CC - A1147-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1147/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Seguridad social de empleado público o miembro de corporación pública

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1147 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2163

Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Neiva y el Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito Huila

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, de la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 16 de julio de 2021, Raúl Enciso Beltrán, Orlando Enciso Beltrán, Carlos Enrique López Rojas, Luis Eduardo Caicedo Tejada y Luis Enrique Murillo presentaron demanda ordinaria laboral en contra de la Alcaldía Municipal de Pitalito, Huila.1 Conforme a los hechos de la demanda, los accionantes estuvieron vinculados laboralmente a la Alcaldía Municipal de Pitalito, Huila, entidad que durante toda la relación laboral les descontó cada mes los pagos de seguridad social y aportes a pensión, pero “de manera inexplicable, no realizó el pago de los aportes correspondientes a pensión por los tiempos laborados”. A continuación, se relacionan dichos periodos, junto

con los cargos ocupados: (i) Orlando Enciso Beltrán: trabajó como operario del matadero de Pitalito entre el 1 de enero de 1988 y el 31 de diciembre de 1989; (ii) Raúl Enciso Beltrán: trabajó como operario del matadero de Pitalito entre el 1 de enero de 1988 y el 31 de diciembre de 1989; (iii) Carlos Enrique López Rojas trabajó como operario del matadero de Pitalito entre el 31 de enero de 1989 y el 31 de diciembre de 1989; y (iv) Luis Eduardo Caicedo Tejada trabajó como chofer municipal de Pitalito entre el 11 de enero de 1960 y el 31 de julio de 1987. 1 Expediente CJU-2163, documento digital “001DemandaJdoUnicoLabCtoPitalito.pdf”, p. 3.

2. Por esta razón, los accionantes indican que han tenido problemas de carácter administrativo y, en algunos casos, la falta del cumplimiento de requisitos para acceder a la pensión.2 En consecuencia, pretenden, por un lado, que se condene a la Alcaldía Municipal de Pitalito Huila a: (i) reconocer el valor de los aportes que se debieron haber efectuado al Fondo de Pensiones —Colpensiones— durante el tiempo laborado por los demandantes; (ii) pagar diez salarios mínimos legales mensuales vigentes por concepto del perjuicio de tipo emocional o psicológico; y (iii) pagar cualquier otra cantidad que resulte probada dentro del proceso. Por otro lado, que se analice la posibilidad de reliquidar la mesada pensional tras realizar los aportes correspondientes al Fondo de Pensiones y la devolución de los dineros dejados de percibir que

resulten de la reliquidación de manera indexada hasta la fecha en que se haga efectiva la devolución por estos conceptos.3

3. El asunto fue de conocimiento del Juzgado Único Laboral de Neiva, el cual, el 30 de julio de 2021, inadmitió la demanda por no haber mencionado las funciones de los cargos que ocuparon los demandantes.4 La demanda fue subsanada y remitida al Juzgado el 3 de agosto de 2021.5 Mediante Auto del 12 de agosto de 2021, declaró la falta de competencia para pronunciarse sobre los señores Orlando Enciso Beltrán, Raúl Enciso Beltrán, Carlos Enrique López y Luis Eduardo Caicedo Tejada. En consecuencia, dispuso remitir el asunto a los Juzgados Administrativos del Circuito de Neiva y continuar el trámite respecto del señor Luis Enrique Murillo.

4. Después de analizar las labores que realizaban los demandantes en las Instalaciones de la Planta de Sacrificio del Municipio de Pitalito, determinó que la mayoría de los demandantes habían estado amparados bajo una relación legal y reglamentaria y no en un contrato de trabajo. De ahí que, en virtud de lo dispuesto en el artículo 104.4 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre las controversias relativas a la seguridad social de los empleados públicos cuando 2 Ibid., p. 4. 3 Ibid., p. 5. 4 Expediente CJU 2163, documento digital “002AutoInadmiteAutoNoAvocaJdoUnicoLabCtoPitalito.pdf”, pp. 1-2. 5 Ibid., documento digital “003MemorialSubsana.pdf”.

su régimen de pensiones se encuentra administrado por una entidad pública.6 Por su parte, frente a Luis Enrique Murillo, el Juzgado determinó que fue un trabajador oficial, afiliado a Colpensiones y, de conformidad con las reglas del artículo 2 del Código Procesal de Trabajo y de la Seguridad Social, era la autoridad judicial competente para conocer y resolver las pretensiones de la demanda.7

5. Una vez repartido el asunto a los juzgados administrativos de Neiva,8 correspondió al Juzgado 7° Administrativo Oral de Neiva,9 el cual, mediante Auto del 1 de abril de 2022, declaró la falta de competencia jurisdiccional.10

Al respecto, afirmó que el factor fundamental para determinar la jurisdicción competente para conocer del caso es la relación de trabajo que los actores tuvieron con el Estado, debido a que los conflictos entre trabajadores oficiales y las entidades públicas deben ser decididos por la Jurisdicción Ordinaria. Tras revisar la demanda y sus anexos, el Juez consideró que los demandantes se desempeñaron como “trabajadores oficiales en virtud de las labores que prestaban para la entidad pública demandada”.11 Por esa razón, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el asunto a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto.12

6. El 18 de abril de 2022, el expediente fue enviado a la Corte Constitucional.13 Mediante sesión virtual del 19 de octubre de 2022 fue 6 Ibid., documento digital “004AutoAdmisorioJdoUnicoLaboCtoPitalito.pdf”, pp. 4-5. 7 . 8 El 3 de septiembre de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de Neiva,

el cual, mediante Auto del 27 de septiembre de 2021, devolvió el expediente a la Oficina Judicial de Reparto de Neiva para ser repartido a los Juzgados Administrativos de Neiva teniendo en cuenta que el reparto del proceso se realizó de manera errada. 9 Expediente CJU 2163, documento digital “011Acta1095Juzgado7AdtivoOral.pdf.” 10 Ibid., documento digital “006AutoProponeConflictoDeJurisdcción.pdf”, pp.4. 11 Ibid., pp. 4. 12 Ibid., documento digital “006AutoProponeConflictoDeJurisdcción.pdf”, p. 4. 13 Ibid., documento digital “010RemisionExpedienteCorteConstitucional.pdf”, p. 1. repartido al despacho encargado y el 21 de octubre le fue remitido para su sustanciación.14

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,15 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia o jurisdicción son controversias de tipo procesal que se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.16 14 Ibid., documento digital “03CJU-2163 Correo Constancia de Reparto.pdf”, p. 1.

15 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 16 Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y

como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación El conflicto se suscitó entre una autoridad La controversia debe de la Jurisdicción Ordinaria en su ser suscitada por, al especialidad laboral —el Juzgado Único menos, dos autoridades Laboral del Circuito de Pitalito Huila—, y Subjetivo que administren otra perteneciente a la Jurisdicción de lo justicia y pertenezcan a Contencioso Administrativo —el Juzgado diferentes 7° Administrativo del Circuito de jurisdicciones.17 Neiva—. Existe una controversia entre las Existencia de una autoridades referidas sobre la causa judicial sobre la competencia para conocer y resolver la cual se desarrolle la demanda presentada por Raúl Enciso controversia, lo que Beltrán, Orlando Enciso Beltrán, Carlos

requiere constatar que Objetivo Enrique López Rojas y Luis Eduardo está en desarrollo un Caicedo Tejada en contra de la Alcaldía proceso, un incidente o Municipal de Pitalito, por la falta de pago cualquier otro trámite de los aportes a pensión de cada uno de de naturaleza los demandantes durante el tiempo jurisdiccional.18 laborado. Las autoridades involucradas en el Tanto el Juzgado 7° Administrativo del conflicto de Circuito de Neiva como el Juzgado jurisdicciones deben Segundo Laboral del Circuito de Pitalito, Normativo haber manifestado Huila, acudieron a fundamentos legales expresamente las para defender sus posturas sobre la falta razones por las cuales de jurisdicción (supra 3 y 5). se consideran 17 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 18 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política). competentes -o nopara conocer de dicha causa judicial.19

C. Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de competencia entre jurisdicciones entre el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Neiva y el Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito, Huila. Para ello, se referirá a las modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios laborales, posteriormente reiterará la jurisprudencia sobre los asuntos que corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y, con base en ello, se resolverá el caso concreto.

D. Modalidades de vinculación con el Estado para la prestación de servicios personales

11. El Estado puede vincular a las personas naturales para la prestación de sus servicios personales a través de tres modalidades, a saber: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas a través de un contrato de prestación de servicios laborales. Las dos primeras modalidades “suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral”20 y ambas hacen parte de la categoría de servidores públicos. 19 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera

conveniencia. 20 Auto 492 de 2021, citando al Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia de 4 de febrero de 2016. Rad. 81001-23-33-000-2012-00020-01(0316-14).

12. La ley es la encargada de definir cuáles servidores públicos tienen una u otra condición, a partir de “la naturaleza jurídica de la entidad pública para la que se presta el servicio o las funciones que se desempeñen”.21 Al respecto, el artículo 292 del Código de Régimen Municipal dispone que “los servidores municipales son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales”.

13. La jurisprudencia constitucional ha determinado que, por regla general, las personas que trabajan en ministerios, entidades descentralizadas o entes territoriales son empleados públicos y que la excepción son los trabajadores oficiales, quienes desempeñan labores de construcción y mantenimiento de obras públicas.22 Tratándose de empresas industriales o comerciales del Estado la regla general se invierte, de manera que las personas que se vinculen a estas serán trabajadores oficiales y, por excepción, serán empleados públicos cuando tengan cargos de administración y dirección.

E. Asuntos que corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

Reiteración del Auto 326 de 2023

14. El artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante CGP) establecen una cláusula general o residual de

competencia para la Jurisdicción Ordinaria que le otorga el conocimiento de todos los asuntos que no estén asignados por el legislador a otra jurisdicción. Adicionalmente, el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social dispone que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce de “[l]os conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo” y de “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.” Esta competencia incluye a los 21 Corte Constitucional, Auto 492 de 2021, Expediente CJU-317, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 22 Cfr., Corte Constitucional, Auto 830 de 2022. trabajadores oficiales, toda vez que se vinculan mediante contratos de trabajo,23 por oposición a los empleados públicos quienes, como se dijo, tienen una vinculación legal y reglamentaria. En este sentido, cuando se trate de conflictos de naturaleza laboral que no correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la competencia será de la Ordinaria en su especialidad laboral.

15. Por su parte, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 establece cuáles asuntos debe conocer la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En particular, su numeral 4 indica que estudiará los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. De su competencia se excluyen entonces,

por ser competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral, las controversias de los trabajadores oficiales con las entidades públicas. Esta excepción está contenida en el numeral 4 del artículo 105 de la referida ley, según el cual esta jurisdicción no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

16. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha determinado que deben concurrir dos criterios para definir que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para resolver estos asuntos laborales.24 El primero es el orgánico y el segundo es el funcional que, en palabras de la Corte, consisten en, “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica (determinada por la naturaleza del vínculo laboral y las funciones que desempeña) del sujeto que demanda”.25 Así, será necesario determinar la naturaleza jurídica de la entidad demandada y las funciones que desarrolla el trabajador para definir si, en principio, se trata de un empleado público o de un trabajador oficial. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo solo será competente cuando esté involucrada una entidad estatal y un empleado público. 23 Consejo Superior de la Judicatura. Sala Jurisdiccional Disciplinaria. Auto de 2 de septiembre de 2020 y Auto de 10 de septiembre de 2020, citados en el Auto 314 de 2021. 24 Cfr., Corte Constitucional, Auto 185 de 2023. 25 Cfr., Corte Constitucional, Autos 441 de 2022 y 1595 de 2022.

17. En suma, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo le corresponde conocer los asuntos laborales relativos a la relación legal y reglamentaria entre los empleados públicos y el Estado, y a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral le corresponden los conflictos originados en un contrato de trabajo, sin importar si el empleador es un particular o una entidad pública, supuesto en el que están incluidos los trabajadores oficiales.

18. Regla de decisión. Reiteración del Auto 326 de 2023. Corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocer las demandas laborales presentadas por trabajadores que, en principio, desempeñaron labores propias de un empleado público en una entidad territorial, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 104.4 del CPACA.

F. Caso concreto

19. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto entre una autoridad de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Neiva) y otra de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito Huila), de acuerdo con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo analizados en esta providencia.

20. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignando la competencia para conocer del presente asunto al Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Neiva por dos razones.

21. En primer lugar, la controversia surgió de la relación laboral entre los demandantes y el municipio de Pitalito, por lo cual y al ser la demandada una entidad territorial, el criterio orgánico orienta la asignación de la competencia

a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Aunque los accionantes solicitan el reconocimiento de los perjuicios morales, lo cierto es que su pretensión principal está relacionada con el derecho a la seguridad social. A partir del análisis de los documentos obrantes en el expediente, la Corte pudo constatar que los señores Raúl Enciso Beltrán, Orlando Enciso Beltrán y Carlos Enrique López Rojas prestaron sus servicios personales como operarios del matadero de Pitalito y el señor Luis Eduardo Caicedo Tejada como chofer municipal de Pitalito. Como se indicó anteriormente, la regla general de vinculación de los entes territoriales es que sus trabajadores son empleados públicos, de acuerdo con el artículo 292 del Código de Régimen Municipal.

22. En segundo lugar, a pesar de que en la demanda y en algunas de las certificaciones laborales de la Secretaría General del Municipio de Pitalito anexadas a la demanda se indica que los demandantes laboraron en calidad de trabajadores oficiales como operarios del matadero municipal26 y como conductor de Pitalito 27 las labores de los demandantes, en principio, corresponden a las de un empleado público.

23. Los señores Raúl Enciso Beltrán, Orlando Enciso Beltrán y Carlos Enrique López Rojas, al tener el cargo de operarios del matadero, cumplían con las funciones de “descarga y traslado de los animales, sacrificio de los animales, aseo de las instalaciones, preparación de las canales, manipulación de subproductos, como la piel y los intestinos, repartir y entregar el producto

(carne) en los carros de la planta de sacrificio”.28 Por su parte, el señor Luis

Eduardo Caicedo Tejada se desempeñó como conductor, desempeñando la función de conducir el vehículo donde se movilizaba el alcalde de turno y los jefes de las oficinas de la alcaldía, recoger y entregar encomiendas y realizar viajes a diferentes ciudades y municipios de Colombia. Estas funciones, en principio, son propias de los empleados públicos.

24. En efecto, ni las labores que desempeñaron los señores Raúl Enciso Beltrán, Orlando Enciso Beltrán y Carlos Enrique López Rojas como operarios del matadero municipal ni las labores que desempeñó el señor Luis Eduardo Caicedo Tejada como conductor corresponden a labores de construcción y sostenimiento de una obra pública, propias de un trabajador oficial. 26 Expediente CJU 2163, documento digital “001DemandaJdoUnicoLabCtoPitalito.pdf”, pp. 5, 21, 26 y 30. 27 Ibid., documento digital “001DemandaJdoUnicoLabCtoPitalito.pdf”, p. 33. 28 Ibid., documento digital “003MemorialSubsana.pdf”. pp. 2-3.

25. En conclusión, los señores, Raúl Enciso Beltrán, Orlando Enciso Beltrán, Carlos Enrique López Rojas y Luis Eduardo Caicedo Tejada, en principio, prestaron sus servicios al municipio de Pitalito en calidad de empleados públicos ya que ejercieron labores distintas a la construcción y mantenimiento de obras públicas. En consecuencia, se cumplen los criterios orgánico y funcional que permiten asignar la competencia en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer la reclamación de los demandantes en contra del municipio en torno al no pago de los aportes al

sistema de seguridad social en pensiones que, según afirman, fueron descontados, pero nunca pagados a Colpensiones.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Neiva y el Juzgado Único Laboral del Circuito de Pitalito Huila, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Neiva es la autoridad competente para conocer el proceso de la referencia. SEGUNDO. Por Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2163 al Juzgado 7° Administrativo del Circuito de Neiva para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

NATALIA ÁNGEL CABO

Presidenta (e) DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con excusa

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Ausente con permiso

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General