CC - A1172-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1172/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCI(cid:211)N CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1172 DE 2024

Expedientes: CJU-5521 y CJU-5572

Conflictos de competencia entre jurisdicciones suscitados entre la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria en su especialidad laboral y la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo1

Magistrado Ponente: Jorge Enrique IbÆæez

Najar BogotÆ, D.C., once (11) de julio de dos mil veinticuatro (2024) 1 En el acÆpite de antecedentes de la presente decisi(cid:243)n se incluye un cuadro que contiene, con precisi(cid:243)n, la referencia de los expedientes y las respectivas autoridades involucradas en el conflicto. La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. A continuaci(cid:243)n, se resumen los hechos que soportan los conflictos entre jurisdicciones que fueron remitidos a la Corte Constitucional y asignados al Magistrado Ponente para su decisi(cid:243)n, de conformidad con el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n, respecto de demandas relacionadas con

acciones de lesividad impetradas por la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante Colpensionesen contra de actos administrativos emitidos por la misma entidad. A continuaci(cid:243)n, se resumen los hechos de cada uno de los expedientes de la referencia: CJU Asunto Colpensiones interpuso medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) contra las siguientes resoluciones: (i) la Resoluci(cid:243)n GNR 291067 de 1 de noviembre de 2013, que reconoci(cid:243) y pag(cid:243) una pensi(cid:243)n de sobreviviente a favor de la seæora Miryam Andrea Salazar Ariza; y (ii) la Resoluci(cid:243)n GNR 147648 de 20 de mayo de 2015, que reconoci(cid:243) en cuant(cid:237)a œnica el pago del retroactivo de la pensi(cid:243)n de sobrevivientes con ocasi(cid:243)n del fallecimiento del seæor Jaime Salazar G(cid:243)mez, a partir del 14 de diciembre de 1999 hasta el 16 de mayo de 2009, 5521 a favor de la seæora Miryam Andrea Salazar Ariza. Colpensiones fundament(cid:243) el ejercicio del medio de control en que la demandada, al parecer, no cumpl(cid:237)a con los requisitos establecidos en la ley para el reconocimiento pensional .2 Autoridades en conflicto En Auto Interlocutorio del 2 de noviembre de 2021, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca declar(cid:243) su la falta de jurisdicci(cid:243)n para conocer del asunto. Precis(cid:243) que la Jurisdicci(cid:243)n Contencioso

Administrativa estÆ encargada de resolver controversias y litigios 2 Expediente CJU-5521, documento digital “1DemandapdfPDF”. relacionados con actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones de derecho administrativo, donde participen entidades pœblicas o particulares en ejercicio de funci(cid:243)n administrativa, de acuerdo con el art(cid:237)culo 104 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Refiri(cid:243) que, espec(cid:237)ficamente, el numeral 4” ibidem menciona que esa jurisdicci(cid:243)n solo conoce de asuntos relacionados con la seguridad social de los servidores pœblicos cuando el rØgimen sea administrado por una entidad pœblica. Asimismo, afirm(cid:243) que el art(cid:237)culo 105 ejusdem excluye los conflictos laborales entre entidades pœblicas y sus trabajadores oficiales, los cuales corresponden a la jurisdicci(cid:243)n ordinaria laboral, de conformidad con lo preceptuado en el art(cid:237)culo 2” del C(cid:243)digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.3 Una vez asignado el caso a la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria en su especialidad laboral, el expediente fue remitido al Juzgado 9” Laboral del Circuito Judicial de Cali. Mediante Auto del 16 de mayo de 2024, este juzgado se declar(cid:243) incompetente para conocer del caso y remiti(cid:243) el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la colisi(cid:243)n jurisdiccional. El Juzgado

argument(cid:243) que la competencia correspond(cid:237)a a la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo, segœn lo establecido en la Ley 1437 de 2011 y la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Sostuvo que el conflicto no derivaba directamente de un contrato de trabajo, sino de presuntas irregularidades en la gesti(cid:243)n de la pensi(cid:243)n de sobrevivientes. Cit(cid:243) la Sentencia SU-182 de 2019 de la Corte Constitucional, la cual confirm(cid:243) que la revocatoria directa tiene efectos ex nunc (hacia el futuro). Asimismo, mencion(cid:243) que para resolver definitivamente la legalidad de un acto administrativo, incluidos los actos pensionales, es una competencia de los jueces administrativos. Finalmente, hizo referencia al Auto 377 de 2021 de la Corte Constitucional y consider(cid:243) que en esa providencia se estableci(cid:243) como regla que, cuando una entidad pœblica demanda la nulidad de su propio acto administrativo relacionado con la seguridad social, la competencia es de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo.4 CJU Asunto El 25 de noviembre de 2019, Colpensiones present(cid:243) medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (lesividad) en contra de: (i) la 5572 Resoluci(cid:243)n No.028796 de 27 de septiembre de 2004, proferida por el Instituto de los Seguros Sociales (en adelante ISS), a travØs de la cual se reconoci(cid:243) la pensi(cid:243)n de vejez al seæor Hernando Alfonso Guacaneme

3 Ibid., documento digital “8_AUTOQUERESUELVEFALTACOMPETENCIAPDF” 4 Ibid., documento digital “07AutoRevocaDeOficioProvidenciaAntecede RemiteCorteConstituciona DirimaConflictoCompetenciapdf” Rojas; (ii) la Resoluci(cid:243)n No. 4625 de 1 de febrero de 2007, proferida por el ISS, por medio de la cual se dio cumplimiento a un fallo judicial y se reactiv(cid:243) en la n(cid:243)mina de pensionados una prestaci(cid:243)n de vejez; y (iii) la Resoluci(cid:243)n SUB 97425 de 25 de abril de 2019, en la que se incluy(cid:243) en la n(cid:243)mina de pensionados de la entidad al seæor Hernando Alfonso Guacaneme Rojas. Colpensiones fundament(cid:243) su acci(cid:243)n en que el seæor Guacaneme Rojas recibe mÆs de una asignaci(cid:243)n proveniente del tesoro pœblico, lo cual no se ajusta a las excepciones expresamente determinadas por la ley sobre esta particularidad.5 Autoridades en conflicto En Auto de 14 de febrero de 2020, el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de BogotÆ remiti(cid:243) el asunto a la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria en su especialidad laboral por falta de competencia para conocer del asunto. La autoridad judicial seæal(cid:243) que el seæor Hernando Alfonso Guacaneme Rojas no ten(cid:237)a la calidad de empleado pœblico, conforme la informaci(cid:243)n proporcionada en la Resoluci(cid:243)n SUB 97425 de 25 de abril de

2019. En ese sentido, afirm(cid:243) que carec(cid:237)a de competencia, por cuanto la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo conoce de los asuntos sobre la seguridad social relativos a los servidores pœblicos exclusivamente, de acuerdo con el art(cid:237)culo 104 de la Ley 1437 de 2011. Por otra parte, seæal(cid:243) que el art(cid:237)culo 2.4 del C(cid:243)digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, le asigna a la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria en su especialidad laboral la competencia de las controversias de la seguridad social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras. En consecuencia, concluy(cid:243) que el caso bajo estudio era competencia de la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria en su especialidad laboral.6

Una vez asignado el caso a la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria en su especialidad laboral, el expediente fue remitido al Juzgado 37 Laboral del Circuito Judicial de BogotÆ. La autoridad judicial afirm(cid:243) que la Corte Constitucional ha establecido que la acci(cid:243)n de lesividad, entendida como el medio en el que una entidad pœblica busca anular un acto administrativo propio por irregularidades, debe ser conocida por la Jurisdicci(cid:243)n Contencioso Administrativa. Refiri(cid:243) que este criterio estÆ sustentado en el Autos 316 de 2021, reiterado en Autos 437, 454, 384 de 2021, y mÆs recientemente en el Auto 248 de 2024. Seæal(cid:243) que estos autos confirman

que, cuando no se obtiene el consentimiento del particular afectado para la 5 Expediente CJU-5572, documento digital “01DemandaAnexospdf” 6 Ibid. revocatoria directa, la entidad pœblica debe acudir a la jurisdicci(cid:243)n administrativa para demandar su propio acto a travØs de la acci(cid:243)n de lesividad. Concluy(cid:243) que la finalidad es evitar nulidades futuras y asegurar la legalidad de los actos administrativos.7 Cuadro No. 1.

II. CONSIDERACIONES

A. Competencia para la acumulaci(cid:243)n de procesos de conflictos de jurisdicci(cid:243)n por presentar unidad de materia

2. De conformidad con lo previsto en el art(cid:237)culo 241.11 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, adicionado por el art(cid:237)culo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015, la Sala Plena de la Corte Constitucional estÆ facultada para dirimir los conflictos de competencia entre autoridades de distintas jurisdicciones. Asimismo, en aras de garantizar los principios de celeridad y el acceso a la administraci(cid:243)n de justicia, es competente para disponer la acumulaci(cid:243)n de los conflictos de jurisdicciones que presenten unidad de materia, en virtud de lo dispuesto en los art(cid:237)culos 5 (literales a) y v)), 49 del Acuerdo 02 de 2015, 5 del Decreto 2067 de 1991, 148 y 150 de Ley 1564 de 2012. Por esta raz(cid:243)n, al verificar que los expedientes de la referencia presentan una problemÆtica similar, esta

Corporaci(cid:243)n ha decidido acumularlos.

B. Presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto de jurisdicciones

3. Esta Corporaci(cid:243)n ha seæalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o mÆs autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”.8

4. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precis(cid:243) que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuaci(cid:243)n: 7 Ibid., documento digital “31AutoAceptaDevolucionRechazapdf” 8 Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.

Presupuesto Contenido Constataci(cid:243)n Los conflictos analizados se La controversia debe ser suscitaron entre autoridades de la suscitada por, al menos, Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria en su dos autoridades que especialidad laboral y otras Subjetivo administren justicia y pertenecientes a la Jurisdicci(cid:243)n de lo pertenezcan a diferentes Contencioso Administrativo (Supra 1 jurisdicciones.9 – Cuadro 1 – Autoridades en conflicto). Existencia de una causa Las autoridades referidas tienen una judicial sobre la cual se controversia respecto de cuÆl es la desarrolle la controversia, jurisdicci(cid:243)n competente para conocer

lo que requiere constatar y resolver el medio de control de Objetivo que estÆ en curso un nulidad y restablecimiento del proceso, un incidente o derecho -acci(cid:243)n de lesividadcualquier otro trÆmite de interpuesto por Colpensiones (Supra naturaleza jurisdiccional.10 1 – Cuadro 1 – Asunto). Las autoridades involucradas en el conflicto Las diferentes autoridades judiciales de jurisdicciones deben inmersas en los conflictos entre haber manifestado jurisdicciones referidos se acudieron Normativo expresamente las razones a fundamentos jur(cid:237)dicos para por las cuales se consideran defender sus posturas sobre la falta competentes -o nopara de jurisdicci(cid:243)n (Supra 1 – Cuadro 1 – conocer de dicha causa Autoridades en conflicto). judicial.11 Cuadro No. 2

C. Asunto objeto de decisi(cid:243)n y metodolog(cid:237)a 9 En consecuencia, no habrÆ conflicto cuando: (a) s(cid:243)lo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisi(cid:243)n no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Art(cid:237)culos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, as(cid:237) como 97 de la Ley 1957 de 2019). 10 En este sentido, no existirÆ conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no estÆ en trÆmite o no existe, porque, por ejemplo, ya finaliz(cid:243); o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carÆcter administrativo

o pol(cid:237)tico, pero no jurisdiccional (Cfr., Art(cid:237)culo 116 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica). 11 As(cid:237) pues, no existirÆ conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intenci(cid:243)n de asumirla, o (b) la exposici(cid:243)n sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse œnicamente en argumentos de mera conveniencia.

5. Con base en lo anterior, la Corte dirimirÆ los conflictos de jurisdicciones suscitados entre autoridades de la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria en su especialidad laboral y entre autoridades judiciales de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo respecto de demandas presentadas en relaci(cid:243)n de cuÆl es la jurisdicci(cid:243)n competente para conocer y resolver las demandas ajustadas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

(acci(cid:243)n de lesividad) interpuesto por Colpensiones. En primer lugar, reiterarÆ la competencia de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo en estos casos, de conformidad con lo previsto en el Auto 316 de 2021. En segundo, resolverÆ el caso concreto.

D. La competencia para conocer de las demandas presentadas por Colpensiones es de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo.

Reiteraci(cid:243)n de los Autos 316 y 840 de 2021

6. La Sala ha establecido que las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas por una entidad pœblica en contra de un acto administrativo propio, tras no obtener la autorizaci(cid:243)n del titular para revocarlo directamente, son competencia de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, incluso si el acto objeto de controversia contiene un pronunciamiento sobre derechos pensionales.12

7. En efecto, la Corte ha seæalado que, de un lado, el art(cid:237)culo 97 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo establece que, si el titular no autoriza a la administraci(cid:243)n de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carÆcter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”. Y del otro, el art(cid:237)culo 104 del mismo c(cid:243)digo dispone que la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…)”. De manera que, las demandas presentadas por las autoridades pœblicas en contra de sus propios actos son competencia de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo. 12 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 31

6 de 2021. Tal posici(cid:243)n ha sido reiterada, entre muchos otros, en los Autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hip(cid:243)tesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acci(cid:243)n de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administraci(cid:243)n demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Naci(cid:243)n y proteger los recursos pœblicos, entre otros fines.

8. As(cid:237) lo explic(cid:243) la Corte, en los Autos 316 y 840 de 2021, al establecer que los casos en los que una instituci(cid:243)n pœblica o un fondo de naturaleza pœblica pretendan obtener la nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio o de uno proferido por una entidad pœblica liquidada, a la que le hayan subrogado sus derechos y obligaciones, le corresponden a la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo. Lo expuesto, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social.

9. Regla de decisi(cid:243)n. Reiteraci(cid:243)n Autos 316 y 840 de 2021. “Los art(cid:237)culos 97 y 104 del CPACA prevØn una clÆusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administraci(cid:243)n

interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta clÆusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pœblica liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”.

E. Caso concreto

10. La Sala Plena advierte que la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de los casos que suscitan los conflictos de jurisdicciones entre de la referencia. Lo anterior, en atenci(cid:243)n a la regla de decisi(cid:243)n establecida en los autos 316 y 840 de 2021.

11. En los casos objeto de controversia, la Sala observa que, el prop(cid:243)sito de Colpensiones con las demandas presentadas es obtener la declaratoria de nulidad de cinco actos administrativos. Tres propios y dos proferidos por el ISS, entidad que fue liquidada y cuyas obligaciones fueron subrogadas por la entidad demandante. Lo expuesto, con fundamento en el Art(cid:237)culo 97 de la Ley 1437 de 2011, conforme a los trÆmites inherentes a la acci(cid:243)n de lesividad. Ese tipo de demandas no estÆn relacionadas con el reconocimiento de una prestaci(cid:243)n de (cid:237)ndole pensional. Por tanto, no corresponden a las actuaciones que son competencia de la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria en su especialidad laboral.

Aquellas pretenden obtener la revisi(cid:243)n de los fundamentos que tuvo en cuenta la administraci(cid:243)n para concederlo. De manera que, se trata de una controversia

que busca revisar las actuaciones de las entidades pœblicas, cuya competencia le corresponde la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo.

12. En suma, la Sala Plena encuentra que las controversias objeto de anÆlisis corresponden a acciones de lesividad, las cuales deben ser conocidas por la Jurisdicci(cid:243)n Contencioso Administrativa, en virtud de lo dispuesto en los art(cid:237)culos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011 y en aplicaci(cid:243)n de la regla de decisi(cid:243)n fijada en los Autos 316 y 840 de 2021. Por tanto, ordenarÆ remitir los expedientes a los juzgados representantes de la Jurisdicci(cid:243)n Contencioso Administrativa en cada proceso, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisi(cid:243)n a los interesados.

13. Con fundamento en los anteriores criterios, la Sala Plena remitirÆ el CJU-5521 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el CJU-5572 al Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de BogotÆ. Lo anterior, para lo de su competencia y para que comuniquen la presente decisi(cid:243)n a los interesados.

III. DECISI(cid:211)N Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. ACUMULAR los conflictos de jurisdicciones identificados con los expedientes CJU-5521 y CJU-5572, por presentar unidad de materia. Segundo. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y el Juzgado 9” Laboral del Circuito

Judicial de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretar(cid:237)a General de esta Corporaci(cid:243)n, REMITIR el expediente CJU-5521 al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisi(cid:243)n a los interesados en este trÆmite. Tercero. DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones entre el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de BogotÆ y el Juzgado 37 Laboral del Circuito Judicial de BogotÆ, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de BogotÆ es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido. En consecuencia, por medio de la Secretar(cid:237)a General de esta Corporaci(cid:243)n, REMITIR el expediente CJU-5572 al Juzgado 20 Administrativo de Oralidad del Circuito de BogotÆ para que adelante las actuaciones de su competencia y para que comunique la presente decisi(cid:243)n a los interesados en este trÆmite. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA Magistrada Ausente con permiso

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General