CC - A1193-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1193/24 CONFLICTO DE COMPETENCIA ENTRE JURISDICCIONES-Configuraci(cid:243)n de cosa juzgada

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1193 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5449

Conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Secci(cid:243)n Tercera y el Juzgado 15 Laboral del Circuito de BogotÆ

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

BogotÆ D. C., diecisiete (17) de julio de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa judicial. El 20 de agosto de 20141, Cruz Blanca EPS S.A. present(cid:243) demanda de reparaci(cid:243)n directa contra la Naci(cid:243)n –Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social, y otros2. Pretend(cid:237)a la declaratoria de responsabilidad patrimonial del extremo demandado por los perjuicios derivados de la falta de pago o el pago incompleto de distintas solicitudes de recobro presentadas por la EPS hasta el 31 de octubre de 2013. TambiØn solicit(cid:243) condenar a las demandadas (i) al pago inmediato de las solicitudes de recobro, (ii) “a

reconocer indexación y/o […] [los] intereses de que trata el Decreto Ley 1281 de 2002”3 y (iii) al pago de los gastos y costas procesales.

2. Actuaciones en la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo (en adelante JCA). Por reparto, el proceso correspondi(cid:243) al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Secci(cid:243)n Tercera. Mediante auto del 29 de abril de 2015 esa sede judicial declar(cid:243) su falta de jurisdicci(cid:243)n y orden(cid:243) remitir el expediente a la jurisdicci(cid:243)n ordinaria laboral (en adelante JOL) 4 .

Argument(cid:243) que el proceso versa sobre el sistema de seguridad social integral y que, de acuerdo con distintos precedentes de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, el asunto le corresponde a la JOL, de conformidad con el art(cid:237)culo 2.4 de la Ley 712 de 2001. 1 Expediente digital. 01ExpedienteDigitalizadoFolio1a182, p. 95. 2 Ib., p. 4. La demanda también se dirigió contra “las fiduciarias que integran el CONSORCIO SAYP 2011 [y contra] las sociedades miembros de la UNION TEMPORAL NUEVO FOSYGA”. 3 Ib., p. 11 y ss. 4 Ib., p. 142.

3. Actuaciones en la jurisdicci(cid:243)n ordinaria, representada por el juez laboral.

Efectuado nuevamente el reparto, el conocimiento del proceso correspondi(cid:243) al Juzgado 15 Laboral del Circuito de BogotÆ. Mediante auto del 25 de agosto de

2016 5 , ese despacho rechaz(cid:243) su competencia por considerar que, de conformidad con lo previsto en los art(cid:237)culos 41 de la Ley 1122 de 2007 y 126 de la Ley 1438 de 2011, es la Superintendencia Nacional de Salud (en adelante, SNS), quien debe resolver sobre las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud. En consecuencia, orden(cid:243) remitir la demanda a dicha autoridad.

4. Actuaciones de la Superintendencia Nacional de Salud. Mediante auto del 26 de marzo de 20186, la SNS rechaz(cid:243) la demanda por falta de competencia y orden(cid:243) remitirla a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (en adelante SDCSJ). Para sustentar su decisi(cid:243)n, entre otros, explic(cid:243) que su competencia es de carÆcter concurrente y no privativa respecto de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria laboral, segœn los art(cid:237)culos 41 de la Ley 1122 de 2007, 126 de la Ley 1438 de 2011 y 2.4 de la Ley 712 de 2001. Por tanto, estim(cid:243) que le corresponde al juez laboral conocer del asunto.

5. Resoluci(cid:243)n del conflicto por parte de la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura. Mediante auto del 13 de septiembre de 2018, la SDCSJ dirimi(cid:243) la controversia. A efectos de resolver el conflicto, inicialmente delimit(cid:243) el problema jur(cid:237)dico. En concreto, seæal(cid:243) que le correspond(cid:237)a decidir

si la demanda correspond(cid:237)a a la JCA o a la JOL 7 . Concluy(cid:243) que el conocimiento del asunto pertenec(cid:237)a a la segunda, representada por el Juzgado 5 Ib., p. 187. 6 Expediente digital. 02ExpedienteDigitalizadoFolio1a372, p. 235. 7 Expediente digital. 11001310501520160032900 / 01PrimeraInstancia / C02ConflictoCompetencia / 01ExpedienteDigitalizadoFolio01AFolio29, p. 17. “Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Amdinistrativ[o], o a la Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al FOSYGA hoy ADRES de lo pagado por una Entidad Promotora de Salud -E.P.S.- por prestaciones de salud que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud -POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud -IPS-” ((cid:201)nfasis aæadido). 15 Laboral del Circuito de BogotÆ. Para sustentar su decisi(cid:243)n, seæal(cid:243) que segœn los precedentes de la corporaci(cid:243)n, el carÆcter residual de la competencia de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria en su especialidad laboral –Ley 270 de 1996, art. 12 y CPTSS, art. 2–, y la competencia limitada de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo en asuntos relacionados con el sistema de

seguridad social –CPACA, art. 104.4– permiten concluir que la JCA solo conoce procesos relativos a la seguridad social de los servidores pœblicos, cuando su rØgimen sea administrado por una persona de derecho pœblico. Por lo demÆs, afirm(cid:243) que la competencia de la SNS se ejerce a prevenci(cid:243)n en relaci(cid:243)n con la JOL.

6. Actuaciones procesales ulteriores y posturas en pugna sobre la jurisdicci(cid:243)n competente. Avanzado el trÆmite procesal, mediante auto del 5 de mayo de 2022, el Juzgado 15 Laboral del Circuito nuevamente declar(cid:243) su falta de jurisdicci(cid:243)n8. Sostuvo que el Auto 389 de 2021 vari(cid:243) la regla de decisi(cid:243)n establecida por la SDCSJ. De tal suerte, tras su emisi(cid:243)n, el objeto del litigio le corresponde a la JCA. Por lo anterior, orden(cid:243) remitir el expediente a reparto

del Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Secci(cid:243)n Tercera.

7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Secci(cid:243)n Tercera, mediante auto del 21 de julio de 20229 devolvi(cid:243) el expediente al Juzgado 15 Laboral del Circuito de Bogotá. Lo anterior, en acatamiento de “lo resuelto en el auto del 13 de septiembre de 2018, proferido por [la SDCSJ]”10. Sobre el particular, resalt(cid:243) que esa decisi(cid:243)n hizo trÆnsito a cosa juzgada y desconocerla supone

vulnerar el derecho al debido proceso. AdemÆs, seæal(cid:243) que de conformidad con el artículo 139 del Código General del Proceso “el juez que reciba el expediente no podrÆ declararse incompetente cuando el proceso le sea remitido por alguno de sus superiores funcionales”11. 8 Expediente digital. 31AutoOrdena20220505. 9 Expediente digital. 38AutoOrdenaDevolverExpedienteLaborales. 10 Ib., p. 4. 11 Ib.

8. El Juzgado 15 Laboral del Circuito de BogotÆ dio continuidad al trÆmite del proceso. No obstante, mediante auto del 14 de marzo de 202412, propuso conflicto negativo de jurisdicciones y remiti(cid:243) el expediente a la Corte Constitucional. Para fundamentar su postura, reiter(cid:243) que segœn los autos 389 de 2021, 1942 de 2023 y 148 de 2024 el conocimiento de controversias como aquella planteada por Cruz Blanca EPS S.A. corresponden a la JCA. Aæadi(cid:243) que el conflicto resuelto por la SDCSJ “no correspondía a un conflicto de jurisdicciones entre las jurisdicciones ordinaria y administrativa”13, sino a un conflicto en el seno de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria, concretamente entre ese despacho judicial y la SNS.

9. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 24 de mayo de 2024, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 28 de mayo de 2024, la Secretar(cid:237)a General de la Corte Constitucional lo

remiti(cid:243) al referido despacho14.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n.

2. Cosa juzgada en conflictos de jurisdicciones. Reiteraci(cid:243)n de los autos 711 y 1071 de 2021, 109 y 370 de 2024

11. En el Auto 1071 de 2021, la Corte Constitucional explic(cid:243) que en los 12 Expediente digital. 49Ord201600329ProponeConflictoCorteConstitucional. 13 Ib., p. 3. 14 Expediente digital. 03CJU-5449 Constancia de Reparto. conflictos entre jurisdicciones es posible que la cosa juzgada opere en aquellos casos en los que una autoridad judicial dirimi(cid:243) anteriormente el mismo asunto.

En ese evento, la Corte Constitucional no puede estudiar nuevamente el conflicto de jurisdicciones. Por el contrario, si esta Corporaci(cid:243)n no advierte acreditados los elementos de la cosa juzgada, estar(cid:237)a ante un nuevo conflicto de jurisdicciones, respecto del que tendr(cid:237)a que pronunciarse. La Sala Plena determin(cid:243) que para que opere la cosa juzgada deben concurrir los siguientes elementos: “(i) identidad de objeto [que] quiere decir que la controversia se trabe respecto del mismo proceso judicial; (ii) identidad de causa petendi [que] supone que las razones que fundamentan el conflicto de competencia

sean similares; [e] (iii) identidad de partes que se refiere a que estÆn involucradas las mismas autoridades judiciales”15.

12. AdemÆs, el Auto 711 de 2021 señaló que “[l]as decisiones adoptadas por el Consejo Superior de la Judicatura durante el per(cid:237)odo en el cual la Corte Constitucional no hab(cid:237)a asumido la competencia para resolver los conflictos de jurisdicción, gozan del principio de intangibilidad, que prohíbe al juez […] revocarl[as] o reformarl[as]. La improcedencia de un nuevo pronunciamiento de fondo sobre el caso sometido a consideraci(cid:243)n de esta Corporaci(cid:243)n responde a la necesidad de protecci(cid:243)n de la confianza leg(cid:237)tima en el ordenamiento jur(cid:237)dico. Si una providencia judicial se encuentra en firme, produce el efecto de cosa juzgada, bien porque no contempla ningœn tipo de recurso, o bien porque no se recurrió en su momento”.

13. La cosa juzgada en conflictos entre jurisdicciones que versan sobre el pago de recobros. Como se expres(cid:243) en el Auto 109 de 2024, mediante el Auto 1942 de 2023, la Corte Constitucional adopt(cid:243) pautas de transici(cid:243)n para aplicar las reglas de competencia establecidas en el Auto 389 de 2021, sobre los procesos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado. En aquel auto, la Sala Plena descart(cid:243) la posibilidad de reabrir debates definidos por la SDCSJ. En efecto, señaló que las reglas de transición no aplicaban “para los

procesos en los que el Consejo Superior de la Judicatura haya dirimido un conflicto entre jurisdicciones indicando que la autoridad judicial competente era la ordinaria, especialidad laboral”. Esto, por cuanto tales decisiones 15 Corte Constitucional. Auto 1071 de 2021. hicieron tránsito a cosa juzgada. Además, explicó que “de este fenómeno jur(cid:237)dico se deriva entonces la prohibici(cid:243)n a los funcionarios judiciales de proveer nuevamente sobre lo ya resuelto, de manera que no resulta posible que, como consecuencia de la expedici(cid:243)n del Auto 389 de 2021 o [del Auto 1942 de 2023] se pretenda reabrir debates que ya fueron resueltos por el Consejo Superior de la Judicatura, incluso, si la decisi(cid:243)n fue contraria a la establecida en el referido Auto 389”.

14. En el caso sub examine se configur(cid:243) el fen(cid:243)meno de la cosa juzgada. El 13 de septiembre de 201816, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimi(cid:243) el conflicto de jurisdicci(cid:243)n entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Secci(cid:243)n Tercera y el Juzgado 15 Laboral del Circuito de BogotÆ. En aquella oportunidad, la referida autoridad asign(cid:243) el conocimiento del proceso al Juzgado 15 Laboral del Circuito de BogotÆ (pÆrr. 5). Para la Sala Plena, respecto de aquella providencia se configur(cid:243) el fen(cid:243)meno de la cosa juzgada, dada la triple identidad entre el asunto resuelto a

travØs de ella y aquel que se analiza en esta oportunidad, en el siguiente sentido: 14.1. Identidad de objeto. El proceso judicial en el que surgi(cid:243) la controversia es el mismo que aquel respecto del cual se pronunci(cid:243) la SDCSJ en el auto del 13 de septiembre de 2018. 14.2. Identidad de partes. En el caso sub examine existe identidad de partes respecto del conflicto de jurisdicciones que resolvi(cid:243) la SDCSJ. En aquella ocasi(cid:243)n el conflicto fue promovido por la SNS, y convocaba tanto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Secci(cid:243)n Tercera como al Juzgado 15 Laboral del Circuito de BogotÆ. En esta oportunidad, convoca a las dos œltimas sedes judiciales. Al respecto, conforme a lo resuelto en el Auto 109 de 202417, las consideraciones sobre la competencia para conocer este asunto 16 Expediente digital. 11001310501520160032900 / 01PrimeraInstancia / C02ConflictoCompetencia / 01ExpedienteDigitalizadoFolio01AFolio29. 17 En aquella providencia esta Corporaci(cid:243)n resolvi(cid:243) un caso similar al que se define en esta oportunidad. formuladas por la SDCSJ respecto de la SNS no alteran las conclusiones sobre la identidad de partes. En todo caso la SDCSJ resolvi(cid:243) una controversia entre la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo y la jurisdicci(cid:243)n ordinaria, en su especialidad laboral18. Al igual que en esa oportunidad, mediante auto del 14 de marzo de

2024, el Juzgado 15 Laboral del Circuito de BogotÆ promovi(cid:243) conflicto de competencia con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Secci(cid:243)n Tercera, convocando tambiØn a la JOL y a la JCA. 14.3. Identidad de causa petendi. En el conflicto resuelto por la SDCSJ, las autoridades judiciales cuestionaron su competencia con fundamento en normas previstas, en particular, en el CPTSS, as(cid:237) como en providencias dictadas por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura. Asimismo, en la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica y en las leyes 1122 de 2007 y 1438 de 2011, habida cuenta de las consideraciones respecto de la competencia de la SNS. A partir de aquellas fuentes de derecho, la SDCSJ estableci(cid:243) que la controversia jurisdiccional entre la JCA y la JOL deb(cid:237)a resolverse en favor de esta œltima. En esta nueva oportunidad, el Juzgado 15 Laboral del Circuito de BogotÆ fund(cid:243) el conflicto, entre otros, en los autos 389 de 2021, 1942 de 2023 y 148 de

2024. Sus planteamientos apuntan nuevamente a una controversia jurisdiccional entre la JCA y la JOL, ya definida.

Aun cuando esta Corte reconoce la existencia de los referidos autos, “lo cierto es que, para la causa actual, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, autoridad judicial competente

para ese momento, ya hab(cid:237)a adoptado una decisi(cid:243)n definitiva, inmutable y vinculante, y no p[uede] presentarse nuevamente el debate”19. 18 Expediente digital. 11001310501520160032900 / 01PrimeraInstancia / C02ConflictoCompetencia / 01ExpedienteDigitalizadoFolio01AFolio29, p. 17. En efecto, se reitera que en el auto del 13 de septiembre de 2018 la SDCSJ fue expl(cid:237)cita en precisar el problema jur(cid:237)dico. Estableci(cid:243) que le correspond(cid:237)a decidir si el conocimiento de la demanda le correspond(cid:237)a a la JCA o a la JOL (par. 5 supra). En ese auto expuso lo siguiente “Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Amdinistrativ[o], o a la Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al FOSYGA hoy ADRES de lo pagado por una Entidad Promotora de Salud -E.P.S.- por prestaciones de salud que se encuentran por fuera del Plan Obligatorio de Salud -POSque fueron efectivamente prestadas a sus usuarios y pagadas por la demandante a sus Instituciones Prestadoras de los Servicios de Salud -IPS-” ((cid:201)nfasis aæadido). 19 Corte Constitucional, Auto 2035 de 2023. Reiterado en el Auto 109 de 2024.

15. Por las razones expuestas, la Sala Plena considera que, a travØs del auto del 13 de septiembre de 2018, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimi(cid:243) el conflicto de competencias entre

jurisdicciones, decisi(cid:243)n que hizo trÆnsito a cosa juzgada. En ese sentido, ordenarÆ estarse a lo resuelto en aquella providencia y remitirÆ el expediente al Juzgado 15 Laboral del Circuito de BogotÆ.

III. DECISI(cid:211)N En mØrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. ESTARSE A LO RESUELTO por el Consejo Superior de la Judicatura en el auto del 13 de septiembre de 2018, en que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria resolvi(cid:243) que la competencia para conocer este asunto es de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria en su especialidad laboral, en cabeza del Juzgado 15 Laboral del Circuito de BogotÆ.

Segundo. Por medio de la Secretar(cid:237)a General, REMITIR el expediente CJU-5449 al Juzgado 15 Laboral del Circuito de BogotÆ, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisi(cid:243)n a los interesados en este trÆmite y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Secci(cid:243)n Tercera. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase. JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Presidente Ausente con comisi(cid:243)n

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General