CC - A1165-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1165/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCI(cid:211)N CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1165 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5500

Conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Noveno Civil del Circuito de la misma ciudad

Magistrado sustanciador: Juan Carlos CortØs GonzÆlez

BogotÆ D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Carta Pol(cid:237)tica, profiere el presente auto con fundamento los siguientes

I. ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita el conflicto de competencia entre jurisdicciones.

La Cooperativa de Salud Comunitaria Empresa Promotora de Salud Subsidiada COMPARTA EPS-S present(cid:243) demanda ordinaria laboral contra la Naci(cid:243)n - Ministerio de Salud, para efectuar el recobro ante la Subcuenta de Compensaci(cid:243)n del Fondo de Solidaridad y Garant(cid:237)a FOSYGA (actualmente, Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en

Salud -ADRES-) de 180 solicitudes cuya suma asciende a cuatrocientos seis millones seiscientos cuarenta y dos mil sesenta y siete pesos MCTE ($406.642.067). Con la demanda se busca el reembolso de los costos causados por servicios ordenados por fallos de tutela, espec(cid:237)ficamente en cuanto a viÆticos, paæales y medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado POS-S, y no costeados por las Unidades de Pago por Capitaci(cid:243)n Subsidiada UPCS, pero suministrados por la demandante a favor de los usuarios, as(cid:237) como el pago de intereses moratorios, costas y agencias en derecho1.

2. Dentro de los fundamentos fÆcticos de la acci(cid:243)n se encuentra que Comparta EPS-S cubri(cid:243) efectivamente el suministro de viÆticos, paæales, procedimientos e insumos autorizados por fallos judiciales de tutela, tanto incluidos como no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POS-S) y no costeados por las Unidades de Pago por Capitaci(cid:243)n Subsidiada (UPC-S). Comparta EPS-S pag(cid:243) dichas facturas y present(cid:243) 180 solicitudes de recobro al Fondo de Solidaridad y Garant(cid:237)as FOSYGA, en representaci(cid:243)n del Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social, conforme a los formatos establecidos para tales fines.

Estas solicitudes fueron glosadas por el Consorcio Administrador del FOSYGA, por lo que no se aprobaron los pagos correspondientes2.

1 Expediente CJU0005500. Archivo: Expediente.pdf. 2 Expediente CJU0005500. Archivo: Expediente.pdf.

3. La demanda fue inicialmente tramitada por el Juzgado Quinto Laboral del Circuito de Barranquilla, autoridad que emiti(cid:243) un fallo de primera instancia el 13 de junio de 2017 absolviendo a la demandada por considerar que oper(cid:243) el fen(cid:243)meno de la prescripci(cid:243)n3. En segunda instancia, en sentencia del 20 de noviembre de 2020, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Barranquilla4 decret(cid:243) la nulidad de lo actuado a partir de la sentencia de primera instancia, pues determin(cid:243) que el proceso deb(cid:237)a ser conocido por los jueces civiles del circuito. Argument(cid:243) que la competencia por factor funcional es improrrogable y que los asuntos en los cuales se demanda a la Naci(cid:243)n por recobro de facturas derivadas de la prestaci(cid:243)n de servicios de salud, con base en fallos judiciales en los que se orden(cid:243) la prestaci(cid:243)n de servicios y suministros de medicamentos autorizados no incluidos en el POS-S corresponde a la jurisdicci(cid:243)n ordinaria, en su especialidad civil. Por lo anterior, el expediente fue remitido a la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria Civil.

4. Decisi(cid:243)n de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria civil. El proceso fue repartido al Juzgado Noveno Civil del Circuito de Barranquilla5, despacho que mediante fallo del 4 de mayo de 2023 declar(cid:243) la falta de jurisdicci(cid:243)n para conocer del

asunto y orden(cid:243) que fuera remitido a los juzgados administrativos. Argument(cid:243) que, de conformidad con el precedente de la Corte Constitucional contenido en el Auto 389 de 2021 y reiterado mediante Auto 777 de 2021, las controversias relativas a los recobros efectuados por las EPS corresponden a la competencia de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo. Esta autoridad, tambiØn sostuvo que los procedimientos de recobro realizados por entidades pœblicas o particulares en ejercicio de funci(cid:243)n administrativa, como las EPS, estÆn reglados administrativamente y deben ser controlados por la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa, conforme al art(cid:237)culo 104 de la Ley 1437 de 20116.

5. Decisi(cid:243)n de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo. Por reparto, la demanda correspondi(cid:243) al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla, autoridad que el 2 de mayo de 20247 declar(cid:243) su falta de 3 Expediente CJU0005500. Archivo: Video Sentencia 2016-00469. 4 Expediente CJU0005500. Archivo: FALLO 60991-A20201120_12562809 1pdf. 5 Expediente CJU0005500. Archivo: Acta de reparto.

6 Expediente CJU0005500. Archivo: 10AutoDecretaFaltaCompetenciapdf. 7 Expediente CJU0005500. Archivo: 004AutoProponeConflictoCompetenciapdf. jurisdicci(cid:243)n para conocer del asunto y propuso conflicto negativo de

competencia entre jurisdicciones. Argument(cid:243) que segœn el art(cid:237)culo 104 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo es competente para conocer de controversias que involucren actos, contratos, hechos u omisiones sujetos al derecho administrativo, especialmente aquellos donde estØn implicadas entidades pœblicas o particulares que ejerzan funciones administrativas. En el caso espec(cid:237)fico de un proceso de recobro ante el Fondo de Solidaridad y Garant(cid:237)a FOSYGA por servicios ordenados por fallos de tutela (viÆticos, paæales y medicamentos no incluidos en el POS-S y no costeados por UPCS), no se trata de un asunto que se refiera a la seguridad social de servidores pœblicos, ni corresponde a una materia administrada por una entidad de derecho pœblico. Por lo tanto, concluy(cid:243) que el asunto no es de conocimiento de dicha jurisdicci(cid:243)n. En consecuencia, el asunto fue remitido a la Corte Constitucional.

6. El 21 de mayo de 20248, se recibi(cid:243) el expediente en esta corporaci(cid:243)n. En sesi(cid:243)n del 24 de mayo de 2024, la Sala Plena lo reparti(cid:243) al magistrado sustanciador, quien lo recibi(cid:243) de la Secretar(cid:237)a General el 28 de mayo siguiente9.

II. CONSIDERACIONES

7. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de

competencia entre jurisdicciones. El presente asunto satisface las reglas definidas en el Auto 155 de 2019 para la configuraci(cid:243)n de un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Primero, acredita el cumplimiento del presupuesto subjetivo, debido a que existe una controversia suscitada entre dos autoridades judiciales que pertenecen a diferentes jurisdicciones. Estas son, la de lo contencioso administrativo y la ordinaria, en su especialidad civil. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo, pues la controversia se refiere a la demanda presentada por COMPARTA EPS-S contra la Naci(cid:243)n - Ministerio de Salud por la que se pretende el recobro ante la Subcuenta de Compensaci(cid:243)n del Fondo de Solidaridad y Garant(cid:237)a FOSYGA de 180 solicitudes que totalizan un monto de $406.642.067. Tercero, satisface el presupuesto normativo, toda vez que las dos autoridades judiciales plantean 8 Expediente CJU0005500. Archivo: 02CJU-5500 Correo Remisoriopdf. 9 Expediente CJU0005500. Archivo: 03CJU-5500 Constancia de Repartopdf. argumentos de (cid:237)ndole legal y jurisprudencial dirigidos a negar su competencia (Supra 4 y 5).

8. Reiteraci(cid:243)n del Auto 389 de 202110. En esta providencia, la Sala concluy(cid:243) que la competencia para conocer de las controversias relacionadas con recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el Plan Obligatorio de Salud (hoy Plan de Beneficios de Salud -PBS-), as(cid:237) como por

devoluciones o glosas a facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud, corresponde a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo, de conformidad con el inciso 1” del art(cid:237)culo 104 de la Ley 1437 de 2011.

9. En el referido auto, esta corporaci(cid:243)n sostuvo que el procedimiento de recobro constituye un trÆmite administrativo que busca garantizar el prop(cid:243)sito de la ADRES en cuanto administrar las fuentes y recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad. En este, la entidad puede expedir actos administrativos para confirmar o negar la existencia de la obligaci(cid:243)n.11 Por ello, la Corte Constitucional modific(cid:243) el precedente de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y determin(cid:243) que los asuntos relacionados con recobros de servicios y tecnolog(cid:237)as en salud no incluidos en el PBS deben ser conocidos por los jueces de lo contencioso administrativo, dado que no se refieren directamente a la prestaci(cid:243)n de servicios de seguridad social, sino a disputas financieras entre entidades administradoras.

10. AdemÆs, en el Auto 862 de 2021, la Corte Constitucional aclar(cid:243) que la presencia del Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social como parte demandada en un recobro judicial al Estado no impide la aplicaci(cid:243)n del Auto 389 de 2021 para resolver el conflicto de competencia planteado. Esto se fundamenta en que: (i) Segœn el art(cid:237)culo 66 de la Ley 1753 de 2015 la ADRES estÆ adscrita al

Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social y su funci(cid:243)n principal es administrar los recursos del FOSYGA, FONSAET, as(cid:237) como los copagos de prestaciones no incluidas en el PBS del rØgimen contributivo y los recursos del sistema. (ii) De acuerdo con los art(cid:237)culos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, la defensa en los procesos judiciales y la representaci(cid:243)n frente a los derechos y las 10 M.S. Antonio JosØ Lizarazo Ocampo. 11 Ibidem. obligaciones adquiridas por la Direcci(cid:243)n de Administraci(cid:243)n de Fondos de la Protecci(cid:243)n Social del Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social, con ocasi(cid:243)n de la administraci(cid:243)n de los recursos del FOSYGA y el FONSAET, fueron transferidas a la ADRES12.

11. Posteriormente, con el Auto 904 de 2022, esta corporaci(cid:243)n ratific(cid:243) el criterio establecido en el Auto 862 de 2021, concretÆndose la siguiente regla de decisi(cid:243)n: "Las controversias en las que (i) una EPS demande a la ADRES y/o al Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social (ii) con el fin de obtener el reconocimiento y pago de recobros por servicios o tecnolog(cid:237)as en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS) (iii) serÆn competencia de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo, de conformidad con el art(cid:237)culo

104 de la Ley 1437 de 2011”13.

12. Reglas de transici(cid:243)n establecidas en el Auto 1942 de 202314. A travØs de este auto, la Sala Plena de la Corte Constitucional adopt(cid:243) un rØgimen de transici(cid:243)n, de carÆcter excepcional y temporal, para mitigar el impacto generado por el cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de competencia entre jurisdicciones relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones de servicios mØdicos no incluidos en el PBS. Lo anterior, para “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparaci(cid:243)n directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliaci(cid:243)n extrajudicial, as(cid:237) como formular la demanda dentro del tØrmino de caducidad (cuatro meses o dos años)”. A continuación, se exponen las reglas de transici(cid:243)n definidas: S(cid:237)ntesis de las reglas de transici(cid:243)n desarrolladas en el Auto 1942 de

2023 12 Auto 862 de 2021. M.S. Antonio JosØ Lizarazo Ocampo. 13 Auto 904 de 2022. M.S. Cristina Pardo Schlesinger. 14 M.S. JosØ Fernando Reyes Cuartas. Demandas que estaban en trÆmite ante la jurisdicci(cid:243)n ordinaria laboral al momento de expedici(cid:243)n del Auto 389 de 2021 y/o que se encontraban en trÆmite al expedir el

Auto 1942 de 2023, y que, a partir del cambio de precedente: (a) Se remitieron a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adopt(cid:243) una decisi(cid:243)n de rechazo o inadmisi(cid:243)n. (b) Se remitieron a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo hasta seis meses despuØs de la publicaci(cid:243)n del Auto 1942 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar Demandas una decisi(cid:243)n de rechazo o inadmisi(cid:243)n. a las que se Demandas instauradas ante la jurisdicci(cid:243)n de lo aplican las contencioso administrativo con posterioridad a la reglas de expedici(cid:243)n del Auto 389 de 2021 y que, a partir del cambio transici(cid:243)n15 de precedente: (c) Se inadmitieron o rechazaron por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad, segœn el medio de control elegido por el demandante. (d) Se encuentran en trÆmite al momento de la expedici(cid:243)n del auto 1492 de 2023 y en dicha sede se deba adoptar una decisi(cid:243)n de rechazo o inadmisi(cid:243)n. (e) Demandas que se inicien hasta seis meses despuØs de la publicaci(cid:243)n por parte del Consejo Superior de la Judicatura del Auto 1942 de 2023, segœn lo ordenado en el resolutivo sexto. 15 Respecto de los literales a) y c) que refieren a demandas en las que existe decisi(cid:243)n de la jurisdicci(cid:243)n de lo

contencioso administrativo de inadmisi(cid:243)n o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliaci(cid:243)n extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad; el auto determin(cid:243) que, en caso de existir una decisi(cid:243)n definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrÆn ser nuevamente presentadas de acuerdo con el literal e). Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberÆ dar aplicaci(cid:243)n a estas reglas. En el mismo sentido, se determin(cid:243) que en las demandas referidas en los literales c) y d), el juez de conocimiento deberÆ considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza leg(cid:237)tima que ostentar(cid:237)a frente a la observancia del precedente que remit(cid:237)a el asunto a la jurisdicci(cid:243)n ordinaria laboral. Respecto del agotamiento previo de recursos. El art(cid:237)culo 161.2 del CPACA, que refiere el agotamiento previo de los recursos obligatorios no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES, con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trÆmite de objeci(cid:243)n ante la ADRES (ni ningœn otro recurso adicional), para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido. Respecto de la conciliaci(cid:243)n extrajudicial. No se exigirÆ el

Reglas de agotamiento del requisito de la conciliaci(cid:243)n extrajudicial transici(cid:243)n previsto en el art(cid:237)culo 161.1 del CPACA. Y en las a aplicar16 demandas que exista una conciliaci(cid:243)n previa deberÆ ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativos deberÆn invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales f(cid:243)rmulas de arreglo en la audiencia inicial del art(cid:237)culo 180 del CPACA. Respecto de los tØrminos de caducidad del medio de control. En cada caso, el juez de lo contencioso administrativo podrÆ contabilizar el tØrmino de la prescripci(cid:243)n que debi(cid:243) tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social, al momento de estudiar la caducidad y admisi(cid:243)n de la demanda.

III. CASO CONCRETO

13. La jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el presente conflicto de competencia entre jurisdicciones. La Sala Plena dirime el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones analizado, en el sentido de determinar que el Juzgado 16 Sin perjuicio de la presente s(cid:237)ntesis, las reglas de transici(cid:243)n estÆn desarrolladas y fundamentadas en el Auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, al cual se remite en su integridad esta providencia.

Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para pronunciarse sobre este litigio.

14. Lo anterior dado que: (i) De acuerdo con el art(cid:237)culo 104 de la Ley 1437 de

2011 el reconocimiento y pago de recobros por servicios o tecnolog(cid:237)as en salud no incluidas en el POS (hoy PBS), son competencia de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo, dado que en el recobro se cuestiona un acto administrativo proferido por una entidad del Estado a la cual reemplaz(cid:243) la ADRES. En el caso concreto, el objeto de la demanda trata sobre el reconocimiento y pago de sumas derivadas de los recobros presentados ante la Subcuenta de Compensaci(cid:243)n del Fondo de Solidaridad y Garant(cid:237)a FOSYGA, por servicios prestados por COMPARTA EPS-S, los cuales fueron ordenados por fallos de tutela y comprenden viÆticos, paæales y medicamentos que estÆn y no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud Subsidiado (POS-S) y, por lo tanto, no fueron cubiertos por las Unidades de Pago por Capitaci(cid:243)n Subsidiada (UPC-S). En este contexto, el alcance de la regla de decisi(cid:243)n del Auto 389 de 2021 abarca tanto el suministro de servicios y viÆticos no contemplados en el POS-S como aquellos que s(cid:237) lo estÆn. (ii) La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES) adscrita al Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social, antes FOSYGA, estÆ encargada de administrar los recursos del sistema de salud, incluyendo los recobros y las controversias por asuntos financieros. Esto se alinea con la competencia de la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa para resolver conflictos relacionados

con la gesti(cid:243)n de tales recursos, y aunque la ADRES no figuraba como demandada al momento de la interposici(cid:243)n de la demanda, en la actualidad dicha entidad estÆ llamada a asumir el pago de las pretensiones de la demandante, de conformidad con lo dispuesto en el art(cid:237)culo 66 de la Ley 1753 de 2015 y el Decreto 2265 de 2017. (iii) Lo anterior considerando ademÆs que la pretensi(cid:243)n principal de la demanda no se relaciona con la prestaci(cid:243)n de servicios de salud, sino con la financiaci(cid:243)n de estos, para subsanar un presunto desequilibrio econ(cid:243)mico entre el Estado y la EPS accionante. Finalmente, es importante precisar que corresponde al juez de conocimiento determinar la aplicaci(cid:243)n de las reglas establecidas en el Auto 1942 de 2023, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.

15. Como consecuencia, se aplica al presente asunto lo dispuesto por el inciso primero del art(cid:237)culo 104 de la Ley 1437 de 2011 y la regla de decisi(cid:243)n del Auto 389 de 2021.

16. Conclusi(cid:243)n: Se declararÆ que el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es competente para conocer el asunto en cuesti(cid:243)n. Por tanto, le serÆ remitido el expediente para que imparta el trÆmite que corresponda y notifique esta decisi(cid:243)n al Juzgado Noveno Civil del Circuito de la misma ciudad y a los interesados.

17. Regla de decisi(cid:243)n: El conocimiento de los asuntos relacionados con los

recobros de servicios y tecnolog(cid:237)as en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del art(cid:237)culo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a travØs de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES.

IV. DECISI(cid:211)N En mØrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado Noveno Civil del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer la demanda presentada por COMPARTA EPS-S, contra la Naci(cid:243)n - Ministerio de Salud.

SEGUNDO. Por intermedio de la Secretar(cid:237)a General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-5500 al Juzgado Noveno Administrativo Oral del Circuito de Barranquilla para lo de su competencia y para que comunique la presente providencia al Juzgado Noveno Civil del Circuito de la misma ciudad y a los interesados en este trÆmite. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase,

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada Ausente con permiso

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General