CC - A1222-2023

A1222-23TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1222/23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad de acto administrativo y declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas que pretendan la nulidad de los actos administrativos que niegan el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre las madres comunitarias y el Estado y que busquen que se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

AUTO 1222 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-3098

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito TunjaMagistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO

OCAMPO

Bogotá D. C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El apoderado judicial de la señora Claudia Patricia Arias Castro presentó

demanda de nulidad y restablecimiento del derecho[1] contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar - ICBF[2]. En esta, solicitó que sedeclare la nulidad del Oficio S-2015-110625-1500 del 26 de marzo de 2015, a través del cual la entidad demanda se negó a reconocer la existencia de una relación laboral entre ella y la accionante. A título de restablecimiento del derecho, reclamó que se ordene el pago de la nivelación salarial y de diferentes prestaciones sociales. Por último, pidió que se condene a la entidad accionada a reparar los perjuicios causados a la demandante.

2. Según el apoderado de la accionante, su representada ejerció la labor de madre comunitaria en el municipio de Ciénaga. Explicó que ella se encargaba de cuidar a los niños que se vinculaban a los hogares infantiles que seguían las directrices del ICBF. Manifestó que su mandante prestó sus servicios personalmente, que actuaba de forma subordinada y que recibió una remuneración inferior al salario mínimo mensual legal vigente. Destacó que la demandada no afilió a la señora Claudia Patricia Arias Castro al sistema de seguridad social en pensiones, salud o riesgos laborales.3. Advirtió que su representada presentó una petición ante el ICBF el día 13 de marzo de 2015. Expresó que la demandante pidió el reconocimiento de la existencia de una relación laboral con la demandada en esa solicitud.

Mencionó que la entidad negó las pretensiones mediante Oficio S-2015110625-1500 del 26 de marzo de 2015. Refirió que la demandante intentó

conciliar el asunto ante el Ministerio Público. Finalmente, relató que la audiencia de conciliación citada para el 19 de diciembre de 2016 fue declarada fallida por falta de ánimo conciliatorio.

4. El caso fue asignado al Juzgado 8 Administrativo del Circuito de Tunja mediante reparto del día 19 de enero de 2017[3]. Al principio, el despacho tramitó el caso. Más adelante, en Auto del 8 de noviembre de 2018[4], se abstuvo de continuar el proceso, declaró falta de jurisdicción para instruir el caso y ordenó remitirlo a los juzgados laborales de Tunja. En su pronunciamiento, el despacho recordó que el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le asigna el conocimiento de las controversias sobre la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado a la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

5. Indicó que el numeral 4° del artículo 105 de ese código excluye a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de conocer sobre los conflictos laborales entre los trabajadores oficiales y el Estado. También estableció que el numeral 1° del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social dispone que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria conoce sobre los casos de conflictos derivados de los contratos de trabajo. Luego, dio a conocer que el artículo 36 de la Ley 1706 de 2012 dispuso que las madres comunitarias recibirían una beca que equivale a un salario mínimo mensual legal vigente y que se crearán formas de vinculación para garantizar sus derechos.

6. Aclaró que esa última disposición no les reconoce a las madres comunitarias la calidad de funcionarias públicas. Expresó que el Decreto

salario mínimo mensual legal vigente y que se crearán formas de vinculación para garantizar sus derechos.

6. Aclaró que esa última disposición no les reconoce a las madres comunitarias la calidad de funcionarias públicas. Expresó que el Decreto 289 de 2014 estableció que las madres comunitarias serán vinculadas laboralmente a las entidades que administran el programa de hogares comunitarios, sin que exista solidaridad patronal del ICBF. Teniendo en cuenta lo anterior, concluyó que este asunto debía ser tramitado por laespecialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria, no por la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo.

7. El caso fue adjudicado al Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja a través de reparto del día 23 de noviembre de 2018[5]. Ese despacho tramitó el caso y emitió fallo en primera instancia. El juzgado envió el expediente a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja para que surtiera el grado jurisdiccional de consulta sobre la sentencia. El caso fue asignado al magistrado Julio Enrique Mogollón González de esa corporación el día 31 de agosto de 2022[6]. El magistrado sustanciador declaró falta de jurisdicción para tramitar el caso, dejó sin efectos la sentencia emitida por el Juzgado Tercero Laboral del Circuito de Tunja y ordenó enviar el expediente a la Corte Constitucional mediante Auto del 27 de septiembre de 2022[7].

8. En ese pronunciamiento, el ponente expuso que esa corporación solía

asumir el conocimiento de los casos relativos a la existencia de un contrato de trabajo con la administración, sin verificar otros aspectos. Sin embargo, destacó que la Corte Constitucional estableció una regla especial para los procesos promovidos por madres comunitarias para reclamar la declaración de existencia de una relación laboral con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. En consecuencia, relacionó el contenido del Auto 389/22 de la Corte. Se apoyó en la motivación de esa decisión para establecer que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de zanjar este tipo de casos.

9. La Corte Constitucional recibió el expediente el día 27 de octubre de 2022[8]. De acuerdo con el reparto efectuado en sesión virtual del 3 de mayo de 2023, el expediente de la referencia fue remitido al despacho del magistrado sustanciador el 5 de mayo del año citado[9].

II. CONSIDERACIONESCompetencia

10. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[10].

Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

11. Esta Corporación ha señalado[11] que los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones ocurren cuando dos o más autoridades encargadas de administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan

el conocimiento de un proceso. Los conflictos de competencia pueden ser negativos, en caso de que las autoridades colisionadas rechacen ser competentes para tramitar el proceso; o positivos, si las autoridades en disputa consideran que son competentes para instruirlo.

12. Igualmente, la Corte considera que los conflictos de competencia entre distintas jurisdicciones solo se estructuran si se demuestra la existencia de tres elementos: el subjetivo, el objetivo y el normativo[12]. En primer lugar, el elemento subjetivo se cumple si la controversia es provocada por dos o más autoridades que administran justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones[13]. Por otro lado, el presupuesto objetivo se acredita si ladisputa por la competencia trata sobre una causa judicial particular y en curso[14]. Finalmente, el presupuesto normativo se cumple si las autoridades manifiestan expresamente las razones jurídicas para plantear la discusión sobre la competencia.

Competencia judicial para tramitar las demandas que pretenden la nulidad de los actos administrativos que niegan la existencia de la vinculación laboral con el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar y buscan acceder a las medidas de restablecimiento del derecho respectivas. Extensión del Auto 054/22

13. La Corte Constitucional considera que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir los procesos promovidos paraobtener la declaración de existencia de vínculo legal y reglamentario con el Estado y para garantizar los derechos laborales de ese tipo de vinculación.

Esta corporación sostiene esa postura desde la expedición del Auto

054/22[15]. En esa providencia, la Corte analizó la demanda de una personaque se desempeñó como madre comunitaria y pretendía que se declarara la existencia de una relación laboral entre ella y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF.

14. La Corte expuso que el numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo habilitaba a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para instruir las controversias judiciales sobre la relación legal y reglamentaria que existe entre los servidores públicos y el Estado. Del mismo modo, explicó que la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria es competente para tramitar las disputas judiciales derivadas del contrato de trabajo, incluyendo las de los trabajadores oficiales con el Estado.

15. Después, estableció que el tema de la forma de vinculación de las madres comunitarias no era un asunto pacífico. En consecuencia, advirtió que resolvería el caso analizando exclusivamente las pretensiones de lademanda. Señaló que la demandante buscaba la nulidad de un acto administrativo, la declaración de existencia de una relación legal y reglamentaria y el pago de nivelación salarial. Estableció que el caso constituía una controversia sobre la relación legal y reglamentaria con el Estado y asignó el proceso a la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo.

16. La Corte considera que la regla establecida en el Auto 054/22 se puede extender a los casos donde los demandantes pretenden la nulidad de los

actos administrativos que niegan la existencia de un vínculo laboral entre las madres comunitarias con el ICBF y que buscan medidas de restablecimiento de sus derechos laborales, sin proponer expresamente que se declare la existencia de una relación laboral con el Estado. Primero, porque el primer inciso del artículo 104 del CPACA le asigna a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo la competencia para instruir las controversias respecto a los actos administrativos.

17. Segundo, porque las pretensiones de restablecimiento de los derechos laborales -como el reconocimiento de salarios, prestaciones sociales, etc.- están ligadas directamente a un hipotético vínculo laboral entre los demandantes y el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar. Ese potencial vínculo, en principio, sería de naturaleza legal y reglamentaria porque elICBF está organizado como establecimiento público. Por regla general, los establecimientos públicos vinculan a las personas a su servicio como empleados públicos, siguiendo lo establecido por el artículo 5 del Decreto 3135 de 1968[16].

18. El artículo también dispone que las personas que laboran en establecimientos públicos tendrán la condición de trabajadores oficiales de forma excepcional, concretamente, si desempeñan funciones de construcción y sostenimiento de obras públicas. Las funciones realizadas por las madres comunitarias no tienen relación con la construcción y sostenimiento de obras públicas, en consecuencia, su forma de vinculación se asemeja a la de los empleados públicos, es decir, sería de naturaleza legal y reglamentaria.

19. La Corte concluyó lo mismo al analizar las funciones de las madres

comunitarias en el Auto 1559/22[17]. En otras palabras, las pretensiones quebuscan el restablecimiento de los derechos laborales de los empleados públicos -particularmente de las madres comunitariasplantean controversias relativas a una presunta relación legal y reglamentaria con el Estado. El numeral 4° del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de resolver esa clase de disputa.

20. En conclusión, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas que plantean pretensiones relativas a la nulidad de los actos administrativos que niegan la existencia de un vínculo laboral entre las madres comunitarias con el ICBF y que solicitan medidas de restablecimiento de los derechos laborales, extendiendo la regla fijada en el Auto 054/22.

III. CASO CONCRETO

En el caso bajo examen se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones

21. La Sala estima que el presupuesto subjetivo se cumple porque existe una tensión entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja que compone la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Por el otro, la SalaLaboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja que integra la especialidad laboral de la Jurisdicción Ordinaria.

22. La Sala también establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acreditó que la controversia sobre la competencia recae sobre una causa

judicial particular que está en curso. Concretamente, sobre la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la señora Claudia Patricia Arias Castro contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF.

23. Por último, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales emplearon fundamentos jurídicos para justificar la decisión de no tramitar la demanda. Luego de realizar el estudio de esos elementos, la Sala concluye que en este caso se configura un conflicto negativo de competencia entre el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal Superior del DistritoJudicial de Tunja. En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuál autoridad judicial debe ser asignado el proceso.

La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado

24. La señora Claudia Patricia Arias Castro promovió el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF. La demandante solicitó que se declare la nulidad del acto administrativo que negó la existencia de un vínculo laboral entre ella y el ICBF y requirió la aplicación de una serie de medidas de restablecimiento de sus derechos laborales, particularmente, de ordenar a la demandada el pago de nivelación salarial y de unas prestaciones sociales.

25. Es decir, la controversia discutida mediante la demanda concuerda con la descripción de las reglas de competencia fijadas por el numeral 4° y por el primer inciso del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Además, la regla establecida por el

Auto 054/22 puede ser extendida a este caso, teniendo en cuenta que se trata de asuntos fáctica y jurídicamente parecidos que deben ser tramitados por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

26. Aunque la accionante también plantea pretensiones para obtener el reconocimiento y pago de unos perjuicios, la Corte limita su análisis a las pretensiones principales de la demanda y deja al juez del caso la tarea deverificar si las pretensiones están bien acumuladas, aplicando la regla fijada en el Auto 1050/21[18].

27. Con fundamento en lo anterior, la Corte resolverá el conflicto de jurisdicciones de la referencia declarando que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer sobre la demanda presentada por la señora Claudia Patricia Arias Castro contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF. En consecuencia, le remitirá el expediente al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja para lo de su competencia y para que comunique esta decisión.

28. Regla de decisión: La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas que pretendan la nulidad de los actos administrativos que niegan el reconocimiento de la existencia de una relación laboral entre las madres comunitarias y el Estado y que busquen que se dicten medidas dirigidas a garantizar derechos laborales de ese tipo de vinculación.

IV. DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

RESUELVE

PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja y la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja, en el sentido de DECLARAR que alJuzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja le corresponde conocer sobre la demanda presentada por la señora Claudia Patricia Arias Castro contra el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF.

SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3098 al Juzgado Octavo Administrativo del Circuito de Tunja, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a la Sala Laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Tunja y a los interesados en este asunto.Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con excusa

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

MagistradoANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Ausente con comisión

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] Archivo del expediente digital CJU-0003098 «01Demandayanexosf.1-57», folios 33-55.

Magistrado Ausente con comisión

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ Secretaria General[1] Archivo del expediente digital CJU-0003098 «01Demandayanexosf.1-57», folios 33-55. [2] El arculo 19 de la Ley 7 de 1979 establece que el Instuto Colombiano de Bienestar Familiar – ICBF es un establecimiento públicodescentralizado. [3] Archivo del expediente digital CJU-0003098 «01Demandayanexosf.1-57», folio 58. [4] Archivo del expediente digital CJU-0003098 «10Autocompetencialaboralf.277-278». [5] Archivo del expediente digital CJU-0003098 «12Pecionvincularfiduagrariaf.374-387», folio 2. [6] Archivo del expediente digital CJU-0003098 «003 2022-1555 ActaReparto D2 652». [7] Archivo del expediente digital CJU-0003098 «005 2022-1555 AutoRemiteCompetencia_CCnal 27092022_8 Edo140 D2». [8] Archivo del expediente digital CJU-0003098 «02CJU-3098 Correo Remisorio». [9] Archivo del expediente digital CJU-0003098 «03CJU-3098 Constancia de Reparto». [10] Arculo 241. A la Corte Constucional se le cona la guarda de la integridad y supremacía de la Constución, en los estrictos y precisos términos de este arculo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones:

(…) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las disntas jurisdicciones. [11] Corte Constucional, Autos 345 de 2018 y 328 de 2019. [12] Corte Constucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. [13] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funcionesjurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [14] En este sendo, no exisrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el ligio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, yafinalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administravo o políco, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de laConstución). [15] Auto 054/22, expediente CJU-117, M.P Antonio José Lizarazo Ocampo. [16] Arculo 5. Empleados públicos y trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en los Ministerios DepartamentosAdministravos, Superintendencias y Establecimientos Públicos son empleados públicos; sin embargo, los trabajadores de la construcción

y sostenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Las personas que prestan sus servicios en las Empresas Industriales y Comerciales del Estado son trabajadores oficiales; sin embargo, losestatutos de dichas empresas precisarán qué acvidades de dirección o confianza deban ser desempeñadas por personas que tengan lacalidad de empleados públicos. [17] Auto 1559/22, expediente CJU-786, M.P Natalia Ángel Cabo. [18] Auto 1050/21, expediente CJU-719, M.P Jorge Enrique Ibáñez Najar.