CC - A1184-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1184/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCI(cid:211)N CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias en relaciones laborales con empresas de servicios temporales cuando la entidad pœblica es usuaria y la regla de vinculaci(cid:243)n es de empleado pœblico

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 1184 de 2024

Referencia: expediente CJU-5178

Conflicto de competencia entre jurisdicciones, suscitado entre el Juzgado Veintid(cid:243)s Laboral del Circuito de BogotÆ y el Juzgado SØptimo Administrativo de BogotÆ, Secci(cid:243)n Segunda

Magistrado sustanciador: Juan Carlos CortØs GonzÆlez

BogotÆ, D.C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, en especial la prevista en el art(cid:237)culo 241.11 de la Carta, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Causa judicial que suscita la controversia. Edwin FabiÆn Rodr(cid:237)guez Castiblanco, actuando mediante apoderado judicial, promovi(cid:243) demanda ordinaria laboral1 en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES). En esta solicit(cid:243) que se declare que entre Øl y la demandada existi(cid:243) un contrato de trabajo a tØrmino fijo igual a 1 aæo, que finaliz(cid:243) con motivo de la renuncia inducida por el

incumplimiento de las obligaciones del empleador. En consecuencia, reclam(cid:243) la condena al pago de salarios, prestaciones sociales, indemnizaciones por mora y por terminaci(cid:243)n del contrato sin justa causa, as(cid:237) como de las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social.

2. Como sustento de sus pretensiones, explic(cid:243) que el 1” de marzo de 2019 celebr(cid:243) un contrato por obra o labor contratada con la Uni(cid:243)n Temporal Auditores de Salud, para desempeæar el cargo de «apoyo tØcnico – operativo recobros». En ejercicio de aquel cargo contribuir(cid:237)a al cumplimiento del Contrato 0080 de 2018 suscrito por dicha uni(cid:243)n temporal con la ADRES. El objetivo de este consist(cid:237)a en realizar una auditor(cid:237)a integral en salud, jur(cid:237)dica y financiera de las solicitudes de recobro por servicios y tecnolog(cid:237)as no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud (PBS), con cargo a la Unidad de Pago por Capitaci(cid:243)n (UPC). TambiØn a las reclamaciones por los eventos de 1 Expediente digital, CJU-5178. Archivo denominado «002DemandaAnexospdf». que trata el art(cid:237)culo 167 de la Ley 100 de 1993, con cargo a los recursos del FOSYGA. Indic(cid:243) que tanto la referida uni(cid:243)n temporal como la ADRES se negaron a pagarle salarios y prestaciones, as(cid:237) como las cotizaciones al Sistema General de Seguridad Social, incumplimiento contractual que lo indujo a

presentar su renuncia el 26 de julio de 2019.

3. Decisi(cid:243)n de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria. La demanda le correspondi(cid:243) al Juzgado Veintid(cid:243)s Laboral del Circuito de BogotÆ, autoridad que la admiti(cid:243) mediante auto del 7 de septiembre de 2022. En providencia del 7 de noviembre de 20232, esa autoridad judicial resolvi(cid:243) declarar la falta de jurisdicci(cid:243)n y remitir el expediente a los juzgados administrativos de BogotÆ.

Fundament(cid:243) su decisi(cid:243)n en el art(cid:237)culo 104 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que en su numeral 2” seæala que los jueces de lo contencioso administrativo conocen de las controversias por contratos en los que sea parte una entidad pœblica, lo que en su criterio sucede en el sub examine. Ello por cuanto el demandante pretende que se declare la existencia de un contrato a travØs del cual se gener(cid:243) una vinculaci(cid:243)n laboral en calidad de servidor pœblico, ya que la forma de ingreso a dicha entidad es a travØs de la carrera administrativa. AdemÆs, refiri(cid:243) el Auto 492 de 2021 para resaltar que en este la Corte Constitucional asign(cid:243) a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo el conocimiento de procesos en los que se discuta «la existencia de una relaci(cid:243)n laboral,

presuntamente encubierta a travØs de la suscripci(cid:243)n sucesiva de contratos de prestaci(cid:243)n de servicios con el Estado».

4. Decisi(cid:243)n de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo. El Juzgado SØptimo Administrativo de BogotÆ, Secci(cid:243)n Segunda, por medio de auto del 15 de diciembre de 20233, declar(cid:243) la falta de jurisdicci(cid:243)n, propuso conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y orden(cid:243) remitir el expediente a la Corte Constitucional. Bas(cid:243) su decisi(cid:243)n en los art(cid:237)culos 2.” (numeral 1.”) del C(cid:243)digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (CPTSS), 104 (numeral 4.”) y 155 (numeral 2.”) del CPACA, pues si bien la demanda se dirigi(cid:243) contra la ADRES, en su criterio, lo determinante es el v(cid:237)nculo laboral de carÆcter 2 Expediente digital, CJU-5178. Archivo «009AutoRemiteJuzgadosAdministrativospdf ». 3 Expediente digital, CJU-5178. Archivo «015FaltaJurisdiccionProponeConflicto2023-00405pdf ». privado que surgi(cid:243) del contrato de trabajo suscrito entre el demandante y la Uni(cid:243)n Temporal Auditores de Salud. Adujo que esta posici(cid:243)n encontraba respaldo en el Auto 768 de 2021, proferido por la Corte Constitucional.

II. CONSIDERACIONES

5. El caso cumple con los presupuestos para la procedencia de un conflicto de

competencia entre jurisdicciones. Con base en las reglas expuestas en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena encuentra que en el caso bajo estudio se acreditan los presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

6. Primero, se cumple el presupuesto subjetivo, pues intervienen dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones. De un lado, el Juzgado Veintid(cid:243)s Laboral del Circuito de BogotÆ que hace parte de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria en su especialidad laboral. Del otro, el Juzgado SØptimo Administrativo de BogotÆ, Secci(cid:243)n Segunda que hace parte de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo.

7. Segundo, demuestra el cumplimiento del presupuesto objetivo debido a que Edwin FabiÆn Rodr(cid:237)guez Castiblanco promovi(cid:243) demanda ordinaria laboral en contra de la ADRES, con el objetivo que se declare la existencia de un contrato de trabajo y, con ello, el reconocimiento y pago de salarios, prestaciones, indemnizaciones y cotizaciones al Sistema General de Seguridad

Social.

8. Tercero, satisface el presupuesto normativo, porque ambas autoridades judiciales esgrimieron argumentos con el fin de rechazar su competencia para conocer la demanda (fjs. 3 y 4 ut supra).

Competencia para examinar la configuraci(cid:243)n de una relaci(cid:243)n laboral entre una persona contratada a travØs de una empresa de servicios temporales y una entidad pœblica4

9. La Sala Plena ha establecido que a la jurisdicci(cid:243)n ordinaria laboral le

corresponde conocer los conflictos jur(cid:237)dicos originados «directa o indirectamente en el contrato de trabajo», con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pœblica (art. 2.” CPTSS). De otro lado, ha seæalado que la sola menci(cid:243)n de una entidad pœblica en el extremo pasivo del proceso no implica que aquella jurisdicci(cid:243)n pierda competencia para asumir el conocimiento del asunto. Por su parte, a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo le corresponden las controversias relacionadas con contratos en los que sea parte una entidad pœblica, como aquellas relativas a la relaci(cid:243)n laboral que se configura entre los empleados pœblicos y el Estado, a partir de un v(cid:237)nculo legal y reglamentario (art. 104 CPACA).

10. Sin embargo, cuando una entidad pœblica es la usuaria del servicio contratado a travØs de la empresa temporal5 y, a partir de lo consignado en la demanda, pueda establecerse que lo que se reprocha es la desnaturalizaci(cid:243)n del v(cid:237)nculo con la empresa privada, la Sala Plena ha determinado que la jurisdicci(cid:243)n a la que corresponde el conocimiento del asunto se define con base en las reglas generales de vinculaci(cid:243)n.

11. En el Auto 1159 de 20216, esta Corte se pronunci(cid:243) sobre un conflicto entre las jurisdicciones ordinaria laboral y de lo contencioso administrativo, con 4 Auto 1159 de 2021. M.P. Diana Fajardo Rivera y Auto 1903 de 2023. M.P. Paola Andrea Meneses

Mosquera. 5 En la Sentencia 3520 del 15 de agosto de 2018 (69399), la Sala de Casaci(cid:243)n Laboral de la Corte Suprema de Justicia seæal(cid:243) que las empresas de servicios temporales (EST) «son aquellas que contratan la prestaci(cid:243)n de servicios con terceros beneficiarios para colaborar temporalmente en el desarrollo de sus actividades, mediante la labor desarrollada por personas naturales, contratadas directamente por la empresa de servicios temporales, la cual tiene con respecto de Østas (sic) el carÆcter de empleador». Son pues empresas cuyo objeto consiste en el suministro de mano de obra con el fin de ponerla a disposici(cid:243)n de una tercera persona, natural o jur(cid:237)dica (empresa usuaria), quien determina sus tareas y supervisa su ejecuci(cid:243)n. De esta forma, los empleados en misi(cid:243)n son considerados como trabajadores de la empresa de servicio temporal, pero por delegaci(cid:243)n de esta, quien ejerce la subordinaci(cid:243)n material es la usuaria». 6 M.P. Diana Fajardo Rivera. Por medio del cual se resolvi(cid:243) el CJU-220. ocasi(cid:243)n de un proceso en el que se pretend(cid:237)a la declaraci(cid:243)n de un contrato realidad entre una persona contratada a travØs de una empresa de servicios temporales y una entidad pœblica. Al respecto, se precis(cid:243) que cuando se encubre una relaci(cid:243)n laboral con el Estado, que pone en riesgo la protecci(cid:243)n de los derechos laborales -salariales y prestacionalesde los trabajadores, si lo que puede estar detrÆs es la evasi(cid:243)n de un v(cid:237)nculo contractual (en calidad de

trabajador oficial), la competencia serÆ de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria. Pero si el ocultamiento involucra haber omitido la formalizaci(cid:243)n de una relaci(cid:243)n legal y reglamentaria (en condici(cid:243)n de empleado pœblico), el conocimiento del asunto serÆ de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo.

12. Aquel auto fij(cid:243) la siguiente regla de decisi(cid:243)n: «[l]a Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relaci(cid:243)n laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionalestanto a la empresa temporal como a la usuaria, cuando quiera que (i) esta œltima sea una entidad pœblica, cuya regla general de vinculaci(cid:243)n sea la de empleado pœblico; y (ii) dentro del trÆmite no pueda desvirtuarse prima facie tal parÆmetro de vinculaci(cid:243)n».

13. Al respecto, es importante recordar que los empleados pœblicos ejercen sus funciones previo nombramiento y posesi(cid:243)n en el cargo. Por su parte, los trabajadores oficiales se vinculan por medio de la celebraci(cid:243)n de un contrato de trabajo que delimita los servicios a los que se obligan7. En todo caso, la ley define quØ servidores pœblicos tienen una u otra condici(cid:243)n a partir de «la naturaleza jur(cid:237)dica de la entidad pœblica para la que se presta el servicio o las

funciones que se desempeæen»8.

14. La jurisprudencia constitucional9 ha reconocido, con fundamento en los art(cid:237)culos 5.(cid:176) del Decreto Ley 3135 de 196810 y 4.(cid:176) del Decreto 2127 de 194511

7 Auto 830 de 2022, M.P. Jorge Enrique IbÆæez Najar. 8 Ibidem. 9 Ver, por ejemplo, los Autos 492 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 1020 de 2021, M.P. Alejandro Linares Cantillo; y 314 de 2021, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. que, por regla general, las personas que trabajan en los entes territoriales, ministerios o entidades descentralizadas son empleados pœblicos. En estas entidades los trabajadores oficiales son la excepci(cid:243)n, al desempeæar primordialmente actividades de construcci(cid:243)n y mantenimiento de obras pœblicas12. Por el contrario, en general, las personas que se vinculan a las empresas industriales y comerciales del Estado lo hacen en calidad de trabajadores oficiales. Los empleados pœblicos en este œltimo caso son la excepci(cid:243)n y ostentan cargos de administraci(cid:243)n y direcci(cid:243)n.

15. La Corte Constitucional ha definido que es necesaria la concurrencia de dos criterios para definir que la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa es competente para resolver estos asuntos: el orgÆnico y el funcional, esto es, «la naturaleza jur(cid:237)dica de la entidad demandada y la calidad jur(cid:237)dica (determinada por la naturaleza del v(cid:237)nculo laboral y las funciones que desempeæa) del sujeto

que demanda»13. Resulta necesario analizar la naturaleza del v(cid:237)nculo del demandante con el Estado y las funciones que desarrolla para distinguir si encaja en la categor(cid:237)a de un empleado pœblico o de un trabajador oficial. En lo que respecta a los asuntos originados en una relaci(cid:243)n laboral, la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa serÆ competente œnicamente en los casos en que el conflicto involucre a una entidad estatal y a un demandante con funciones que encajen en las propias de un empleado pœblico. 10 «Art(cid:237)culo 5. Empleados Pœblicos y Trabajadores Oficiales. Las personas que prestan sus servicios a los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias y Establecimientos Pœblicos son empleados pœblicos; sin embargo, los trabajadores de la construcci(cid:243)n y sostenimiento de obras pœblicas son trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, los estatutos de dichas empresas precisarÆn quØ actividades de direcci(cid:243)n o confianza deban ser desempeæadas por personas que tengan la calidad de empleados pœblicos». 11 «Artículo 4. […] las relaciones entre los empleados públicos y la administración nacional, departamental o municipal no constituyen contratos de trabajo, y se rigen por leyes especiales, a menos que se trate de la construcci(cid:243)n o sostenimiento de las obras pœblicas, o de empresas industriales, comerciales, agr(cid:237)colas o ganaderas que se exploten con fines de lucro, o de instituciones idØnticas a las de los particulares o

susceptibles de ser fundadas y manejadas por estos en la misma forma». 12 Ibidem. 13 Autos 441 de 2022, M.P. Karena Caselles HernÆndez (e), y 1595 de 2022, M.P. Jorge Enrique IbÆæez Najar.

16. Ahora bien, el Auto 1903 de 2023 hizo una extensi(cid:243)n de la regla de decisi(cid:243)n contenida en el Auto 1159 de 2021, para referirse espec(cid:237)ficamente a aquellos casos en los que se demanda de manera exclusiva a la empresa usuaria y esta tiene la naturaleza de empresa social del Estado. La providencia seæal(cid:243) que: «La jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relaci(cid:243)n laboral con una empresa de servicios temporales, se solicita el reconocimiento de derechos laborales –salariales y prestacionales– a la entidad usuaria, cuando quiera que (i) esta sea una empresa social del estado, (ii) la demanda sea promovida por quien detentar(cid:237)a la calidad de empleado pœblico y (iii) dentro del trÆmite no pueda desvirtuarse prima facie tal eventual calidad».

Naturaleza jur(cid:237)dica de la ADRES y de la vinculaci(cid:243)n de sus empleados

17. El art(cid:237)culo 125 14 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica establece la carrera administrativa como regla general de clasificaci(cid:243)n de los empleos en los

(cid:243)rganos y entidades del Estado, salvo las excepciones constitucionales y legales, precepto que es reiterado por el art(cid:237)culo 5.”15 de la Ley 909 de 200416.

18. El art(cid:237)culo 66 de la Ley 1753 de 201517, que cre(cid:243) la ADRES como una entidad de naturaleza especial, del nivel descentralizado, del orden nacional, asimilada a una empresa industrial y comercial del Estado, seæal(cid:243) que en materia laboral los servidores de la entidad se rigen por las normas generales aplicables a los empleados de la Rama Ejecutiva del orden nacional.

14 «ARTICULO 125. Los empleos en los (cid:243)rganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptœan los de elecci(cid:243)n popular, los de libre nombramiento y remoci(cid:243)n, los de trabajadores oficiales y los demÆs que determine la ley». 15 «ART˝CULO 5. Clasificaci(cid:243)n de los empleos. Los empleos de los organismos y entidades regulados por la presente ley son de carrera administrativa, con excepci(cid:243)n de: 1. Los de elecci(cid:243)n popular, los de per(cid:237)odo fijo, conforme a la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica y la ley, los de trabajadores oficiales y aquellos cuyas funciones deban ser ejercidas en las comunidades ind(cid:237)genas conforme con su legislaci(cid:243)n. 2. Los de libre nombramiento y remoci(cid:243)n». 16 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo pœblico, la carrera administrativa, gerencia pœblica y se dictan otras disposiciones». 17 «Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 “Todos por un Nuevo País”».

19. En armon(cid:237)a con ello, la Resoluci(cid:243)n 525 de 202218, expedida por el director

general de la ADRES, clasifica los empleos de la entidad como (i) de libre nombramiento y remoci(cid:243)n y (ii) de carrera administrativa. En tales condiciones, los trabajadores al servicio de la ADRES se vinculan a un empleo pœblico que, como tal, se rige por una relaci(cid:243)n legal y reglamentaria surgida de un acto de nombramiento y de la suscripci(cid:243)n de un acta de posesi(cid:243)n, no de un contrato de trabajo.

III. CASO CONCRETO

20. La Sala Plena dirime el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones en el sentido de determinar que el Juzgado SØptimo Administrativo de BogotÆ, Secci(cid:243)n Segunda, es la autoridad competente para conocer el proceso promovido por Edwin FabiÆn Rodr(cid:237)guez Castiblanco contra la ADRES, de acuerdo con las consideraciones expuestas en precedencia.

21. En este caso procede extender la regla de decisi(cid:243)n del Auto 1159 de 2021 por las siguientes razones: (i) la demanda se interpone en el marco de una relaci(cid:243)n laboral con una empresa temporal, ya que el demandante celebr(cid:243) un contrato de obra o labor con la Uni(cid:243)n Temporal Auditores de Salud, sociedad intermediaria; (ii) aunque el contrato estÆ suscrito con una empresa privada intermediaria, lo que alega el demandante es que dicho contrato presuntamente encubri(cid:243) una verdadera relaci(cid:243)n laboral con una entidad pœblica, y es a esta a la que se le solicita, exclusivamente, el reconocimiento de derechos laborales salariales y prestacionales; (iii) la ADRES

es una entidad pœblica y (iv) se advierte que, en principio, el demandante hubiese tenido la calidad de empleado pœblico debido al rØgimen de vinculaci(cid:243)n de personal por el que se rige dicha entidad.

22. De acuerdo con ello, el fundamento de la presente decisi(cid:243)n se encuentra en las consideraciones de dicha providencia, con la advertencia que, en el presente caso, los supuestos fÆcticos no son idØnticos, pues en aquella 18 «Por la cual se corrigen unos yerros en la Resolución 0002265 de 2021 “Por la cual se compila, actualiza y modifica el Manual Espec(cid:237)fico de Funciones y Competencias Laborales y Requisitos de los empleos de la Planta de Personal de la Administradora de los Recursos del Sistema General de la Seguridad Social en Salud – ADRES». oportunidad no se demand(cid:243) de manera solidaria a la entidad pœblica y a la empresa de servicios temporales, como aqu(cid:237) ocurre. Por lo que no se trata de una reiteraci(cid:243)n de aquel auto. A diferencia de lo que ocurri(cid:243) en el proceso que entonces conoci(cid:243) esta corporaci(cid:243)n, en este caso se persigue la declaratoria de la relaci(cid:243)n laboral y la condena exclusivamente de la ADRES, como empresa usuaria, mÆs no de forma solidaria entre esta y la empresa de servicios temporales.

23. Como consecuencia de lo anterior, la Sala resolverÆ el conflicto en el sentido de declarar que corresponde al Juzgado SØptimo Administrativo de BogotÆ, Secci(cid:243)n Segunda, conocer la demanda de la referencia y ordenarÆ

remitir el expediente a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisi(cid:243)n a los interesados.

24. Regla de decisi(cid:243)n. La jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas en las que, en el marco de una relaci(cid:243)n laboral con una empresa temporal, se solicita el reconocimiento de derechos laborales -salariales y prestacionalesexclusivamente a la empresa usuaria, cuando quiera que (i) esta sea una entidad pœblica, cuya regla general de vinculaci(cid:243)n de personal sea la de empleado pœblico y (ii) dentro del trÆmite no pueda desvirtuarse prima facie tal parÆmetro de vinculaci(cid:243)n.

IV. DECISI(cid:211)N En mØrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el presente conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado SØptimo Administrativo de BogotÆ, Secci(cid:243)n Segunda, es la autoridad competente para conocer la demanda interpuesta por Edwin FabiÆn Rodr(cid:237)guez Castiblanco contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad

Social en Salud ADRES. SEGUNDO. Por intermedio de la Secretar(cid:237)a General de la Corte Constitucional, REMITIR el expediente CJU-5178 al Juzgado SØptimo Administrativo de BogotÆ, Secci(cid:243)n Segunda, para que proceda con lo de su competencia y comunique la decisi(cid:243)n a los interesados en este trÆmite, as(cid:237)

como al Juzgado Veintid(cid:243)s Laboral del Circuito de BogotÆ. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase, JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Presidente Ausente con comisi(cid:243)n

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General