CC - A1156-2023

A1156-23COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias relacionadas con un contrato estatal

La competencia judicial para conocer demandas que pretendan la liquidación de un contrato o convenio celebrado por una entidad pública, y que no se dirija directamente contra entidades públicas con calidad de instituciones financieras por sus actividades relativas al giro ordinario de sus negocios, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

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CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

AUTO 1156 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2639

Conflicto de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Tribunal Administrativo del Tolima y el Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá, D.C.

Magistrado sustanciador: Juan Carlos Cortés González

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el artículo 241.11 de la Carta[1], profiere el presente:

AUTO

I. ANTECEDENTES1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones. El 5 de abril de 2021, el Consorcio Acuanorte, a través de

apoderado judicial, presentó demanda de controversias contractuales en contra del municipio del Guamo - Tolima y del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – Fonade, hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial – Enterritorio –(en adelante Fonade), para obtener la liquidación judicial del contrato de obra pública N° 361 de 2015 que suscribió con el municipio demandado. Lo anterior, en razón a que no se logró su liquidación de mutuo acuerdo y porque, además, la entidad estatal no lo liquidó unilateralmente, como era su deber.

2. El asunto fue objeto de reparto y correspondió en primera oportunidad al Juzgado Séptimo Administrativo de Oralidad del Circuito de Ibagué. Aquel, en providencia del 9 de julio de 2021, rechazó la demanda por factor cuantía. Lo anterior porque, de conformidad con el artículo 155.5 de la Ley 1437 de 2011, las pretensiones del presente asunto superaban la cuantía allí indicada.

3. Decisión de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El expediente fue asignado al Tribunal Administrativo del Tolima. Esa autoridad judicial, por auto del 11 de noviembre de 2021, se abstuvo de conocer del proceso e indicó que el asunto debía ser de conocimiento de los jueces civiles de Bogotá. Explicó que Fonade es una empresa industrial y comercial del Estado, de carácter financiero y vigilada por la Superintendencia Financiera, que tiene entre sus funciones la de celebrar contratos para administrar recursos destinados a la ejecución de proyectos.

En tal perspectiva, indicó que revisado el objeto del contrato de obra No D.A.M 361 de 2015[2], este corresponde a la ejecución de un proyecto de desarrollo, lo que se encuentra dentro del giro ordinario de los negocios del fondo demandado. En efecto, expuso que el numeral 3.1 del artículo 3° del Decreto 288 de 2004[3] establece lo siguiente: “promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales”. De manera que la jurisdicción contencioso administrativa no debía conocer de las controversias derivadas de ese contrato.

4. Decisión de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. El proceso fue repartido al Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá. Por auto del 30 de junio de 2022, ese despacho rechazó el conocimiento del asunto por falta de jurisdicción y lo remitió a la Corte Constitucional para resolver el conflicto negativo. Señaló que una de las entidades demandadas es el municipio de Guamo, Tolima, y que, al ser una entidad territorial, le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo su conocimiento, conforme lo señala el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que indica: “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo esta instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Políticay en las leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan funciones administrativas”.

II. CONSIDERACIONES

5. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto

administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan funciones administrativas”.

II. CONSIDERACIONES

5. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas señaladas en el Auto 155 de 2019 para la configuración de un conflicto de

competencia entre jurisdicciones, toda vez que:

6. En cuanto (i) el presupuesto subjetivo, se advierte que una de las autoridades pertenece a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la otra a la jurisdicción ordinaria civil, quienes niegan ser competentes para resolver el presente asunto; en cuanto al (ii) presupuesto objetivo, existe una demanda por controversias contractuales, por la que se busca la liquidación judicial del contrato de obra No. D.A.M 361 de 2015 suscrito entre el Consorcio Acuanorte y el municipio del Guamo, Tolima. Finalmente, en relación con (iii) el presupuesto normativo, ambas autoridades plantean argumentos jurídicos para negar su competencia. De un lado, el Tribunal Administrativo del Tolima se refirió al numeral 1º del artículo 105 del CPACA que excluye de la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de las controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, cuando correspondan al giro ordinario de sus negocios. De otro, el Juez Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá expone que, dado que una de las entidades llamadas a

juicio es el municipio del Guamo, Tolima, entidad territorial, por lo le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo asumir el conocimiento del proceso, conforme lo dispuesto por el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

Competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer de las controversias contractuales que involucran a entidades públicas y la excepción prevista en el numeral 1º del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.

7. El artículo 104.2 de la Ley 1437 de 2011 establece los asuntos que debe conocer la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en especial, los “relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado”. De igual modo, el artículo 141 ibídem define el medio de control de controversias contractuales como aquel que faculta a cualquiera de las partes en un contrato estatal a solicitar “que se declare su existencia o su nulidad, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento, que se declare la nulidad de los actos administrativos contractuales, que secondene al responsable a indemnizar los perjuicios, y que se hagan otras declaraciones y condenas”. Por su parte, el artículo 75 de la Ley 80 de 1993[4] establece que “(…) el juez competente para conocer de las controversias derivadas de los contratos estatales y de los procesos de ejecución o cumplimiento será el de la jurisdicción contencioso administrativa”.

8. No obstante, el artículo 105 ibídem consagró como excepción a la regla de competencia contenida en el artículo 104, que las “controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados

administrativa”.

8. No obstante, el artículo 105 ibídem consagró como excepción a la regla de competencia contenida en el artículo 104, que las “controversias relativas a la responsabilidad extracontractual y a los contratos celebrados por entidades públicas que tengan el carácter de instituciones financieras, aseguradoras, intermediarios de seguros o intermediarios de valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando correspondan al giro ordinario de los negocios de dichas entidades, incluyendo los procesos ejecutivos”.

9. En suma, para que se configure la excepción del artículo 105.1 del CPACA, el Consejo de Estado[5] ha señalado que se requiere que (i) la entidad pública tenga el carácter de institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera (criterio orgánico) y (ii) que el asunto de la controversia corresponda al giro ordinario de los negocios de la entidad

(criterio material).

10. Ahora bien, a efectos de comprender el alcance criterio material al que se hizo referencia, el Consejo de Estado[6] analizó la noción de giro ordinario de los negocios de manera general y de manera específica, cuando se trata de las actividades propias de las entidades financieras, así: “en cuanto al giro ordinario de las actividades propias de las entidades financieras, esta Corporación también tuvo la oportunidad de pronunciarse en el sentido de reiterar que estas hacen relación i) tanto a las actividades o negocios realizados en cumplimiento al objeto social, o de las funciones principales expresamente definidas en la ley - Estatuto Orgánico del Sistema Financiero. ii ) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal”[7].

11. De igual modo, el Consejo de Estado[8] estudió una controversia

Sistema Financiero. ii ) como a todas aquellas actividades o negocios que son conexas con ellas y que se realiza para desarrollar la función principal”[7].

11. De igual modo, el Consejo de Estado[8] estudió una controversia contractual iniciada por Allianz Seguros S.A en contra del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo – Fonadey señaló que algunas actuaciones, como la expedición de actos administrativos, no forman parte del giro ordinario de los negocios de las entidades financieras, pues, en el caso de Fonade, este tiene a cargo asignadas actividades tanto de financiamiento como de administración de recursos financieros y de agenciamiento de proyectos de desarrollo. En consecuencia, cuando se tratede asuntos distintos al de sus funciones principales, el conocimiento de tales litigios corresponderá a la jurisdicción contencioso administrativa, siempre que los actos envueltos en el litigio tengan alguna relación con el objeto y con las funciones de la entidad.

12. Incluso, esa misma Corporación[9] señaló que “Con fundamento en el criterio orgánico que se adoptó en la Ley 80 de 1993, en concordancia con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para definir la jurisdicción aplicable se debe tener en cuenta la condición de las partes en litigio, lo cual se aplica en este caso, dado que FONADE es una entidad estatal. A ello se agrega que los actos administrativos impugnados no se encuentran dentro de las operaciones del giro ordinario de la entidad demandada, razón por la cual se reafirma la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del asunto que se debate en este proceso.”

13. Ahora bien, de acuerdo al anterior recuento sobre la cláusula general de

se reafirma la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer del asunto que se debate en este proceso.”

13. Ahora bien, de acuerdo al anterior recuento sobre la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y la excepción prevista en el artículo 105.1 del Ley 1437 de 2011, debe revisarse si dicha excepción es aplicable dentro del presente asunto, máxime cuando una de las entidades públicas demandadas –esto es, Fonade–, no suscribió el contrato de obra que origina el proceso por controversia contractual y que es ahora objeto del conflicto de competencia entre jurisdicciones. Para tal fin, se abordará la naturaleza jurídica de aquella entidad financiera y su relación con el contrato mencionado.

Naturaleza jurídica de Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo (Fonade), hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial (Enterritorio) y su relación con el contrato objeto de controversia contractual.

14. Fonade es una entidad pública de carácter financiero creada mediante el Decreto 3068 de 1968. Se concibió como un establecimiento público del orden nacional adscrito al Departamento Nacional de Planeación, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.

Posteriormente, fue restructurada a través de los Decretos 2168 de 1992 y 495 de 2019[10].

15. Con el Decreto 288 de 2004 se modificó la naturaleza y funciones de Fonade, convirtiéndola en una empresa industrial y comercial del Estado de

carácter financiero, vigilada por la Superintendencia Financiera[11] y de acuerdo con el artículo 2º ibídem, “…tiene por objeto principal ser Agente en cualquiera de las etapas del ciclo de proyectos de desarrollo, mediante la preparación, financiación y administración de estudios, y la preparación, financiación, administración y ejecución de proyectos de desarrollo en cualquiera de sus etapas.” De otra parte, el artículo 3º delDecreto 288 de 2004 señala como funciones en desarrollo de su objeto las de promover, estructurar, gerenciar, ejecutar y evaluar proyectos de desarrollo financiados con recursos de fuentes nacionales o internacionales, entre otras.

16. El contrato que da origen a la controversia contractual. El presente conflicto se originó en el marco de un proceso por controversias contractuales tendiente a la liquidación judicial del contrato de obra pública N°361 de 2015, suscrito únicamente entre el Consorcio Acuanorte y el Municipio del Guamo, Tolima, cuyo objeto consistió en la construcción del “acueducto Veredal Las Mercedes, Porvenir, Oval, Cañada Baja, Callejón de Guaduas y El Salmón (Acuanorte IV Etapa)” del mismo municipio.

17. Según lo narrado por la demandante, luego de la ejecución del mencionado contrato de obra, el municipio del Guamo omitió realizar la liquidación del contrato, pese a que según el estatuto de contratación y las cláusulas de aquel, le correspondía hacerlo. Por ello, debió acudir al juez del contrato, quien deberá ahora determinar las prestaciones mutuas vigentes

entre las partes. Principalmente explicó que, luego de realizar la liquidación del contrato, el municipio del Guamo, Tolima le adeuda cerca de $832.773.439, por distintos conceptos visibles en las “actas de recibo parcial y balance presupuestal”, de los años 2016 a 2018 firmadas por las partes.

18. Según el texto del contrato demandado (D.A.M. N° 361 de 2015), la apropiación presupuestal de las obras a realizar entre el Consorcio Acuanorte y en municipio del Guamo, Tolima, estaría amparada con varios certificados de disponibilidad presupuestal, derivados del convenio interadministrativo No. 2133443 del 29 de octubre de 2013, que previamente había suscrito Fonade y el municipio en mención y cuyo objeto fue “aunar esfuerzos administrativos, financieros y técnicos con el fin de contribuir a la ejecución de obras en el Municipio del Guamo

Departamento del Tolima…”.

CASO CONCRETO

19. La jurisdicción contenciosa administrativa, es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:20. En el presente caso se suscitó un conflicto negativo de competencia entre las jurisdicciones ordinaria, en su especialidad civil, y la contencioso administrativa, que involucró al Tribunal Administrativo del Tolima y al Juzgado Cuarenta y Uno del Circuito de Bogotá, para conocer y decidir sobre el medio de control de controversias contractuales presentado por el Consorcio Acuanorte en contra del Municipio del Guamo, Tolima. A esta actuación también se llamó a Fonade, en calidad de emisor de los certificados de disponibilidad presupuestal afectados al contrato de obra objeto de controversia.

21. El objeto de la demanda es liquidar judicialmente un contrato estatal

actuación también se llamó a Fonade, en calidad de emisor de los certificados de disponibilidad presupuestal afectados al contrato de obra objeto de controversia.

21. El objeto de la demanda es liquidar judicialmente un contrato estatal suscrito entre un particular y un ente territorial. La controversia tiene su origen en la liquidación judicial del contrato de obra pública D.A.M. N°361 de 2015 suscrito entre el Consorcio Acuanorte y el Municipio del Guamo, Tolima, cuyo objeto consistió en la construcción del “acueducto Veredal Las Mercedes, Porvenir, Oval, Cañada Baja, Callejón de Guaduas y El Salmón

(Acuanorte IV Etapa)” del mismo municipio.

22. El Fondo Financiero de Desarrollo -Fonade no es parte del asunto contractual de cuya liquidación judicial se trata. Se constató que la controversia judicial tiene su origen en la liquidación judicial del contrato de obra suscrito entre el Consorcio Acuanorte y el municipio del Guamo, Tolima, cuyo objeto consistía en la ejecución de las obras correspondientes al proyecto para la construcción de acueductos en veredales en dicho municipio. No obstante, analizada la demanda y sus anexos, en especial el contrato de obra a liquidar judicialmente se encuentra que Fonade, si bien, es igualmente demandado, solamente obra en calidad de emisor de los certificados de disponibilidad presupuestal destinados al contrato de obra objeto de controversia judicial, mas no porque hubiera celebrado el contrato con el consorcio demandante.

23. Los certificados de disponibilidad presupuestal a los que se hace

referencia, emanan del convenio interadministrativo N°2133443 del 29 de octubre de 2013, suscrito entre “Fonade y el Municipio”, con el objeto de: “Aunar esfuerzos administrativos, financieros y técnicos con el fin de contribuir a la ejecución de obras en el Municipio del Guamo Departamento del Tolima…”. En ese orden de ideas, la entidad financiera en realidad solamente se obligó para con el municipio a aportar los certificados de disponibilidad presupuestal. Esto, con el fin de lograr la ejecución de las obras a realizar por tal entidad territorial, mas no es llamada como responsable en la liquidación judicial que ahora se pretende respecto del contrato de obra. De igual modo, tampoco se acredita que la entidad financiera tenga relación contractual alguna con el consorcio demandante.

24. Por lo anterior, los hechos y pretensiones de esta demanda no conciernen directamente al giro ordinario de los negocios de la entidad pública financiera, pues aquella concurre como tercero relevante para el proceso, sinque las pretensiones de la liquidación contractual se dirijan contra ella. En virtud de lo anterior, este asunto no estaría exceptuado de ser conocido por la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 105 de la Ley 1437 de 2011.

25. A juicio de la Sala Plena, el conocimiento de este asunto corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, pues se encuentra acreditado que la controversia no cuestiona la actuación de una institución financiera, con base en el giro ordinario de sus negocios, sino que la participación procesal de aquella es contingente y no principal. En ese sentido, la competencia recae en los jueces administrativos, en virtud de lo establecido en el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

26. Conclusión: La Sala Plena considera que la autoridad judicial

recae en los jueces administrativos, en virtud de lo establecido en el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

26. Conclusión: La Sala Plena considera que la autoridad judicial competente para conocer la presente demanda es el Tribunal Administrativo del Tolima y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2639, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

27. Regla de decisión: La competencia judicial para conocer demandas que pretendan la liquidación de un contrato o convenio celebrado por una entidad pública, y que no se dirija directamente contra entidades públicas con calidad de instituciones financieras por sus actividades relativas al giro ordinario de sus negocios, corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de acuerdo con lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia, en el sentido de declarar que el Tribunal Administrativo del Tolima es la autoridad competente para conocer la demanda de controversias contractuales presentada por el Consorcio Acuanorte en contra del Municipio del Guamo, Tolima y del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo –Fonade, hoy Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial – Enterritorio.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2639 al Tribunal Administrativo del Tolima, para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá y a los interesados en este trámite.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,DIANA FAJARDO RIVERA

competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Cuarenta y Uno Civil del Circuito de Bogotá y a los interesados en este trámite.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase,DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con excusa

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado Ausente con comisiónMARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] El artículo 241 de la Constitución establece: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. [2] Objeto contractual: “Construcción acueducto Veredas Las Mercedes, Porvenir, Oval, Cañada Baja, Callejón de Guaduas y El Samán

(Acuanorte IV Etapa) del Municipio del Guamo, Tolima”. [3] Decreto 288 de 2004 (enero 29) “Por el cual se modifica la estructura del Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo, Fonade, y se dictan otras disposiciones.” [4] “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”. [5] La Corte se refiero a estos pronunciamientos en el Auto 1072 de 2021. [6] Sentencia emitida por la Sección Tercera, Subsección B, con ponencia del consejero: Ramiro De Jesús Pazos Guerrero, del diecisiete (17) de junio de dos mil quince (2015) Radicación número: 27001-23-33-000 2013-00210-01(50526) [7] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 6 de agosto de 2005, Exp. N.° 218085, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez. [8] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 28 de agosto de 2019, Exp. N°20-001-23-33-000-2012-10143-02 (59771) [9] Consejo de Estado - Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera - Subsección A - Radicación: 68001233300020120032201 (52531). [10] A través del Decreto 495 de 2019 establece que “[e]l Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo FONADE - Empresa Industrial y Comercial del Estado de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa,

vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Financiera” y además señaló que el fondo “se denominara, en adelante, Empresa Nacional Promotora del Desarrollo Territorial — ENTerritorio. [11] El artículo 1 del Decreto 288 de 2004 establece que Fonade es una “[e]mpresa Industrial y Comercial del Estado, de carácter financiero, dotada de personería jurídica, patrimonio propio, autonomía administrativa y vinculada al Departamento Nacional de Planeación y vigilada por la Superintendencia Bancaria” (énfasis propio).