CC - A1205-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros al Estado por servicios y tecnología en salud con cargo a la UPC del régimen subsidiado “[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado”.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 1205 DE 2023

Referencia: expediente CJU-2816

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad

Magistrada ponente:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Bogotá D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

Expediente CJU-2816 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

1. El 1 de septiembre de 20211, Fiduciaria La Previsora S.A., actuando como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes

CAPRECOM Liquidado (en adelante, PARCAPRECOM), presentó demanda ordinaria laboral en contra del departamento de Antioquia – Secretaría Departamental de Salud y el municipio de Arboletes. Con la demanda, PARCAPRECOM pretende que se declare responsable a las entidades demandadas por el pago de $14.239.116,81 que, de conformidad con la Liquidación Mensual de Afiliados publicada por el Ministerio de Salud y de la Protección Social (en adelante, LMA), están a cargo de las entidades territoriales. Esto, con ocasión de los servicios y tecnologías en salud prestados con cargo a la UPC del régimen subsidiado, incluidos en el Plan Obligatorio de Salud (en adelante, POS), hoy Plan Básico de Salud (en adelante, PBS), los cuales fueron “garantizados por la extinta EPS a la población afiliada del departamento de Antioquia – municipio de Arboletes durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2012; febrero [a] diciembre de 2013”2.

2. Por reparto, el conocimiento del asunto fue asignado al Juzgado 10

Laboral del Circuito de Medellín. Por medio de auto de 12 de mayo de 2022, esta autoridad judicial (i) declaró su falta de jurisdicción y (ii) ordenó la remisión del expediente a los juzgados administrativos del circuito de Medellín. Para estos efectos, el referido despacho precisó que “las demandas interpuestas contra un ente territorial, relacionadas con el pago de recobros judiciales de servicios de salud en el régimen subsidiado son de resorte de la jurisdicción contencioso administrativo”3. Esto, en la medida en que “este tipo de

controversias (i) no versan sobre la prestación de servicios de la seguridad social, sino sobre el pago de un servicio ya prestado y (ii) en estas no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores”4. Para llegar a esta conclusión, la autoridad judicial puso de presente los autos 381, 390 y 953 de 2021 de la Corte Constitucional.

3. Contra la referida decisión, la parte demandante interpuso recurso de reposición y, en subsidio, apelación. Sin embargo, en el auto de 2 de junio de 2022, el Juzgado Décimo Laboral del Circuito de Medellín negó el recurso porque (i) había sido presentado de manera extemporánea y (ii) “las decisiones de declaratoria de falta de jurisdicción no se encuentran consagradas en las normas procesales citadas como actuaciones susceptibles de recurso (art. 139 del

CGP)”5.

4. Efectuado el nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 31

Administrativo Oral del Circuito de Medellín6. Por medio de auto de 13 de julio de 2022, la referida autoridad judicial (i) declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso, (ii) planteó conflicto negativo de jurisdicción y (iii) ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para que lo dirimiera. Al 1 Cfr. Expediente electrónico, “01. ACTA 7134 JDO 10 LAB FIDUCIARIA LA PREVISORA SA.PDF”, fl. 1. 2 Cfr. Expediente electrónico, “02. PRESENTACIÓN DEMANDA Y ANEXOS .PDF”, fl. 5. 3 Cfr. Expediente electrónico “03. AUTO ORDENA REMITIR A CONTENCIOSO.PDF”, fl. 1.

4 Ib. 5 Cfr. Expediente electrónico “06. RECURSO DE REPOSICIÓN EXTEMPORANEO.PDF”, fl. 1. 6 Cfr. Expediente electrónico “08 ActaRepartoJuzgado31.pdf”, fl. 1. Expediente CJU-2816 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera respecto, la referida autoridad judicial afirmó que “tratándose de demandas ejecutivas cuyo objetivo sea que se ordene librar mandamiento de pago de la Liquidación Mensual de Afiliados – LMA, expedidas en razón de la prestación de un servicio de salud y estas no se circunscriban en ninguno de los eventos contemplados en el numeral 6 del artículo 104 del CPACA, será la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad Laboral, la competente para conocer del asunto”. Lo anterior, con base en los artículos 422 del Código General del Proceso (en adelante, CGP), 297 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA), 75 de la Ley 80 de 1993 y 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, CPTSS), así como en jurisprudencia del Tribunal Administrativo de Boyacá7 y la Corte Constitucional8.

5. En sesión del 28 de marzo de 2023, el expediente fue asignado al despacho de la magistrada sustanciadora. Luego, el 30 de marzo de la misma anualidad, este fue remitido por la Secretaría General al referido despacho9.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver el presente conflicto

de jurisdicciones, de conformidad con lo dispuesto por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política.

2. Delimitación del asunto objeto de revisión y metodología

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 10

Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, la cual versa sobre la competencia para conocer de la demanda interpuesta por PARCAPRECOM en contra del departamento de Antioquia – Secretaría Departamental de Salud y el municipio de Arboletes. Para estos efectos, la Sala, en primer lugar, verificará si la controversia entre estas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterará las reglas de competencia para conocer de las controversias relacionadas con el pago de la UPC en el régimen subsidiado (II.4 infra). Por último, resolverá el conflicto y determinará cuál es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificación de los presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 7 Providencia de 10 de marzo de 2021, rad. 150013333013201900036-01. 8 Auto 788 de 2021 (CJU-423). 9 Cfr. Expediente electrónico, “03CJU-2816 Constancia de Reparto.pdf”, fl. 1.

Expediente CJU-2816 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

8. Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades

judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguno le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”10. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de controversias se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo11, los cuales se explican en el siguiente cuadro: Presupuestos de los conflictos de jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades

1. Presupuesto que administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones. De subjetivo este modo, “el conflicto de jurisdicción no puede provocarse autónomamente por las partes del respectivo proceso” 12.

2. Presupuesto Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de objetivo naturaleza judicial, no política o administrativa13.

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisión hayan

3. Presupuesto manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, normativo por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto14.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. La Sala Plena constata que la controversia sobre la competencia para conocer del proceso interpuesto por PARCAPRECOM en contra del departamento de Antioquia – Secretaría Departamental de Salud y el municipio de Arboletes configura un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Esto es así,

porque: (i) Satisface el presupuesto subjetivo, porque enfrenta a dos autoridades judiciales de distintas jurisdicciones, esto es, el Juzgado 10 Laboral del

Circuito de Medellín, que forma parte de la jurisdicción ordinaria, y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de la misma ciudad, que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo15. 10 Corte Constitucional, auto 345 de 2018 reiterado, entre otros, por los autos 328 y 452 de 2019, 233 de 2020 y 041 de 2021. 11 Corte Constitucional, auto 155 de 2019 reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 12 Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual también se reitera el auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 13 Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Artículo 116 de la CP”. Corte Constitucional, auto 041 de 2021. 14 Id. 15 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los capítulos 2º y 3º del Título VIII de la Constitución Política y el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma

estatutaria. Ley 270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por: // I. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”. Expediente CJU-2816 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera (ii) El conflicto cumple con el presupuesto objetivo, puesto que las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de una demanda que pretende declarar la responsabilidad del departamento de Antioquia – Secretaría Departamental de Salud y el municipio de Arboletes por el pago de la UPC en el régimen subsidiado, la cual debe resolverse por medio de un trámite de naturaleza judicial. (iii) El presupuesto normativo se encuentra acreditado, debido a que las autoridades judiciales enfrentadas expusieron las razones de índole legal y jurisprudencial por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (párrs. 2 y 4).

4. Competencia para decidir las controversias relacionadas con el pago de la UPC en el régimen subsidiado. Reiteración del Auto 721 de

2021.

10. En el Auto 721 de 202116, la Corte Constitucional estableció la siguiente regla de decisión: “[l]a competencia judicial para conocer de litigios que pretendan reclamar el pago de la UPC al Estado por prestaciones del antes POS, hoy PBS UPC, corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa, de acuerdo con la cláusula general de competencia prevista en el artículo 104 de la

Ley 1437 de 2011, toda vez que se trata de controversias de carácter exclusivamente económico contra entidades públicas, donde se cuestiona el pago de un valor liquidado dentro de un procedimiento de carácter administrativo a cargo del Estado”. En la referida decisión, la Corte Constitucional estudió un asunto en el que se pretendió el pago de sumas correspondientes a servicios y tecnologías en salud con cargo a la UPC prestados a afiliados del régimen subsidiado, con sustento en la Liquidación Mensual de Afiliados –LMA–. En esa oportunidad, la Corte afirmó que las controversias referidas al cobro de la UPC no pagada no son propias de la prestación de los servicios de la seguridad social, por las siguientes razones. (i) Las partes involucradas en su trámite son diferentes a los sujetos enunciados en el artículo 2.4 del CPTSS. (ii) La liquidación y pago de la UPC es un trámite administrativo ex post, mediante el cual la Nación reconoce a las EPS un monto de dinero por cada uno de los afiliados al régimen subsidiado para cubrir las prestaciones del POS, hoy PBS. (iii) La UPC pretende que los recursos de la salud fluyan adecuadamente, pero su trámite no tiene relación directa con la prestación del servicio, comoquiera que se trata de un asunto exclusivamente económico.

5. Caso concreto 16 Expediente CJU-833. Reiterado por los autos 917 de 2022 y 909 de 2023, entre otros.

Expediente CJU-2816 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

11. La jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. Esto, por cuanto, el

proceso (i) versa sobre una controversia meramente económica que tiene su origen en la prestación de servicios de salud que hacen parte del POS, hoy PBS, suministrados a los afiliados del régimen subsidiado; (ii) no se trata de una controversia relacionada directamente con la prestación de servicios y tecnologías en salud a los usuarios vinculados al régimen subsidiado y, por último, (iii) se cuestionan las actuaciones administrativas desplegadas por el departamento de Antioquia – Secretaría Departamental de Salud y el municipio de Arboletes, en el marco del procedimiento administrativo de liquidación y pago de la UPC que derivaron, aparentemente, en el no pago de los dineros reclamados por PARCAPRECOM.

12. En tales términos, y reiterando la regla de la decisión del Auto 721 de 2021, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, y, por lo tanto, ordenará remitirle el expediente CJU-2816 para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 10 Laboral del Circuito de Medellín y el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Medellín es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por la Fiduciaria La Previsora S.A., actuando como vocera y administradora del Patrimonio Autónomo de Remanentes CAPRECOM

Liquidado, contra el departamento de Antioquia – Secretaría Departamental de Salud de Antioquia y el municipio de Arboletes. Segundo.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-2816 al Juzgado 31 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados en este trámite y al Juzgado 10 Laboral del Circuito de Medellín. Notifíquese, comuníquese y cúmplase, DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con permiso Expediente CJU-2816 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Ausente con permiso

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General Expediente CJU-2816 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera