CC - A1147-2023

A1147-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1147/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1147 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2163

Conflicto de competencia suscitado entre elJuzgado 7° Administrativo del Circuito de Neiva yel Juzgado Único Laboral del Circuito de PitalitoHuila

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguienteAUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 16 de julio de 2021, Raúl Enciso Beltrán, Orlando Enciso Beltrán, CarlosEnrique López Rojas, Luis Eduardo Caicedo Tejada y Luis Enrique Murillopresentaron demanda ordinaria laboral en contra de la Alcaldía Municipal de

1. El 16 de julio de 2021, Raúl Enciso Beltrán, Orlando Enciso Beltrán, CarlosEnrique López Rojas, Luis Eduardo Caicedo Tejada y Luis Enrique Murillopresentaron demanda ordinaria laboral en contra de la Alcaldía Municipal de Pitalito, Huila.[1] Conforme a los hechos de la demanda, los accionantes estuvieronvinculados laboralmente a la Alcaldía Municipal de Pitalito, Huila, entidad quedurante toda la relación laboral les descontó cada mes los pagos de seguridad socialy aportes a pensión, pero “de manera inexplicable, no realizó el pago de losaportes correspondientes a pensión por los tiempos laborados”. A continuación, serelacionan dichos periodos, junto con los cargos ocupados: (i) Orlando EncisoBeltrán: trabajó como operario del matadero de Pitalito entre el 1 de enero de 1988y el 31 de diciembre de 1989; (ii) Raúl Enciso Beltrán: trabajó como operario delmatadero de Pitalito entre el 1 de enero de 1988 y el 31 de diciembre de 1989; (iii)Carlos Enrique López Rojas trabajó como operario del matadero de Pitalito entre el31 de enero de 1989 y el 31 de diciembre de 1989; y (iv) Luis Eduardo CaicedoTejada trabajó como chofer municipal de Pitalito entre el 11 de enero de 1960 y el31 de julio de 1987.

2. Por esta razón, los accionantes indican que han tenido problemas decarácter administrativo y, en algunos casos, la falta del cumplimiento de requisitos

2. Por esta razón, los accionantes indican que han tenido problemas decarácter administrativo y, en algunos casos, la falta del cumplimiento de requisitos para acceder a la pensión.[2] En consecuencia, pretenden, por un lado, que secondene a la Alcaldía Municipal de Pitalito Huila a: (i) reconocer el valor de losaportes que se debieron haber efectuado al Fondo de Pensiones —Colpensiones—durante el tiempo laborado por los demandantes; (ii) pagar diez salarios mínimoslegales mensuales vigentes por concepto del perjuicio de tipo emocional opsicológico; y (iii) pagar cualquier otra cantidad que resulte probada dentro delproceso. Por otro lado, que se analice la posibilidad de reliquidar la mesadapensional tras realizar los aportes correspondientes al Fondo de Pensiones y ladevolución de los dineros dejados de percibir que resulten de la reliquidación demanera indexada hasta la fecha en que se haga efectiva la devolución por estos conceptos.[3]

3. El asunto fue de conocimiento del Juzgado Único Laboral de Neiva, el cual,el 30 de julio de 2021, inadmitió la demanda por no haber mencionado lasfunciones de los cargos que ocuparon los demandantes.[4] La demanda fue

3. El asunto fue de conocimiento del Juzgado Único Laboral de Neiva, el cual,el 30 de julio de 2021, inadmitió la demanda por no haber mencionado lasfunciones de los cargos que ocuparon los demandantes.[4] La demanda fue subsanada y remitida al Juzgado el 3 de agosto de 2021.[5] Mediante Auto del 12de agosto de 2021, declaró la falta de competencia para pronunciarse sobre losseñores Orlando Enciso Beltrán, Raúl Enciso Beltrán, Carlos Enrique López y LuisEduardo Caicedo Tejada. En consecuencia, dispuso remitir el asunto a los JuzgadosAdministrativos del Circuito de Neiva y continuar el trámite respecto del señorLuis Enrique Murillo. 4. Después de analizar las labores que realizaban los demandantes en lasInstalaciones de la Planta de Sacrificio del Municipio de Pitalito, determinó que lamayoría de los demandantes habían estado amparados bajo una relación legal yreglamentaria y no en un contrato de trabajo. De ahí que, en virtud de lo dispuestoen el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a laseguridad social de los empleados públicos cuando su régimen de pensiones se encuentra administrado por una entidad pública.[6] Por su parte, frente a LuisEnrique Murillo, el Juzgado determinó que fue un trabajador oficial, afiliado aColpensiones y, de conformidad con las reglas del artículo 2 del Código Procesalde Trabajo y de la Seguridad Social, era la autoridad judicial competente para conocer y resolver las pretensiones de la demanda.[7]

5. Una vez repartido el asunto a los juzgados administrativos de Neiva,[8] correspondió al Juzgado 7° Administrativo Oral de Neiva,[9] el cual, mediante

conocer y resolver las pretensiones de la demanda.[7]

5. Una vez repartido el asunto a los juzgados administrativos de Neiva,[8] correspondió al Juzgado 7° Administrativo Oral de Neiva,[9] el cual, mediante Auto del 1 de abril de 2022, declaró la falta de competencia jurisdiccional.[10] Alrespecto, afirmó que el factor fundamental para determinar la jurisdiccióncompetente para conocer del caso es la relación de trabajo que los actores tuvieroncon el Estado, debido a que los conflictos entre trabajadores oficiales y lasentidades públicas deben ser decididos por la Jurisdicción Ordinaria. Tras revisar lademanda y sus anexos, el Juez consideró que los demandantes se desempeñaroncomo “trabajadores oficiales en virtud de las labores que prestaban para la entidad pública demandada”.[11] Por esa razón, propuso conflicto negativo decompetencia y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto.[12]

6. El 18 de abril de 2022, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional.[13] Mediante sesión virtual del 19 de octubre de 2022 fue repartido al despachoencargado y el 21 de octubre le fue remitido para su sustanciación.[14]

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[15] la SalaPlena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos decompetencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia ojurisdicción son controversias de tipo procesal que se presentan cuando “dos o másautoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones sedisputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna lecorresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia

(positivo)”.[16]

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que serequieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entrejurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como sedemuestra a continuación:

Presupuesto Contenido Constatación Subjetivo La controversia debe ser suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral —el Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito Huila—, y otra perteneciente a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo —el Juzgado 7°diferentes jurisdicciones.[17] Administrativo del Circuito de Neiva —. Objetivo Existencia de una causa judicial sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que requiere constatar que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[18]

Existe una controversia entre las autoridades referidas sobre la competencia para conocer y resolver la demanda presentada por Raúl Enciso Beltrán, Orlando Enciso Beltrán, Carlos Enrique López Rojas y Luis Eduardo Caicedo Tejada en contra de la Alcaldía Municipal de Pitalito, por la falta de pago de los aportes a pensión de cada uno de los demandantes durante el tiempo laborado. Normativo Las autoridades involucradas en el conflicto de jurisdicciones deben haber manifestado expresamente las razones por las cuales se consideran competentes -o nopara conocer de dicha causa judicial.[19] Tanto el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Neiva como el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Pitalito, Huila, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción (supra 3 y 5).

C. Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entrejurisdicciones entre el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Neiva y elJuzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito, Huila. Para ello, se referirá a lasmodalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios laborales,posteriormente reiterará la jurisprudencia sobre los asuntos que corresponden a laJurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria en suespecialidad laboral y, con base en ello, se resolverá el caso concreto.

D. Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de serviciospersonales11. El Estado puede vincular a las personas naturales para la prestación de susservicios personales a través de tres modalidades, a saber: (i) como empleadospúblicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadoresoficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas a través de uncontrato de prestación de servicios laborales. Las dos primeras modalidades “suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral”[20] y ambas hacen partede la categoría de servidores públicos.

12. La ley es la encargada de definir cuáles servidores públicos tienen una uotra condición, a partir de “la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen”.[21] Al respecto, elartículo 292 del Código de Régimen Municipal dispone que “los servidoresmunicipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de laconstrucción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.

13. La jurisprudencia constitucional ha determinado que, por regla general, laspersonas que trabajan en ministerios, entidades descentralizadas o entesterritoriales son empleados públicos y que la excepción son los trabajadoresoficiales, quienes desempeñan labores de construcción y mantenimiento de obras públicas.[22] Tratándose de empresas industriales o comerciales del Estado la reglageneral se invierte, de manera que las personas que se vinculen a estas serántrabajadores oficiales y, por excepción, serán empleados públicos cuando tengancargos de administración y dirección.

E. Asuntos que corresponden a la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo y a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.Reiteración del Auto 326 de 2023

14. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del Código General delProceso (en adelante CGP) establecen una cláusula general o residual decompetencia para la Jurisdicción Ordinaria que le otorga el conocimiento de todoslos asuntos que no estén asignados por el legislador a otra jurisdicción.Adicionalmente, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la SeguridadSocial dispone que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce de“[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contratode trabajo” y de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación detrabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otraautoridad.” Esta competencia incluye a los trabajadores oficiales, toda vez que se vinculan mediante contratos de trabajo,[23] por oposición a los empleados públicosquienes, como se dijo, tienen una vinculación legal y reglamentaria. En estesentido, cuando se trate de conflictos de naturaleza laboral que no correspondan ala Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la competencia será de laOrdinaria en su especialidad laboral.

15. Por su parte, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece cuáles asuntosdebe conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En particular, sunumeral 4 indica que estudiará los procesos “relativos a la relación legal yreglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social delos mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derechopúblico”. De su competencia se excluyen entonces, por ser competencia de laJurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, las controversias de lostrabajadores oficiales con las entidades públicas. Esta excepción está contenida enel numeral 4 del artículo 105 de la referida ley, según el cual esta jurisdicción noconocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidadespúblicas y sus trabajadores oficiales”.

16. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha determinado que debenconcurrir dos criterios para definir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver estos asuntos laborales.[24] Elprimero es el orgánico y el segundo es el funcional que, en palabras de la Corte,consisten en, “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica(determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”.[25] Así, será necesario determinar la naturaleza jurídicade la entidad demandada y las funciones que desarrolla el trabajador para definir si,en principio, se trata de un empleado público o de un trabajador oficial. LaJurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo será competente cuando estéinvolucrada una entidad estatal y un empleado público.

17. En suma, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le correspondeconocer los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre losempleados públicos y el Estado, y a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidadlaboral le corresponden los conflictos originados en un contrato de trabajo, sinimportar si el empleador es un particular o una entidad pública, supuesto en el queestán incluidos los trabajadores oficiales.

18. Regla de decisión. Reiteración del Auto 326 de 2023. Corresponde a laJurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer las demandas laboralespresentadas por trabajadores que, en principio, desempeñaron labores propias de unempleado público en una entidad territorial, de acuerdo con lo dispuesto en elartículo 104.4 del CPACA.F. Caso concreto

19. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflictoentre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado 7°Administrativo del Circuito de Neiva) y otra de la Jurisdicción Ordinaria en suespecialidad laboral (Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito Huila), deacuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en estaprovidencia. 20. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presenteconflicto asignando la competencia para conocer del presente asunto al Juzgado 7°Administrativo del Circuito de Neiva por dos razones. 21. En primer lugar, la controversia surgió de la relación laboral entre losdemandantes y el municipio de Pitalito, por lo cual y al ser la demandada unaentidad territorial, el criterio orgánico orienta la asignación de la competencia a laJurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Aunque los accionantes solicitan elreconocimiento de los perjuicios morales, lo cierto es que su pretensión principalestá relacionada con el derecho a la seguridad social. A partir del análisis de losdocumentos obrantes en el expediente, la Corte pudo constatar que los señores Raúl Enciso Beltrán, Orlando Enciso Beltrán y Carlos Enrique López Rojasprestaron sus servicios personales como operarios del matadero de Pitalito y elseñor Luis Eduardo Caicedo Tejada como chofer municipal de Pitalito. Como seindicó anteriormente, la regla general de vinculación de los entes territoriales esque sus trabajadores son empleados públicos, de acuerdo con el artículo 292 delCódigo de Régimen Municipal. 22. En segundo lugar, a pesar de que en la demanda y en algunas de lascertificaciones laborales de la Secretaría General del Municipio de Pitalitoanexadas a la demanda se indica que los demandantes laboraron en calidad de

trabajadores oficiales como operarios del matadero municipal[26] y como conductor de Pitalito[27] las labores de los demandantes, en principio,corresponden a las de un empleado público. 23. Los señores Raúl Enciso Beltrán, Orlando Enciso Beltrán y Carlos EnriqueLópez Rojas, al tener el cargo de operarios del matadero, cumplían con lasfunciones de “descarga y traslado de los animales, sacrificio de los animales, aseode las instalaciones, preparación de las canales, manipulación de subproductos,como la piel y los intestinos, repartir y entregar el producto (carne) en los carros

de la planta de sacrificio”.[28] Por su parte, el señor Luis Eduardo Caicedo Tejadase desempeñó como conductor, desempeñando la función de conducir el vehículodonde se movilizaba el alcalde de turno y los jefes de las oficinas de la alcaldía,recoger y entregar encomiendas y realizar viajes a diferentes ciudades y municipiosde Colombia. Estas funciones, en principio, son propias de los empleados públicos. 24. En efecto, ni las labores que desempeñaron los señores Raúl Enciso Beltrán,Orlando Enciso Beltrán y Carlos Enrique López Rojas como operarios delmatadero municipal ni las labores que desempeñó el señor Luis Eduardo CaicedoTejada como conductor corresponden a labores de construcción y sostenimiento deuna obra pública, propias de un trabajador oficial. 25. En conclusión, los señores, Raúl Enciso Beltrán, Orlando Enciso Beltrán,Carlos Enrique López Rojas y Luis Eduardo Caicedo Tejada, en principio,prestaron sus servicios al municipio de Pitalito en calidad de empleados públicosya que ejercieron labores distintas a la construcción y mantenimiento de obraspúblicas. En consecuencia, se cumplen los criterios orgánico y funcional quepermiten asignar la competencia en la Jurisdicción de lo ContenciosoAdministrativo para conocer la reclamación de los demandantes en contra delmunicipio en torno al no pago de los aportes al sistema de seguridad social enpensiones que, según afirman, fueron descontados, pero nunca pagados aColpensiones.

III. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,

RESUELVE

III. DECISIÓN

Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la CorteConstitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 7°Administrativo del Circuito de Neiva y el Juzgado Único Laboral del Circuito dePitalito Huila, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 7° Administrativo delCircuito de Neiva es la autoridad competente para conocer el proceso de lareferencia.

SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2163 alJuzgado 7° Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y paraque comunique la presente decisión.Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

NATALIA ÁNGEL CABO

Presidenta (e)

DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Ausente con permiso

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General[1] Expediente CJU-2163, documento digital “001DemandaJdoUnicoLabCtoPitalito.pdf”, p. 3. [2] Ibid., p. 4. [3] Ibid., p. 5. [4] Expediente CJU 2163, documento digital “002AutoInadmiteAutoNoAvocaJdoUnicoLabCtoPitalito.pdf”, pp. 1-2. [5] Ibid., documento digital “003MemorialSubsana.pdf”. [6] Ibid., documento digital “004AutoAdmisorioJdoUnicoLaboCtoPitalito.pdf”, pp. 4-5. [7] . [8] El 3 de sepembre de 2021, el expediente fue repardo al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva, el cual, mediante Auto del 27 desepembre de 2021, devolvió el expediente a la Oficina Judicial de Reparto de Neiva para ser repardo a los Juzgados Administravos de Neivateniendo en cuenta que el reparto del proceso se realizó de manera errada. [9] Expediente CJU 2163, documento digital “011Acta1095Juzgado7AdvoOral.pdf.” [10] Ibid., documento digital “006AutoProponeConflictoDeJurisdcción.pdf”, pp.4. [11] Ibid., pp. 4. [12] Ibid., documento digital “006AutoProponeConflictoDeJurisdcción.pdf”, p. 4.

[13] Ibid., documento digital “010RemisionExpedienteCorteConstucional.pdf”, p. 1. [14] Ibid., documento digital “03CJU-2163 Correo Constancia de Reparto.pdf”, p. 1. [15] “Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términosde este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el arculo 14 del Acto Legislavo 2 de 2015: Dirimir losconflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones”. [16] Cfr., Corte Constucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. [17] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funcionesjurisdiccionales (Cfr., Arculos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [18] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) eldebate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Cfr., Arculo 116 de la Constución Políca).

[19] Así pues, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no harechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades enconflicto no ene, al menos aparentemente, fundamento normavo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [20] Auto 492 de 2021, citando al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administravo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 4 defebrero de 2016. Rad. 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14). [21] Corte Constucional, Auto 492 de 2021, Expediente CJU-317, M.P. Gloria Stella Orz Delgado. [22] Cfr., Corte Constucional, Auto 830 de 2022. [23] Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto de 2 de sepembre de 2020 y Auto de 10 de sepembre de 2020, citadosen el Auto 314 de 2021. [24] Cfr., Corte Constucional, Auto 185 de 2023. [25] Cfr., Corte Constucional, Autos 441 de 2022 y 1595 de 2022.[26] Expediente CJU 2163, documento digital “001DemandaJdoUnicoLabCtoPitalito.pdf”, pp. 5, 21, 26 y 30. [27] Ibid., documento digital “001DemandaJdoUnicoLabCtoPitalito.pdf”, p. 33. [28] Ibid., documento digital “003MemorialSubsana.pdf”. pp. 2-3.