104. acci(cid:243)n, solicit(cid:243) al juzgado declarar la pØrdida de competencia y remitir el proceso a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo. En relaci(cid:243)n con el referido ministerio, el demandante indic(cid:243) que esa entidad permite la violaci(cid:243)n de derechos colectivos y de la ley por parte de la accionada y pidi(cid:243) que fuera condenado en agencias en derecho4.

3. El 31 de enero de 2024, luego de admitir la acci(cid:243)n el 15 de mayo de 20235, el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ap(cid:237)a, Risaralda, declar(cid:243) su falta de jurisdicci(cid:243)n para conocer el asunto y orden(cid:243) remitir el expediente a los juzgados administrativos de Pereira, Risaralda6. La referida autoridad judicial cit(cid:243) los art(cid:237)culos 93 del C(cid:243)digo General del Proceso (en adelante, CGP) y 44 de la Ley 472 de 1998 para indicar el alcance de la posibilidad de reformar la demanda en las acciones populares. Seæal(cid:243) ademÆs que, conforme lo previsto en el art(cid:237)culo 15 de la Ley 472 de 1998, carece de competencia para continuar con el trÆmite dado que en el caso se asegura que una omisi(cid:243)n de una entidad pœblica vulner(cid:243) los derechos colectivos7.

4. La autoridad judicial agreg(cid:243) que en virtud del art(cid:237)culo 29 del CGP, aunque

en este caso convergen en la parte demandada una entidad pœblica y un particular que no ejerce funci(cid:243)n administrativa, se le debe dar prevalencia al factor subjetivo por lo que la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso. Finalmente, advirti(cid:243) que no le era posible pronunciarse sobre las demÆs solicitudes del actor toda vez que la decisi(cid:243)n sobre esos aspectos ser(cid:237)a nula por cuenta de lo previsto en el art(cid:237)culo 138 del CGP8.

5. El 5 de febrero de 2024 el caso le fue repartido al Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Pereira9. El 6 de febrero del mismo aæo, el referido juzgado orden(cid:243) enviar el expediente a la Direcci(cid:243)n Seccional de Administraci(cid:243)n Judicial de manera que el asunto se le repartiera a los 4 Ib(cid:237)dem. Folios 109 y 110. 5 Ib(cid:237)dem. Folios 12 y 13. 6 Ib(cid:237)dem. Folios 112 y 113.

7 Ib(cid:237)dem. 8 Ib(cid:237)dem. 9 Ib(cid:237)dem. Folio 116. magistrados del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda. Al respecto sostuvo que, dado que el Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social es una entidad del nivel central del Gobierno Nacional, la competencia para conocer la acci(cid:243)n popular es del Tribunal Administrativo de Risaralda10.

6. El 19 de marzo de 2024 el Tribunal Administrativo de Risaralda propuso el

conflicto negativo de jurisdicciones en relaci(cid:243)n con el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ap(cid:237)a, Risaralda. Cit(cid:243) los art(cid:237)culos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 para diferenciar las acciones populares que deben ser conocidas por la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo de aquellas que le competen a la jurisdicci(cid:243)n ordinaria en la especialidad civil. Concluy(cid:243) que esa œltima es la competente para conocer el caso toda vez que el banco Davivienda es una entidad de derecho privado11.

7. AdemÆs, el Tribunal consider(cid:243) que la reforma de la demanda que introdujo el demandante no cumple los requisitos legales y jurisprudenciales para incluir a una entidad pœblica como demandada de manera que se active el fuero de atracci(cid:243)n de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo. Ello, porque en la reforma a la demanda no se expusieron suficientes fundamentos fÆcticos y jur(cid:237)dicos para inferir una responsabilidad del Ministerio en la vulneraci(cid:243)n de los derechos colectivos ni una m(cid:237)nima probabilidad de que la entidad sea condenada. Al respecto cit(cid:243) los art(cid:237)culos 93 del CGP y 14 de la Ley 472 de 1998 y los autos 646 de 2021 y 1368 de 2023 de la Corte Constitucional.

Adicionalmente, la referida autoridad judicial seæal(cid:243) que en virtud del art(cid:237)culo 27 del CGP la reforma a la demanda en este caso no tiene la capacidad para alterar la competencia del Juzgado Promiscuo del Circuito de Ap(cid:237)a,

Risaralda12. Finalmente, el Tribunal envi(cid:243) el expediente el 4 de abril de 2024 a la Corte Constitucional13. 10 Expediente Digital. Documento “005_AUTODECLARACIONDEINCOMPETENCIAYO…REMISIONALCOMPETENTE(.pdf) NroActua 2.pdf”. 11 Expediente Digital. Documento “004_004AUTOPROPONECONFLICTOCOMPETENCIApdf”. 12 Expediente Digital. Documento” 004_004AUTOPROPONECONFLICTOCOMPETENCIApdf”. 13 Expediente Digital. Documento “02CJU-5372 Correo Remisoriopdf”.

8. El 5 de abril de 2024 se reparti(cid:243) el expediente de la referencia al despacho de la Magistrada sustanciadora, y el 9 del mismo mes se envi(cid:243) el expediente al despacho14.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

9. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica.

Presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto entre jurisdicciones

10. La Corte Constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se den los siguientes presupuestos: (i) el presupuesto subjetivo, que consiste en que la controversia se presente, al menos, entre dos autoridades que administran justicia, que hagan parte de distintas jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto; (ii) el presupuesto objetivo, el cual exige que la disputa recaiga sobre el conocimiento de una causa judicial; y

(iii) el presupuesto normativo, segœn el cual es necesario que las autoridades en colisi(cid:243)n hayan manifestado, expresamente, las razones de (cid:237)ndole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto15.

11. En el asunto objeto de estudio, se encuentran acreditados los presupuestos antes referidos porque: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria (el Juzgado Promiscuo del Circuito de 14 Expediente Digital. Documento “03CJU-5372 Constancia de Repartopdf”. 15 Se reiteran las consideraciones expuestas en los autos 155 de 2019, 452 de 2019 y 503 de 2019, sobre los presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto de competencias entre jurisdicciones.

Ap(cid:237)a, Risaralda) y otra que hace parte de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo (el Tribunal Administrativo de Risaralda), y por lo tanto se configura el presupuesto subjetivo; (ii) existe una controversia para resolver la acci(cid:243)n popular a la que acudi(cid:243) JosØ Largo para que se le ordene a Davivienda S.A. la construcci(cid:243)n en una de sus sedes de una unidad sanitaria apta para personas que se movilizan en sillas de ruedas y que se condene en costas y agencias en derecho a su favor.

12. Finalmente, (iii) las autoridades en conflicto acudieron a fundamentos legales y jurisprudenciales para defender sus posturas sobre la falta de competencia, como puede evidenciarse en los fundamentos jur(cid:237)dicos 3, 4, 6 y

7 de la presente providencia. Competencia de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo y de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria respecto de las acciones populares. Reiteraci(cid:243)n del auto 604 de 2022

13. De conformidad con el art(cid:237)culo 14 de la Ley 472 de 1998, las acciones populares “se dirigirÆ[n] contra el particular, persona natural o jur(cid:237)dica, o la autoridad pœblica cuya actuaci(cid:243)n u omisi(cid:243)n se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo (…)”16. No obstante, el art(cid:237)culo 15 de la misma ley incluy(cid:243) una regla de competencia, de acuerdo con la cual la jurisdicci(cid:243)n competente para asumir el conocimiento de las acciones populares se determinarÆ en virtud de la naturaleza jur(cid:237)dica del sujeto al que se imputan las acciones u omisiones que vulneran o amenazan los derechos colectivos. En efecto, el citado art(cid:237)culo dispone: “[l]a jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasi(cid:243)n del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades pœblicas y de las personas privadas que desempeæen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia.

En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”. 16 Ley 472 de 1998, art(cid:237)culo 14.

14. En concordancia con la anterior regla de asignaci(cid:243)n de competencia

jurisdiccional, el art(cid:237)culo 155 del CPACA establece que las acciones populares dirigidas en contra de autoridades pœblicas de los niveles departamental, distrital, municipal o local son competencia de los juzgados administrativos, as(cid:237) como aquellas dirigidas contra personas privadas que dentro de esos mismos Æmbito desempeæan funciones administrativas. Por su parte, el art(cid:237)culo 152 del CPACA seæala que corresponde a los tribunales administrativos el conocimiento de las acciones populares presentadas contra las autoridades del orden nacional y las personas privadas que dentro de ese mismo Æmbito desempeæen funciones administrativas .

15. En l(cid:237)nea con los mencionados fundamentos normativos, la Sala Plena de esta Corporaci(cid:243)n concluy(cid:243), en el auto 799 de 2021, que: “la jurisdicción para conocer de las acciones populares está determinada por la calidad del demandado, pues siempre que la violaci(cid:243)n de derechos colectivos involucre actos, acciones u omisiones de las entidades pœblicas y de las personas privadas que desempeæen funciones administrativas serÆ la Jurisdicci(cid:243)n Contenciosa Administrativa la competente. En contraste, cuando el demandado sea œnicamente un particular corresponde conocer a la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria Civil.

Finalmente, si concurren en la violaci(cid:243)n personas de naturaleza pœblica y privada, la competente serÆ la Jurisdicci(cid:243)n Contenciosa Administrativa17.”

16. Ese auto tambiØn establece que, “el operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculaci(cid:243)n de autoridades pœblicas para declarar la falta de

jurisdicci(cid:243)n. Ahora bien, si con la admisi(cid:243)n de la acci(cid:243)n popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pœblica o con personas privadas que desempeæen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrÆ remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa”18. 17 Esta regla de decisi(cid:243)n ha sido reiterada, entre otros, en los autos 866 de 2021, 1172 de 2021, 1180 de 2021 y 604 de 2022. 18 Ib(cid:237)dem.

17. Posteriormente, en el auto 604 de 2022, esta Corte resolvi(cid:243) un conflicto de jurisdicciones suscitado entre la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo y la jurisdicci(cid:243)n ordinaria respecto del conocimiento de una acci(cid:243)n popular presentada en contra del municipio de Manizales. En esa oportunidad, la controversia surgi(cid:243) debido a que la acci(cid:243)n popular estaba relacionada con un inmueble que pertenec(cid:237)a a un sujeto de naturaleza privada. Dentro de sus consideraciones, la Corte retom(cid:243) los fundamentos normativos antes expuestos y concluy(cid:243) que el asunto deb(cid:237)a ser conocido por la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo. Como regla de decisi(cid:243)n del citado auto se estableci(cid:243) que: “[d]e conformidad con el art(cid:237)culo 15 de la Ley 472 de 1998 y el numeral

10 del art(cid:237)culo 155 de la Ley 1437 de 2011, las acciones populares interpuestas en contra de entidades pœblicas y/o personas privadas que desempeæen funciones administrativas son de conocimiento de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo. Las autoridades judiciales no pueden anticiparse a la posible vinculaci(cid:243)n de potenciales sujetos pasivos para declarar la falta de jurisdicción”. La competencia para conocer acciones populares interpuestas contra instituciones financieras

18. Como un segundo asunto relevante, es preciso notar que esta Corte ha concluido que “[l]a Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria Civil es la competente para conocer del trÆmite de una acci(cid:243)n popular en la que se alega la presunta violaci(cid:243)n de derechos o intereses colectivos por parte de una entidad financiera, dada la falta de adecuaci(cid:243)n de la infraestructura e instalaciones locativas para permitir y facilitar el acceso a las personas en situaci(cid:243)n de discapacidad. Esto, cuando las instituciones financieras son personas jur(cid:237)dicas de derecho privado y las pretensiones no se relacionan con el excepcional ejercicio de la funci(cid:243)n administrativa (funci(cid:243)n de recaudo), por lo que, se debe privilegiar la competencia residual asignada en los art(cid:237)culos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y el artículo 20.7 del Código General del Proceso.”

19. Esa regla se deriv(cid:243) del auto 356 de 2023 en el que la Corte Constitucional resolvi(cid:243) un conflicto suscitado entre el Juzgado Once Administrativo Oral del Circuito Judicial de Barranquilla y el Juzgado Primero Promiscuo del Circuito

de Sabanalarga en relaci(cid:243)n con la acci(cid:243)n popular que present(cid:243) un particular contra Bancolombia S.A. para que garantizara la existencia de baæos pœblicos aptos para las personas que se movilizan en sillas de ruedas en las diferentes sedes e instalaciones de la entidad. En esa oportunidad la Sala consider(cid:243) que, aunque las instituciones financieras prestan un servicio pœblico, no desarrollan funci(cid:243)n administrativa, sino que ejecutan actividades propias del derecho privado. Salvo, excepcionalmente, cuando las autoridades tributarias delegan la funci(cid:243)n de recaudo en las entidades financieras. Caso concreto

20. En el caso bajo examen, la Sala constat(cid:243) la configuraci(cid:243)n de un conflicto de jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ap(cid:237)a, Risaralda, y el Tribunal Administrativo de Risaralda, respecto del conocimiento de la acci(cid:243)n popular presentada JosØ Largo contra el banco

Davivienda S.A.

21. Esta Corporaci(cid:243)n considera que el conocimiento del mencionado asunto le corresponde a la jurisdicci(cid:243)n ordinaria. Esto es as(cid:237) debido a que, aunque el accionante solicit(cid:243) la vinculaci(cid:243)n del Ministerio de Salud como parte del extremo pasivo de la acci(cid:243)n el d(cid:237)a 15 de enero de 2024, el Juez Promiscuo del circuito de Ap(cid:237)a, Risaralda no adelant(cid:243) la vinculaci(cid:243)n procesal de la entidad, actuaci(cid:243)n que podr(cid:237)a tener incidencia en la activaci(cid:243)n de competencia de la

jurisdicci(cid:243)n contenciosa administrativa, sino que se anticip(cid:243) a una potencial vinculaci(cid:243)n para declarar su falta de jurisdicci(cid:243)n. En concreto, se limit(cid:243) a seæalar: “Verificada la misiva referenciada se establece que la reforma presentada cumple con los requisitos previstos en la normatividad procesal general mencionada, lo que har(cid:237)a procedente su admisi(cid:243)n; no obstante, teniendo en cuenta que con ella se pretende la inclusi(cid:243)n del Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social para integrar el extremo pasivo de la acci(cid:243)n, de conformidad con lo dispuesto en el inciso 1 del art(cid:237)culo 15 de la ley 472 de 1998, este despacho carece de competencia para continuar con el presente trÆmite constitucional, dado que se le endilga una omisi(cid:243)n vulneradora de derechos a una entidad pœblica19”.

20. En consecuencia, la Sala concluye que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ap(cid:237)a, Risaralda es la autoridad competente para conocer y decidir la acci(cid:243)n popular presentada por el seæor JosØ Largo contra el banco Davivienda S.A.

Por esta raz(cid:243)n, esta Corporaci(cid:243)n ordenarÆ que se le remita a esta autoridad el expediente CJU-5372 para que dØ trÆmite a la acci(cid:243)n popular y comunique esta decisi(cid:243)n al Tribunal Administrativo de Risaralda, a los sujetos procesales y a los demÆs interesados en el asunto. Regla de decisi(cid:243)n: La jurisdicci(cid:243)n ordinaria civil es la competente para

conocer del trÆmite de una acci(cid:243)n popular en la que se alega la presunta violaci(cid:243)n de derechos o intereses colectivos por parte de una entidad financiera, dada la falta de adecuaci(cid:243)n de la infraestructura e instalaciones locativas para permitir y facilitar el acceso a las personas en situaci(cid:243)n de discapacidad. Esto, cuando las instituciones financieras son personas jur(cid:237)dicas de derecho privado y las pretensiones no se relacionan con el excepcional ejercicio de la funci(cid:243)n administrativa (funci(cid:243)n de recaudo), por lo que, se debe privilegiar la competencia residual asignada en los art(cid:237)culos 15 y 16 de la Ley 472 de 1998 y el art(cid:237)culo 20.7 del C(cid:243)digo General del Proceso.20.

III. DECISI(cid:211)N Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones planteado entre el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ap(cid:237)a, Risaralda, y el Tribunal 19 Expediente Digital. Documento “003_TRÁMITESURTIDOANTEELJUZGPROMISCUOCTODEAPÍA(.pdf) NroActua 1.pdf”. Folio 112-113. 20 Regla de decisi(cid:243)n contenida en el auto 356 de 2023. Administrativo de Risaralda, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Promiscuo del Circuito de Ap(cid:237)a, Risaralda, es la autoridad competente para conocer la acci(cid:243)n popular que interpuso el seæor JosØ Largo contra el banco

Davivienda S.A. y contra el Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social. SEGUNDO. Por Secretar(cid:237)a General, REMITIR el expediente CJU-5372 al Juzgado Promiscuo del Circuito de Ap(cid:237)a, Risaralda, para que adelante las funciones de su competencia y para que comunique esta decisi(cid:243)n al Tribunal Administrativo de Risaralda y a los sujetos procesales e interesados dentro del trÆmite judicial correspondiente. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada Ausente con permiso

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General