CC - A1156-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1156/24 COMPETENCIA DE LA SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD EN EJERCICIO DE SUS FUNCIONES JURISDICCIONALES-Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 1156 de 2024

Expediente: CJU-5464.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medell(cid:237)n (Antioquia).

Magistrado Ponente: JosØ Fernando Reyes Cuartas.

BogotÆ D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La Cl(cid:237)nica Antioquia S.A mediante apoderado present(cid:243) una demanda1 contra la Secretar(cid:237)a Seccional de Salud y Protecci(cid:243)n Social de Antioquia. Con el prop(cid:243)sito de que la Superintendencia Nacional de Salud dirimiera el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades. La demandante solicit(cid:243) que se reconozca y cancele2 la factura SS1064675 originada en la atenci(cid:243)n de salud brindada al seæor JosØ Manuel Zarate Reyes por un valor de cincuenta y ocho millones setecientos cuarenta y ocho mil

ciento quince pesos ($58·748.115)3, y sea tenido en cuenta que se trata de una persona extranjera transitoria que hace parte de la Poblaci(cid:243)n Pobre No Asegurada (en adelante PPNA) y mÆs aun considerando que los servicios se prestaron garantizando la atenci(cid:243)n inicial de urgencias.

2. El expediente se remiti(cid:243) a la Superintendencia de Salud, la cual propuso un conflicto mediante auto del 27 de marzo de 20244 y rechaz(cid:243) la demanda. En consecuencia, orden(cid:243) remitir el expediente a los juzgados administrativos de Medell(cid:237)n. Consider(cid:243) que, no tiene competencia para conocer de los procesos 1 Expediente digital, archivo “003Demandapdf”. 2 Demanda relativa a conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. 3 Expediente digital, archivo “003Demandapdf” Facturas folio 664 a 694. 4 Expediente digital, archivo “A2024-000976 J-2024-0307pdf”. declarativos que propongan las IPS en contra de entidades pœblicas con el fin de obtener el pago de los servicios de salud efectivamente prestados a la PPNA, dentro de los cuales se incluyen los servicios de salud prestados a los nacionales de los pa(cid:237)ses fronterizos. Asimismo, Seæal(cid:243) que, por disposici(cid:243)n del numeral 2 del art(cid:237)culo 104 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA), a dicha jurisdicci(cid:243)n

le corresponde conocer de los procesos judiciales en los que estØ relacionada una entidad pœblica y en aquellos en los que se prestaron servicios a una PPNA. Se refiri(cid:243) a la regla de decisi(cid:243)n de los Autos 1283 de 2023, 2120 de 2023, 2127 de 2023, 2746 de 2023, y 139 de 2024 de la Corte Constitucional.

3. El Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medell(cid:237)n, a travØs de auto del 25 de abril de 2024, declar(cid:243) su falta de jurisdicci(cid:243)n y propuso el conflicto negativo de jurisdicciones5. Fundament(cid:243) su decisi(cid:243)n en los art(cid:237)culos 41 de la Ley 1122 de 2007, el art(cid:237)culo 104 del CPACA y el art(cid:237)culo 2” de la Ley 712 de 2001. Adicionalmente, se refiri(cid:243) a la regla de decisi(cid:243)n de los Autos 788 de 2021, 1088 de 2021 y 177 de 2023. Refiri(cid:243) que el presente caso, no se trata de una demanda de reparaci(cid:243)n directa o declarativa de (cid:237)ndole ordinario, sino, de naturaleza ejecutiva que no deriva de una relaci(cid:243)n contractual estatal.

4. Finalmente, de conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, el proceso se remiti(cid:243) al despacho del magistrado sustanciador el 28 de mayo de

20246.

II. CONSIDERACIONES

Competencia 5 Expediente digital, archivo “007AutoProponeConflictoNegativoJurisdiccionpdf” 6 Expediente digital, archivo “03CJU-5464 Constancia de Reparto.pdf.

5. De conformidad con numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta corporaci(cid:243)n ha advertido que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo. Estos han sido definidos reiteradamente por la Corte7.

En el asunto de la referencia se cumplen los anteriores presupuestos por las razones siguientes razones: Presupuesto El conflicto se suscit(cid:243) entre una autoridad que representa la subjetivo jurisdicci(cid:243)n ordinaria, en su especialidad laboral 8 (Superintendencia Nacional de Salud) y una autoridad de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo (Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medell(cid:237)n). Presupuesto La controversia corresponde a un proceso judicial objetivo promovido por la Cl(cid:237)nica Antioquia S.A., en contra de la Secretar(cid:237)a Seccional de Salud y Protecci(cid:243)n Social de Antioquia. 7 Auto 155 de 2019. 8 Auto 1008 de 2021. Esta corporaci(cid:243)n ha sostenido que a pesar de que la Superintendencia Nacional de Salud es una autoridad administrativa, esta desarrolla atribuciones jurisdiccionales asimilables a las desempeæadas por los jueces de

la jurisdicci(cid:243)n ordinaria en su especialidad laboral. Esto es as(cid:237) porque la Ley 1122 de 2007 establece que la autoridad que conoce de los recursos de apelaci(cid:243)n interpuestos contra las decisiones de esa entidad es la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial. (...) En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serÆn apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, como superiores jerÆrquicos de los jueces que fueron desplazados por la referida entidad administrativa de su funci(cid:243)n de decidir en primera instancia”. Corte Constitucional. Sentencia C-119 de 2008. Las autoridades judiciales en conflicto enunciaron los fundamentos legales y jurisprudenciales para justificar su Presupuesto falta de jurisdicci(cid:243)n. Por su parte, la Supersalud9 estim(cid:243) normativo que la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo deb(cid:237)a continuar con el trÆmite del proceso. Seæal(cid:243) que, por disposici(cid:243)n del numeral 2 del art(cid:237)culo 104 del CPACA, a dicha jurisdicci(cid:243)n le corresponde conocer de los procesos judiciales en los que estØ relacionada una entidad pœblica y en aquellos en los que se prestaron servicios a una PPNA. Se refiri(cid:243) a la regla de competencia de los Autos 1283 de 2023, 2120 de 2023, 2127 de 2023, 2746 de 2023, y 139 de 2024 de la Corte Constitucional. El Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de

Medell(cid:237)n10 explic(cid:243) que la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer del proceso judicial, de acuerdo con el art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007 y el art(cid:237)culo 2” de la Ley 712 de 2001. Se refiri(cid:243) a la regla de competencia de los Autos 788 de 2021, 1088 de 2021 y 177 de 2023. 9 Expediente digital, archivo “A2024-000976 J-2024-0307pdf” 10 Expediente digital, archivo “007AutoProponeConflictoNegativoJurisdiccionpdf”. Competencia de la Superintendencia Nacional de Salud para conocer de los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a facturas provenientes del Sistema General de la Seguridad Social en Salud. Reiteraci(cid:243)n del Auto 2032 de 2023.

7. En el Auto 2032 de 202311, la Sala Plena concluy(cid:243) que la Superintendencia Nacional de Salud es competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestaci(cid:243)n de servicios mØdicos. Para llegar a esta premisa, la Corte record(cid:243) que el art(cid:237)culo 116 de la Constituci(cid:243)n establece que “[e]xcepcionalmente la ley podrÆ atribuir funci(cid:243)n jurisdiccional en materias precisas a determinadas autoridades administrativas”. El literal f) del art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007 concedi(cid:243) a esa entidad la competencia para conocer de los conflictos

derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud.

8. De otro lado, la jurisprudencia constitucional ha sostenido que cuando la Superintendencia Nacional de Salud ejerce funciones jurisdiccionales “desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia estÆ asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito

Judicial”12.

9. De esta manera, para que se active la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud en asuntos relativos a la devoluci(cid:243)n o glosas a facturas derivadas del Sistema de Salud, es necesario acreditar dos elementos: (i) que el asunto verse sobre devoluciones o glosas, segœn la definici(cid:243)n de devoluci(cid:243)n13 y glosa14 incluida en el Anexo TØcnico n(cid:176). 6 del Manual (cid:218)nico de Glosas, Devoluciones y Respuestas, contenido en la Resoluci(cid:243)n 3047 de 2008; y (ii) que la controversia se suscite entre dos entidades pertenecientes al Sistema General de Seguridad Social en Salud. 11 CJU 3745. Reiterado en los Autos 233 de 2024, 2685, 2825, 2460 de 2023. 12 Corte Constitucional. Sentencia C-191 de 2008. 13 Por su parte, la devolución “es una no conformidad que afecta en forma total la factura por prestación de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisi(cid:243)n preliminar y que impide dar por presentada la

10. Regla de decisi(cid:243)n del Auto 2032 de 2023. De conformidad con el art(cid:237)culo 116 de la Constituci(cid:243)n y con el literal f del art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007, la Superintendencia Nacional de Salud es la competente para conocer de controversias entre entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, que versen sobre devoluciones o glosas a las facturas correspondientes a la prestaci(cid:243)n de servicios mØdicos.

Caso concreto

11. La Sala Plena considera que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad judicial competente para conocer de la demanda promovida por la Cl(cid:237)nica Antioquia S.A mediante apoderado contra la Secretar(cid:237)a Seccional de Salud y Protecci(cid:243)n Social de Antioquia, con la cual se pretende dirimir el conflicto de glosas y/o devoluciones suscitado entre las entidades, respecto de la factura la factura SS1064675 originada en la atenci(cid:243)n de salud brindada al seæor JosØ Manuela Zarate Reyes por un valor de cincuenta y ocho millones setecientos cuarenta y ocho mil ciento quince pesos ($58·748.115), correspondiente a la prestaci(cid:243)n de servicios de salud.

12. Lo anterior, porque los hechos y pretensiones de la demanda, as(cid:237) como el material probatorio enunciado en el acÆpite de pruebas, se centraron en explicar los modelos para el cobro y pago de los servicios, los trÆmites adelantados, ademÆs de la presentaci(cid:243)n de glosas y la devoluci(cid:243)n respecto de

las mencionadas facturas. La situaci(cid:243)n que dio inicio a la demanda surgi(cid:243) entre entidades que pertenecen al SGSSS15, a saber, tanto la demandante como factura”. De acuerdo con este documento, “las causales de devolución son taxativas y se refieren a falta de competencia para el pago, falta de autorizaci(cid:243)n principal, falta de epicrisis, hoja de atenci(cid:243)n de urgencias u odontograma, factura o documento equivalente que no cumple requisitos legales, servicio electivo no autorizado, profesional que ordena no adscrito en el caso de servicios ambulatorios de carÆcter electivo, falta de soportes para el recobro por CTC, tutela, ATEP y servicio ya cancelado”. 14 Según ese documento, la glosa “es una no conformidad que afecta en forma parcial o total el valor de la factura por prestaci(cid:243)n de servicios de salud, encontrada por la entidad responsable del pago durante la revisi(cid:243)n integral, que requiere ser resuelta por parte del prestador de servicios de salud”. 15 Instituciones que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud. El art(cid:237)culo 155 de la Ley 100 de 1993 dispone el Sistema General de Seguridad Social estÆ integrado por: (i) los organismos de direcci(cid:243)n, vigilancia y control; (ii) los organismos de administraci(cid:243)n y financiaci(cid:243)n; (iii) las instituciones prestadoras de servicios de salud, pœblicas, mixtas o privadas; (iv) las entidades de salud adscritas a los Ministerios de Salud y Trabajo (v) los empleados; (vi) los las demandadas estÆn reconocidas en alguna de las categor(cid:237)as de integrantes

del SGSSS, descritas en el art(cid:237)culo 155 de la Ley 100 de 199316 y la Superintendencia Nacional de Salud estÆ facultada especialmente para resolver conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS, en virtud de lo establecido por el art(cid:237)culo 116 de la Constituci(cid:243)n y el literal f del art(cid:237)culo 41 de la Ley 1122 de 2007.

13. La regla de decisi(cid:243)n aplicable es la del Auto 2032 de 2023 porque, segœn lo expuesto, la controversia gira entorno a la no conformidad que afecta en forma parcial las facturas presentadas ante la Secretar(cid:237)a de salud departamental, cuyo concepto es la prestaci(cid:243)n de servicios de salud.

14. As(cid:237) las cosas, la Corte remitirÆ el expediente CJU-5464 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia y para que comunique la presente decisi(cid:243)n tanto a los sujetos procesales e interesados dentro del trÆmite judicial como al Juzgado 36 Administrativo Oral del

Circuito de Medell(cid:237)n.

III. DECISI(cid:211)N En mØrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Superintendencia Nacional de Salud y el Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medell(cid:237)n (Antioquia) en el sentido de DECLARAR que la Superintendencia Nacional de Salud es la autoridad competente para conocer

trabajadores; (vii) las organizaciones de trabajadores; (viii) los trabajadores independientes; (viii) los pensionados; (ix) los beneficiarios del sistema en todas sus modalidades; (x) los ComitØs de Participaci(cid:243)n Comunitaria creados por la Ley 10 de 1990; (xi) las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud y (xii) los operadores log(cid:237)sticos de tecnolog(cid:237)as en salud y gestores farmacØuticos. 16 La Cl(cid:237)nica Antioquia S.A es una instituci(cid:243)n prestadora de servicios de salud privada; la Secretar(cid:237)a Seccional de Salud y Protecci(cid:243)n Social de Antioquia tiene como misi(cid:243)n dirigir el SGSSS del departamento. de la demanda presentada por la Cl(cid:237)nica Antioquia S.A., en contra de la Secretar(cid:237)a Seccional de Salud y Protecci(cid:243)n Social de Antioquia. Segundo. REMITIR el expediente CJU-5464 a la Superintendencia Nacional de Salud para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisi(cid:243)n tanto a los sujetos procesales e interesados dentro del trÆmite judicial como al Juzgado 36 Administrativo Oral del Circuito de Medell(cid:237)n (Antioquia). Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada Ausente con permiso

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General