CC - A1170-2021

Auto 1170/21

CONFLICTO NEGATIVO DE COMPETENCIA ENTRE

JURISDICCIONES-Contencioso Administrativo Laboral y Ordinaria Laboral RELACIONES LABORALES ENCUBIERTAS EN CONTRATOS ESTATALES DE PRESTACION DE SERVICIOS-Competencia de la jurisdicción contencioso administrativa

Referencia: Expediente CJU-402

Conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., nueve (9) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, procede a resolver el conflicto de la referencia1, en los siguientes términos:

I. ANTECEDENTES

1. El señor Jorge Andrés Restrepo Grajales acudió al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Alcaldía Municipal de Pereira y el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Belén de Umbría, con el propósito de que (i) se “revoque la decisión” No. 38792 del 23 de septiembre de 2016 que expidió la Secretaría de Gobierno de Pereira2 y el “acto ficto o presunto negativo proveniente del silencio administrativo negativo provocado 1 De acuerdo con el reparto efectuado por la Sala Plena en sesión del 25 de mayo de 2021, el expediente de la

referencia fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 1 de junio 2021. 2 Por medio de documento, la Secretaría de Gobierno de Pereira le negó al demandante la reclamación administrativa que elevó con el propósito de que le sean reconocidas y pagadas las acreencias laborales generadas en desarrollo de los contratos de trabajo “a favor del Cuerpo de Bomberos del Municipio de Pereira” realizados por intermedio de un tercero denominado “Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Belén de Umbría”. Visible en expediente electrónico CJU 402. Carpeta 1. Archivo “11001010200020200027800 C3.pdf”, folio 63 y 64. por el Cuerpo de Bomberos Voluntarios de Belén de Umbría”, por medio de los cuales le negaron el pago de unas prestaciones económicas propias de una relación laboral como bombero del Municipio de Pereira, y (ii) se declare y acepte que entre él y “el MUNICIPIO DE PEREIRADirección Operativa de Bomberos” se presentó una relación laboral por el periodo comprendido entre el 1 de marzo de 2012 y el 16 de septiembre de 20143. Como fundamento de sus pretensiones expuso que entre el Municipio de Pereira, en calidad de contratante, y el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría, en calidad de contratista, se suscribieron seis contratos de prestación de servicios cuyo objeto fue la “PRESTACIÓN DEL SERVICIO PARA LA

PREVENCIÓN, CONTROL Y ATENCIÓN DE INCENDIOS Y DEMÁS

CALAMIDADES CONEXAS, MEDIANTE EL APOYO A LA DIRECCIÓN

OPERATIVA DE BOMBEROS DEL MUNICIPIO DE PEREIRA”4

(mayúsculas originales). Contratos estos en los que el contratista se comprometió a suministrar el personal para “apoyar oportunamente cualquier emergencia con el personal en la sede de la Dirección Operativa de Bomberos de Pereira […]”5. Bajo esas condiciones, señaló el demandante que fue contratado por el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría “para prestar sus servicios como bombero en la Dirección Operativa de Bomberos de Pereira […]”, fijando dentro del objeto contractual que “debía prestar el servicio de bombero a ‘órdenes del CUERPO DE BOMBEROS OFICIAL DE PEREIRA’”6. Por lo tanto, en su opinión, “laboró para la Dirección Operativa de Bomberos de Pereira por intermedio del Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría” pues “[e]l municipio de Pereira a través del cuerpo de bomberos de Belén de Umbría intentó enmascarada (sic) la existencia de una vinculación laboral directa […]”7.

2. Dicha demanda fue repartida al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 5 de diciembre de 20178, declaró la falta de jurisdicción por considerar que son los jueces laborales los que deben asumir el conocimiento del asunto. Para justificar su decisión, indicó que el demandante no celebró un contrato de prestación de servicios con el municipio de Pereira y, por tanto, sus cuestionamientos se dirigen contra los 3 Dichas pretensiones agotaron el proceso de conciliación prejudicial ante la Procuraduría Judicial Delegada en Asuntos Administrativos. Expediente electrónico CJU 402. Carpeta 1.

Archivo “11001010200020200027800 C3.pdf”, folios 65 al 68. 4 Expediente electrónico CJU 402. Carpeta 1. Archivo “11001010200020200027800 C3.pdf”, folio 70. En efecto destacó el demandante que entre la Alcaldía Municipal de Pereira y el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría se celebraron 6 contratos de prestación de servicio con Nos. 320; 668, 2078, 433 y adiciones al 320 y 433, todos con el mismo objeto que indicó en su demanda. 5 Ibídem. 6 Ibíd., folio 71. 7 Ibídem. 8 Ibíd., folio 209. 2 contratos de trabajo que pactó con el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría, que fueron celebrados en cumplimiento de un contrato público con el Municipio de Pereira. En ese sentido, la controversia no se origina en un contrato público sino en un contrato de trabajo, materia que, de conformidad con el numeral 2º del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, no le corresponde a los jueces contencioso administrativos.

3. Reasignado el asunto, le correspondió al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Pereira, cuyo juez a cargo, mediante Auto del 22 de octubre de 20199, señaló que tampoco es competente para resolverlo, por lo que planteó el conflicto negativo de competencias. Para justificar su decisión destacó que según los artículos 3 y 18 de la Ley 1575 de 2012, las actividades desarrolladas por el personal bomberil no se relacionan con el mantenimiento o sostenimiento de obras públicas y, en ese sentido, no pueden considerarse trabajadores oficiales

en los términos fijados en el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968, al contrario, se trata de empleados públicos y sus controversias les corresponde a los jueces contencioso administrativos. En consecuencia, propuso el conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y remitió el expediente al Consejo Superior de la Judicatura. A su vez, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, el 2 de febrero de 2021, lo envió a la Corte Constitucional a efectos de que sea dirimido10.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

4. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201511.

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

5. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran 9 Ibíd., folio 259, el cual contiene la síntesis de la Audiencia de Conciliación, Decisión de Excepciones Previas, Saneamiento y Fijación del Litigio. Dicha audiencia se encuentra en la Carpeta 2. Archivo 2 “2017-00576. JORGE ANDRES RESTREPO GRAJALES.Art. 7720191209093046.wmv” del mismo expediente electrónico y, en lo que respecta a las razones para declarar la falta de competencia y proponer el conflicto entre jurisdicciones puede escucharse del minuto 5:00 al 13:30. 10 Expediente electrónico CJU 117. Carpeta 1 “11001010200020180153900 C1.pdf”, folio

5. 11 El artículo 241 de la Constitución señala: “A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 3 justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”12.

6. La Corte Constitucional, de forma reiterada, ha considerado que para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que se den los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo13, entendiendo que:

(i) El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones14. (ii) El presupuesto objetivo requiere la existencia de una causa judicial sobre la que se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional15. (iii) El presupuesto normativo precisa que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer del asunto concreto16. Competencia judicial para conocer conflictos relacionados con contratos estatales de prestación de servicios celebrados con terceros

7. La Sala Plena de la Corte Constitucional, mediante el Auto 492 de 202117,

concluyó que son los jueces contencioso administrativos los competentes para conocer y decidir de fondo las controversias promovidas para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, con fundamento en lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Para llegar a esa conclusión, la Corporación tuvo en cuenta que dichos litigios suponen cuestionar la legalidad de los de contratos de prestación de servicios de naturaleza estatal y la validez de los actos administrativos, pues proponen el examen de la actuación de la administración que consiste en determinar, con base en el acervo probatorio, si la entidad demandada (i) celebró un contrato de prestación de servicios o si, por el contrario, se configuró realmente una 12 Corte Constitucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019. 13 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 14 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 15 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre

una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constitución). 16 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 17 Por medio del cual se resolvió el expediente CJU-317. 4 vinculación laboral, y (ii) si la función contratada no podía realizarse con personal de planta o requiere conocimientos especializados, en los términos del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. En ese sentido, entiende la Corte que cuando se reclame la existencia de una relación laboral presuntamente camuflada o encubierta en contratos de prestación de servicios, no se debe examinar por el juez encargado de definir la jurisdicción competente, las funciones desempeñadas por los contratistas, pues ello constituye un examen del fondo de la controversia.

8. Ahora, si bien los hechos que llevaron al anterior análisis tienen la característica particular de que fue el demandante quien directamente celebró el contrato estatal de prestación de servicios con la entidad pública, situación que se diferencia, en alguna medida, a la estudiada en el presente conflicto, en tanto que el contrato de prestación de servicios no fue suscrito directamente por el demandante sino por un tercero, lo cierto es que dicha variación no impide que sea el juez contencioso administrativo quien debe dirimir el caso,

por razones similares a las consideradas por la Corte en el Auto 492 de 2021, como pasa a exponerse. En primer lugar, porque al margen del particular que suscriba el contrato estatal de prestación de servicios, lo cierto es que el demandante en este tipo de controversias cuestiona la legalidad de un contrato estatal por considerar que la administración, por medio de este, encubrió o enmascaró una relación laboral. Por tanto, el estudio judicial debe realizar la revisión de un contrato público, para examinar si la actuación de la administración, por intermedio del contrato estatal que celebró con el tercero, incurrió en la conducta alegada por el demandante y esa competencia recae en los jueces contencioso administrativos, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. En segundo lugar, porque el demandante cuestiona la validez de los actos administrativos que fueron proferidos con ocasión de su reclamo de reconocimiento laboral controversia que, en principio, también es propia de los asuntos que se debaten ante los jueces contencioso administrativos. En tercer lugar, porque es el juez contencioso administrativo quien puede corroborar si la labor que se contrató con el tercero correspondía con una función que no podría realizarse con el personal de planta o que requiere conocimientos especializados, como lo señala el artículo 32 de la Ley 80 de 1993 que consagra el contrato estatal de prestación de servicios. En ese sentido, al tratarse de un conflicto relacionado con un contrato estatal, la competencia recae de forma exclusiva y excluyente en la jurisdicción contencioso administrativa, con independiencia de su régimen18. 18 Numeral 2º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

5 Adicionalmente, resulta importante tener en cuenta que el Consejo de Estado cuenta, con un precedente unificado que fue adoptado el 9 de septiembre de 202119, que define parámetros para determinar la existencia de eventuales relaciones laborales encubiertas o subyacentes mediante contratos estatales de prestación de servicios. Precedente que tuvo como hecho característico, que los contratos estatales que dieron origen al reclamo de la demandante fueron celebrados con un tercero y no con la entidad pública para la cual prestó los servicios20.

III. CASO CONCRETO En el presente asunto se presenta un conflicto de competencia entre jurisdicciones

9. La Sala estima cumplido el presupuesto subjetivo, pues existe la manifestación de falta de competencia por parte de dos autoridades judiciales pertenecientes a diferentes jurisdicciones. De un lado, el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y, de otro lado, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad.

10. La Sala también encuentra satisfecho el presupuesto objetivo toda vez que se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de competencia para dirimir el asunto. Concretamente, la existencia de un proceso en el que se da trámite al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Jorge Andrés Restrepo Grajales en contra del Municipio de Pereira y el Cuerpo de Bomberos de

Belén de Umbría.

11. Por último, observa cumplido el presupuesto normativo como quiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia citaron las normas que, a su juicio, resultaban aplicables y justificaban su postura. En efecto, el

Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira indicó que, según el numeral 2º del artículo 155 de la Ley 1437 de 2011, no le corresponde conocer del caso porque se contrae a un conflicto que tiene origen en un contrato de trabajo. Por su parte, el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad, expuso que de conformidad con los artículos 3 y 18 de la Ley 1575 de 2012 y el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 le corresponde el asunto a la jurisdicción contencioso administrativa.

12. Superado el anterior estudio, la Sala advierte que en el presente caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de 19 El cual fue proferido por la Sección Segunda, con radicado No. 05001-23-33-000-201301143-01 (1317-2016). 20 En efecto, en el fundamento jurídico No. 13 de la providencia, se advierte que la demandante fue contratada mediante contratos de prestación de servicios suscritos a través del Instituto Tecnológico Metropolitano pero ejerció sus funciones en el horario de la Personería de Medellín y sus actividades eran propias de esta última entidad. 6 la misma ciudad, en los términos ya explicados. En ese orden, pasa a decidir a qué autoridad judicial debe ser asignado el asunto para su conocimiento.

13. Al analizar la demanda presentada por el señor Restrepo Grajales se observa que sus pretensiones se orientan a (i) cuestionar unos actos administrativos proferidos por la Alcaldía Municipal de Pereira y el Cuerpo de

Bomberos de Belén de Umbría (supra 1), que le niegan el reconocimiento de unas prestaciones laborales como bombero del municipio de Pereira, y (ii) solicitar la declaratoria de una relación laboral entre él y el municipio de Pereira, enmascarada a través del Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría, con quien el ente territorial suscribió unos contratos de prestación de servicios para apoyar con personal a la Dirección Operativa de Bomberos del Municipio de Pereira.

14. Así las cosas, con el proceso judicial se cuestiona (i) la validez de unos actos administrativos y (ii) se alega la existencia de una vinculación laboral con un ente territorial que fue presuntamente enmascarada a través del Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría, con quien el ente territorial celebró unos contratos de prestación de servicios en cuyas cláusulas, según el demandante, se estableció la necesidad de contratar personal a disposición del Cuerpo de Bomberos de Pereira, siendo el señor Restrepo Grajales una de las personas contratadas para tal fin. Por consiguiente, la inconformidad del demandante supone la valoración y examen de unos contratos estatales de prestación de servicios a efectos de determinar si con ellos se enmascaró una relación laboral entre el Municipio de Pereira y el demandante.

15. En ese sentido, aunque el demandante firmó unos contratos individuales de trabajo con el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría, lo cierto es que estos no pueden ser los determinantes para fijar la competencia judicial como quiera que dichos acuerdos de voluntades, en la opinión del demandante, se suscribieron para dar cumplimiento al objeto de los contratos de prestación de

servicios que supuestamente enmascaran una relación laboral y, por lo mismo, guardan una estrecha relación con el contrato de prestación de servicios estatal, que debe ser estudiado para analizar si el mismo encubre la relación laboral aludida y si con su celebración se cumplió lo que impone el artículo 32 de la Ley 80 de 2003 (supra 8).

16. Así las cosas, teniendo en cuenta que el demandante alega la existencia de un vínculo laboral con el Municipio de Pereira, supuestamente encubierto por medio del Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría con quien el ente territorial celebró varios contratos públicos de prestación de servicios, que dieron origen a la vinculación laboral del demandante y, además, discute la validez de unos actos administrativos mediante los cuales dicho municipio y el Cuerpo de Bomberos le respondieron la reclamación que presentó con el fin de obtener el reconocimiento y pago de prestaciones laborales como bombero del municipio de Pereira, el conocimiento del caso recae en los jueces contencioso administrativos, pues la controversia se enmarca en la 7 competencia judicial asignada a estas autoridades en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 (supra 8).

17. Con fundamento en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que le corresponde a la jurisdicción contencioso administrativa conocer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por el señor Jorge Andrés Restrepo Grajales en contra del Municipio de Pereira y el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado 7º

Administrativo del Circuito de Pereira para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión. Regla de Decisión

18. Son los jueces contencioso administrativos los competentes para conocer y decidir de fondo las controversias promovidas para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, que fueron celebrados con un tercero, con fundamento en lo señalado en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira y el Juzgado 1º Laboral del Circuito de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira conocer el proceso iniciado por Jorge Andrés Restrepo Grajales en contra de la Alcaldía Municipal de Pererira y el Cuerpo de Bomberos de Belén de Umbría, de acuerdo con las consideraciones del presente auto. SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-402 al Juzgado 7º Administrativo del Circuito de Pereira para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 1º Laboral del Circuito de Pereira y a los sujetos procesales interesados en este trámite. Notifíquese, comuníquese y cúmplase. 8

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Presidente

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado Ausente con permiso

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Aclaración de voto

ALBERTO ROJAS RÍOS

Magistrado 9

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 10