CC - A1180-2023

A1180-23COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros al Estado por servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado

La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado.

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CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1180

Ref.: CJU3246

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Tercera Subsección B

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D.C., 21 de junio de dos mil veintitrés (2023)La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. ASMET SALUD EPS S.A.S, a través de apoderado judicial, promovió el medio de control de reparación directa en contra de la NaciónMinisterio de Salud y Protección Social, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con el objetivo de ser resarcida por los daños presuntamente causados, los cuales estimó en la suma de $21.296.408.504,19. Afirmó que dichos daños se causaron puesto que la entidad no giró de manera completa los recursos del Sistema General de Participaciones y del FOSYGA conforme al valor de la Unidad de Pago por Capitación resultante del proceso de liquidación mensual de sus afiliados. Señaló que con dicha actuación, la entidad desconoció lo estipulado en el Auto 261 del 16 de noviembre de 2012, por medio del cual la Corte Constitucional ordenó la igualación de la Unidad de Pago por Capitación del régimen subsidiado a la del régimen contributivo.[1]

2. El 20 de septiembre de 2016 el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección TerceraSubsección B, declaró su falta de jurisdicción en aplicación de lo estipulado en el artículo 168 de la Ley 1437 de 2011. Argumentó que en un caso con similitud fáctica (pues también se presentó una controversia relacionada con el Sistema de Seguridad Social Integral entre entidades administradoras o prestadoras del servicio de salud y el Ministerio de Salud y Protección Social) el Consejo Superior de la Judicatura había ordenado que el asunto fuese conocido por la jurisdicción ordinaria. Ello, con base en una

interpretación sistemática de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996, 2 numeral 4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[2] Por ende, remitió las diligencias a la oficina de reparto de los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá, por ser de su competencia.[3]

3. El Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, en proveído del 18 de abril de 2017, declaró no tener competencia para conocer del asunto con base en el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, el cual le atribuyó funciones jurisdiccionales a la Superintendencia Nacional de Salud en cuanto a los conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social enSalud. En ese sentido, remitió las diligencias a la Superintendencia referenciada.[4]

4. El 12 de enero de 2018, mediante auto A2018-000109, la Superintendencia Nacional de Salud Delegada para la Función Jurisdiccional y de Conciliación declaró su falta de competencia. Indicó que conforme a lo estipulado en el artículo 8 de la Ley 712 de 2011, modificatorio del artículo 11 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, el competente para conocer del asunto era el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá toda vez que fue la autoridad que primero conoció el asunto aunado al hecho de que el demandante

eligió presentar su demanda ante la Rama Judicial desde el principio. Por lo anterior, remitió la demanda a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en aras de que ésta resolviera el conflicto.[5]

5. El 9 de mayo de 2018, mediante proveído, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto y asignó el conocimiento del caso al Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá.[6] Lo anterior, bajo el argumento de que la controversia se suscitó entre una una entidad administrativa prestadora del servicio de salud de carácter particular y una entidad pública, situación que se enmarca dentro de lo consagrado en el numeral 4 del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, reformado por la Ley 1564 de 2021. [7]

6. El 23 de octubre de 2018, el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá se dispuso a obedecer y cumplir lo resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura, asumió conocimiento del proceso y ordenó a ASMET SALUD EPS S.A.S readecuar y ajustar su demanda a un proceso laboral so pena de rechazo.[8]

7. El 25 de junio de 2019, el Juzgado anteriormente referenciado rechazó la demanda toda vez que la parte demandante no la adecuó al procedimiento laboral conforme a lo solicitado[9]. Dicha decisión fue

apelada[10].

8. El 30 de octubre de 2019, el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, Sala Laboral, revocó el auto apelado al considerar que no existía argumento alguno para rechazar la demanda presentada por el actor y le ordenó al Juzgado Veintisiete Laboral continuar con el trámite procesal correspondiente.[11]9. En cumplimiento de esa orden del superior, el 29 de julio de 2021 el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá, ordenó integrar la litis con la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en salud, en adelante ADRES. Adicionalmente, entendió notificada por conducta concluyente a dicha entidad pues esta constituyó a un apoderado judicial. Teniendo en cuenta lo anterior, le corrió traslado a la entidad por el término de 10 días para que contestara la demanda.[12]

10. El 4 de mayo de 2022, el despacho referenciado tuvo por no contestada la demanda por parte de la ADRES.[13] Dicha decisión fue recurrida por esa entidad.[14]

11. El 31 de octubre de 2022, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá, teniendo el expediente al despacho para resolver la apelación formulada por la ADRES, declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer la alzada formulada dentro del proceso, y propuso un conflicto negativo de competencia al Tribunal

Administrativo de CundinamarcaSección Tercera, Subsección B. Argumentó que, conforme a lo establecido por la Corte Constitucional

en Auto 389 de 2021, la competencia de la jurisdicción laboral radica exclusivamente en las controversias relacionadas con la prestación de los servicios de la seguridad social, en virtud del numeral 4 del artículo 2 de la Ley 712 de 2001, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012, mientras que la jurisdicción de lo contencioso administrativo debe conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo en los que estén involucradas las entidades públicas” conforme a lo estipulado en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.[15]

12. El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 23 de noviembre de 2022, siendo repartido a la magistrada sustanciadora el 2 de mayo de 2023 y entregado a su despacho el 5 de mayo siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

Competencia

13. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones conforme a lo establecido en el numeral 11del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.[16] Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

14. Este Tribunal ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un

proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[17]

15. De igual forma, ha establecido en reiteradas ocasiones que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere el cumplimiento de tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.[18]

16. El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y que pertenezcan a diferentes jurisdicciones [19]

17. El presupuesto objetivo establece que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.[20]

18. El presupuesto normativo señala que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado de manera expresa las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.[21]

19. En el caso concreto, la Corte Constitucional considera que se encuentran acreditados los presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones entre la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Tercera, Subsección B, por los motivos que pasarán a explicarse a continuación.

20. La Sala encuentra que se cumple el presupuesto subjetivo. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (que integra la jurisdicción de lo contencioso-administrativo) rechazó su competencia para asumir el

conocimiento de este asunto desde el 20 de septiembre de 2016. Por su parte, la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá (autoridad que integra la jurisdicción ordinaria) hizo lo mismo el 31 de octubre de 2022. Como se evidencia, las dos autoridades que rechazan su competencia (i) ejercen funciones jurisdiccionales, y (ii) lo hacen dentro de distintas jurisdicciones.

21. También, se encuentra satisfecho el presupuesto objetivo en la medida en que existe una demanda formulada por ASMET SALUD EPS S.A.S, enejercicio del medio de control de reparación directa, que dirigió en contra de la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social. Esto, con el propósito de obtener un resarcimiento de los daños presuntamente causados como consecuencia del desequilibrio económico en los valores de la Unidad de Pago por Capitación del régimen subsidiado que le fueron girados en comparación con los valores que se trasladaron a la EPS del régimen contributivo por ese mismo concepto. Es decir, que hay un trámite de naturaleza jurisdiccional pendiente de ser resuelto.

22. Adicionalmente, se encuentra acreditado el presupuesto normativo puesto que ambas autoridades enunciaron, expresamente, los fundamentos constitucionales y/o legales en los cuales soportan sus decisiones de rechazar el conocimiento de la demanda (cfr., antecedentes 2 y 11).

Competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de la UPC en el régimen subsidiado. Reiteración de jurisprudencia.

23. En el Auto 721 de 2021, después de analizar una controversia suscitada

entre la jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción de lo contencioso administrativo por un proceso que pretendía el cobro de la UPC de los usuarios del régimen subsidiado, la cual no fue desembolsada a la EPS Caprecom pese a que los recursos fueron objeto de la Liquidación Mensual de Afiliados, la Corte Constitucional estableció como regla de decisión que “la competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado.”

24. Antes de llegar a esa conclusión, la Sala encontró que, aunque la Unidad de Pago por Capitación busca que los recursos del sistema fluyan adecuadamente, lo cual repercute en el SGSSS, dicha situación no se relaciona de forma directa con la entrega del servicio de salud en sí mismo.

En ese sentido, las controversias que surgen con relación al pago de la UPC son de carácter meramente económico y no afectan ni tienen relación inmediata con la prestación del servicio de salud. Por esta razón, el numeral 4 del artículo 2 de la ley 712 de 2001 modificada por el artículo 622 del Código General del Proceso, no es aplicable a este tipo de controversias.

25. Por otro lado, el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 estableció que la

jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para conocer, “además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que esténinvolucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

26. En ese orden de ideas, la Corte Constitucional estableció en el Auto 721 de 2021 una regla decisión consistente en que “La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado.”

III. CASO CONCRETO

27. En el presente caso se configuró un conflicto entre las jurisdicciones ordinaria laboral y la de lo contencioso administrativo, debido a que el Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Tercera, Subsección B y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá rechazaron su competencia para conocer del medio de control de reparación directa promovido por ASMET SALUD EPS S.A.S en contra de la NaciónMinisterio de Salud y Protección Social, con la finalidad de ser resarcida por

los daños presuntamente causados debido a que la entidad no giró de manera completa los recursos del Sistema General de Participaciones y del FOSYGA conforme al valor de la Unidad de Pago por Capitación resultante del proceso de liquidación mensual de sus afiliados. Señaló que con dicha actuación, la entidad desconoció lo estipulado en el Auto 261 del 16 de noviembre de 2012, por medio del cual la Corte Constitucional ordenó la igualación de la Unidad de Pago por Capitación del régimen subsidiado a la del régimen contributivo. [22]

28. En el asunto de la referencia la Sala Plena advierte que las pretensiones de ASMET SALUD EPS S.A.S (i) tienen origen en el no pago de la UPC en determinados períodos de tiempo, por lo cual puede afirmarse que tienen un contenido meramente económico; (ii) se dirigen en contra de una entidad pública, como lo es el Ministerio de Salud y Protección Social; y que (iii) no están relacionadas de forma directa con la prestación de los servicios de salud.

29. Como se dijo en las consideraciones de esta providencia, en el Auto 721 de 2021 la Sala Plena de la Corte Constitucional definió que estas controversias deben ser conocidas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Recuérdese que no consisten en un litigio derivado de la prestación de los servicios del sistema de seguridad social integral en salud, sino simplemente de una controversia derivada del supuesto desequilibrio económico dentro de ese sistema causado, supuestamente, por la ADRES y

que –según los hechos de la demanda– tuvo que soportar injustificadamente ASMET SALUD EPS S.A.S.30. Entonces, teniendo en cuenta que en el Auto 721 de 2021 la Sala estableció que “[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa (…)”, la Sala reiterará esa regla de decisión, asignando la competencia para conocer de esta controversia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, remitirá el expediente de la referencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Sección Tercera, Subsección B, para que continúe con lo de su competencia. Regla de decisión

31. La competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del

Estado[23].

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre la especialidad

laboral de la jurisdicción ordinaria, y la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en el sentido de DECLARAR que corresponde a esta última conocer la demanda presentada por ASMET SALUD EPS S.A.S en contra de la NaciónMinisterio de Salud y Protección Social, de acuerdo a las consideraciones de este auto. SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-3246 al Tribunal Administrativo de CundinamarcaSección Tercera, Subsección B para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá y a los sujetos procesales dentro del proceso administrativo correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada Ausente con excusaNATALIA ÁNGEL CABO Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado Ausente con permisoMARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] Página 16 del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf».

[2] Páginas 604 a 606 del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf». ASMET SALUD EPS S.A.S interpuso recurso de reposición en contra del auto del 20 de septiembre de 2016, solicitando seguir con el trámite del proceso judicial en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En proveído del 23 de noviembre de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca decidió no reponer el auto sosteniendo que la competencia del proceso se encuentra en cabeza de la jurisdicción ordinaria en aplicación de la cláusula general y residual, por no tratarse de un contrato, ni de una falla médica ni de la relación establecida en el numeral 4º del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Páginas 611 a 615 y 632 a 638, del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf». [3] Página 643 del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf». [4] Páginas 644 y 645 del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf». ASMET SALUD EPS S.A.S presentó recurso de apelación mediante el cual solicitó revocar el auto del 18 de abril de 2017. En providencia del 4 de julio de 2017, el Juzgado Veintisiete Laboral del Circuito de Bogotá se abstuvo de resolver el recurso al considerar que carecía de competencia para conocer del asunto. Ello, de conformidad con lo establecido en el numeral 1 del artículo 133 del Código

General del Proceso. ASMET SALUD S.A.S interpuso un recurso de reposición solicitando revocar el auto del 4 de julio de 2017 y que, en consecuencia, se concediera el recurso ordinario de apelación en contra del auto del 18 de abril de 2017. El 13 de octubre de 2017, el Juzgado le reiteró no tener competencia. Páginas 646 a 652; 679; 680 a 683; y 688 del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf». [5] Páginas 690 a 697 del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf». [6] Página 67 del documento «00. ExpedienteSalaJurisdiccionalDisciplinaria.pdf». [7] Página 63 del documento «00. ExpedienteSalaJurisdiccionalDisciplinaria.pdf». [8]Página 706 del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf». [9]Página 831 del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf». [10] Página 832 a 834 del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf». [11]Páginas 854 a 857 del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf». [12]Páginas 1 a 3 del documento «12OrdenaVincularALaLitisAdres.pdf». [13] Página 1 del documento «14TienePorNoContestadaYFijaFecha2016726.pdf». [14] Página 1 del documento «15RecursoDeReposicion.pdf». [15] Páginas 1 a 4 del documento «01 Auto.pdf». [16]“Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en

los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. [17]Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. [18]Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 503 de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido; 129 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 415 de 2020 M.P. Alberto Rojas Ríos. [19]Por ende, no existirá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [20]En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no

jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución).[21]En ese sentido, no existirá conflicto cuando:(a) se evidencie que a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [22] Página 16 del documento «01ExpedienteDigitalizado.pdf». [23] A-721 de 2021