CC - A1235-23

TEMAS del Auto A1235-23: COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA LABORAL -Conflictos sobre sistema de seguridad social integral de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado

REPÚBLICA DE COLOMBIA CORTE CONSTITUCIONAL -Sala PlenaAUTO 1235 de 2023

Referencia: Expediente CJU-3263

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca) y el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de la misma ciudad.

Magistrado sustanciador:

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Bogotá D.C., veintiuno (21) de junio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 26 de julio de 2019, la señora Fabiola Vanegas de Moreno (en adelante, “la demandante”), actuando a través de apoderado judicial, promovió demanda ordinaria laboral contra la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante “Colpensiones”)1. Como pretensiones, solicitó que se condene a la citada administradora a: (i) “dejar sin efecto jurídico las resoluciones por medio de las cuales ordenó a mi prohijada FABIOLA VANEGAS DE MORENO a reintegrar la suma de NOVENTA MILLONES CIENTO

CINCUENTA Y SIETE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS MCTE

($90.157.947) MCTE”; (ii) “(…) reintegrar y pagar a mi prohijada los descuentos que de su pensión se iniciaron a partir de la NÓMINA DE DICIEMBRE DE 2.018 y hasta que se emita la correspondiente sentencia”; y (iii) “(…) reconocer y cancelar las costas y costos (SIC) del presente proceso, en el evento de ser condenada”.

2. La demandante sostuvo que su cónyuge (el señor Diego Moreno), quien falleció el 5 de marzo de 2012, era beneficiario de una pensión de vejez compartida que le fue reconocida por el Instituto de Seguros Sociales - ISS

(hoy Colpensiones)2 y el Servicio Nacional de Aprendizaje (en adelante, “SENA”)3. Con base en lo anterior, manifestó que Colpensiones en Resoluciones No. GNR 006359 del 31 de enero de 20134 y GNR 161236 del 8 1 Expediente digital, véase archivo pdf: “01. 2019-00190exped. DIGITAL” págs. 4 – 11. 2 Prestación reconocida por medio de Resolución No. 11463 del 2003, a partir del 16 de octubre de 2002.

Véase archivo pdf: “01. 2019-00190exped. DIGITAL” pág. 24. 3 Pensión de jubilación de orden patronal, reconocida por medio de Resolución No. 036 del 4 de febrero de 1997 a partir de 1 de enero de 1997. Véase archivo pdf: “01. 2019-00190exped. DIGITAL” pág. 24. 4 Expediente digital, carpeta “01PrimeraInstancia”, “01Principal”, “03. Cd folio 120 CC-6183626” véase

archivo pdf: “2013_3761125_GRP-AAD-IR”. de mayo de 20145, le otorgó el 100% de la pensión de sobrevivientes a su favor en calidad de cónyuge. Además, expuso que, por medio de la Resolución No. 01817 de 2011 (sic)6, el SENA le reconoció en un primer momento el derecho a la sustitución de pensión de jubilación, de manera proporcional, a favor de: (i) Fabiola Vanegas de Moreno (en calidad de cónyuge supérstite), (ii) Rosaura Márquez Ríos (en calidad de compañera permanente) y (iii) de los jóvenes Diego Moreno Márquez y Natalia Andrea Moreno Márquez (en calidad de hijos).

3. La actora señala que Colpensiones, por medio de la Resolución No. SUB 218503 del 6 de octubre de 2017, resolvió ingresar en nómina de la sustitución pensional a la señora Natalia Andrea Moreno Márquez en calidad de “hija mayor estudios” del señor Diego Moreno, en proporción al 50% de la mesada pensional. Adicional a ello, mediante la Resolución No. SUB 281799 del 7 de diciembre de 20177 (confirmada en la Resolución No. SUB 34516 del 6 de febrero de 2018) Colpensiones ordenó a la demandante “el reintegro del mayor valor pagado, correspondiente al 50% de la pensión de sobrevivientes (…) por la suma de NOVENTA MILLONES CIENTO CINCUENTA Y SIETE MIL

NOVECIENTOS CUARENTA Y SIETE PESOS MCTE ($90.157.947) MCTE ”.

4. Aduce la demandante que los señores Natalia Andrea Moreno

Márquez y Diego Moreno Márquez faltaron a su deber de diligencia, al no allegar de manera oportuna la documentación requerida a fin de acreditar su calidad de hijos mayores estudiantes y así acceder a su derecho. En criterio de la actora, esta situación impide que le sea dable a la entidad demandada atribuir a su cargo las consecuencias económicas derivadas de la falta de acción oportuna de los interesados.

5. El 7 de junio de 2022, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Guadalajara de Buga, posterior a la admisión de la demanda y a dejar sin efectos la acumulación procesal que aprobó entre aquella y una demanda ordinaria laboral promovida ante el mismo despacho por los señores Rosaura Márquez 5 Expediente digital, véase archivo pdf: “01. 2019-00190exped. DIGITAL” págs. 21 – 23. 6 Expediente digital, véase archivo pdf: “01. 2019-00190exped. DIGITAL” págs. 12 – 17. 7 Expediente digital, véase archivo pdf: “01. 2019-00190exped. DIGITAL” págs. 34 – 41.

Ríos, Natalia Andrea Moreno Márquez y Diego Moreno Márquez8; declaró la falta de jurisdicción para conocer y resolver el asunto9.

6. Al respecto, consideró que lo pretendido por la accionante “(…) se circunscribe concretamente a dejar sin efecto jurídico unos [a]ctos

[a]dministrativos, esto es, las RESOLUCIONES a través de las cuales se le ordenó reintegrar unos dineros a COLPENSIONES fruto de un pago que dice COLPENSIONES le fue realizado de más por concepto de sustitución

pensional”. Por lo tanto, en su criterio, la controversia se enmarca en la solicitud de declaración de nulidad y restablecimiento, “lo que indudablemente debe ser del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo”, pues el asunto se encuadra en el artículo 104.4 del CPACA, dada la naturaleza jurídica de la entidad que emitió los actos administrativos.

7. El 23 de septiembre de 2022, el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga, previo a avocar el conocimiento del asunto, requirió al SENA con el fin de determinar el vínculo laboral que tuvo el causante Diego Moreno con aquella entidad10. En respuesta al requerimiento, dicha

autoridad certificó: “Que el señor DIEGO MORENO, identificado con cédula de ciudadanía No. 6.183.626 de Buga - Valle, prestó sus servicios a esta entidad, desde el 11 de agosto de 1.966, hasta el 31 de diciembre de 1996. 8 El 16 de diciembre de 2021, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Guadalajara de Buga decidió dejar sin efecto jurídico la acumulación procesal que había ordenado mediante auto del 25 de noviembre de 2020, “ya que los dos procesos si bien tratan hechos relacionados NO corresponden exactamente al mismo fin perseguido; esto es, la sustitución pensional, hecho que se tramita en legal forma dentro del proceso 2017-00326-00 en el cual ya se encuentra legalmente vinculada la señora FABIOLA VANEGAS DE MORENO, razón por la cual se ordenó entonces que los dos (2) procesos continuaran su trámite con referencia a dos (2)

cuerdas procesales independientes como habían sido admitidos inicialmente”. Ante esta situación entonces se lleva a cabo nuevamen 9 Expediente digital, véase archivo pdf: “06. 2019-00190 AUTO DECIDE JURISDICCIÓN REMITE ADMTIVO. JUNIO 2022”. 10 Expediente digital, véase archivo pdf: “16AutoPrevioAvocarConocimientoRequiere”. Que [el] [ú]ltimo cargo desempeñado fue conductor - categoría 08, mediante la vinculación como Trabajador Oficial, en el Centro Agropecuario de BugaValle”11.

8. El 10 de noviembre de 2022, el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga declaró la falta de jurisdicción en el asunto e invocó la existencia de un conflicto negativo de competencia. Para sustentar su decisión expuso que, en aplicación al contenido de los artículos 104.4 y 105.4 del CPACA, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conoce de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. Sin embargo, no conocerá de “[l]os conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

9. Con base en lo anterior, y “teniendo plena certeza de que el causante laboró en el SENA como trabajador oficial y no como servidor público”, para la citada autoridad judicial el trámite de este asunto debe ser conocido por la Jurisdicción Ordinaria, en tanto que se configura la excepción contenida en el artículo 105.4 ibidem.

10. Una vez remitido el asunto a esta corporación el 24 de noviembre de 2022, el mismo fue repartido al magistrado sustanciador en sesión de Sala Plena del 2 de mayo de 2023 y enviado al despacho el 5 de mayo siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

11. Competencia de la Corte para resolver conflictos entre jurisdicciones. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de

2015.

12. Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones.

Esta corporación ha señalado que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un 11 Expediente digital, véase archivo pdf: “21ContestaciónSena”. proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”12.

13. Esta Corte ha considerado, de manera reiterada, que para que se configure un conflicto de jurisdicciones es preciso que se den los presupuestos de carácter subjetivo, objetivo y normativo13. De esta manera, se ha explicado que (i) el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones14; (ii) el presupuesto objetivo se refiere a la existencia de una causa judicial sobre la cual se suscite la disputa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un

incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional15; y (iii) el presupuesto normativo que implica la necesidad que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto16.

14. Competencia para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de beneficiarios de quienes tuvieron la calidad de trabajadores oficiales, trabajadores independientes o trabajadores del sector privado. Reiteración del auto 511 de 202217. En la providencia en cita, la Corte se pronunció sobre un conflicto entre jurisdicciones que se originó con ocasión de una demanda promovida en contra de Colpensiones, por una 12 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 y 452 de 2019. 13 Corte Constitucional, auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 de 2019, 503 de 2019, 129 de 2020 y 415 de 2020. 14 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. 15 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). 16 No existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades

judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 17 Corte Constitucional, auto 511 de 2022. beneficiaria de la sustitución pensional de su cónyuge fallecido, con el fin de declarar la nulidad de los actos por medio de los cuales la entidad demandada ordenó el reintegro de los dineros pagados, por concepto de “doble pago” de algunas mesadas pensionales.

15. En dicha oportunidad, la Sala Plena recordó el contenido y el ámbito de aplicación de los artículos: (i) 104 del CPACA, al establecer que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”, y en particular, el numeral 4° del artículo en cita, al consagrar que esa jurisdicción asumirá los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

16. Y, (ii) el artículo 2.4 del Código Sutantivo del trabajo y de la Seguridad Social (en adelante, “CSTSS”), al disponer que la Jurisdicción Ordinaria, en su

especialidad laboral y de la seguridad social, conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. Además, el artículo 15 del Código General del Proceso (en adelante “CGP”) determina que “[c]orresponde a la Jurisdicción Ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”.

17. En el auto en cita, esta corporación concluyó que (i) la competencia sobre un proceso relacionado con la seguridad social no se define únicamente por la naturaleza del acto que se demanda, sino por la calidad que tiene el trabajador que pretende el reconocimiento de algún derecho o prestación relacionado con la materia; (ii) la Jurisdicción Ordinaria Laboral es la competente para conocer de las controversias relacionadas con la seguridad social de trabajadores oficiales, trabajadores independientes o trabajadores del sector privado y de los beneficiarios de las prestaciones que aquellos causen. Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad administradora sea de derecho público o privado; y (iii) la Jurisdicción de lo Contencioso administrativo asumirá únicamente los procesos relativos a la seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen es administrado por una persona del derecho público.

18. En suma, en el auto 511 de 2022, la Sala Plena aplicó la cláusula residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 y el artículo 2.4 del CPTSS, en atención a la naturaleza de la vinculación del causante al

momento en que se produjo la causación de la prestación económica reclamada, lo que llevo a la conclusión de que el caso le correspondía a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, dada que aquél ostentaba la calidad de trabajador oficial.

19. En línea con lo anterior, en el auto 1215 de 2022, la Sala Plena realizó un paralelo respecto a la forma en que opera la distribución de competencias

en estos casos, a saber: Jurisdicción competente Controversia Condición Trabajador privado, independiente u oficial, sin importar la naturaleza de Seguridad social entidad administradora. Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social (numeral 4 artículo 2 Empleado público o miembro de CPTSS) corporación pública, cuando la entidad administradora sea de naturaleza privada. Seguridad social Empleado público o miembro de Jurisdicción de lo Contencioso corporación pública, cuando la Administrativo (numeral 4 artículo 104 entidad administradora sea de CPACA) naturaleza pública.

20. En providencias relacionadas con este tema, como ocurre con los autos 440 de 2022 y 729 de 202218, la Corte señaló dos subreglas para fijar la naturaleza del vínculo jurídico del trabajador: (i) el momento de causación de la prestación, siempre que la relación laboral se mantenga vigente; y (ii) 18 Autos 729 y 1215 de 2022. “cuando la causación es posterior a la finalización del vínculo, (…) [en el que se tendrá en cuenta] la última vinculación laboral”.

21. Examen del caso concreto. La Sala Plena encuentra satisfechos los presupuestos para la configuración de un conflicto negativo entre

jurisdicciones. Así, en primer lugar, se cumple con el presupuesto subjetivo, puesto que la controversia es suscitada por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a distintas jurisdicciones. Precisamente, de un lado, se encuentra el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca) y, del otro, el Juzgado 2° Administrativo de la misma ciudad. Ahora bien, el presupuesto objetivo se entiende superado, en la medida en que la disputa gira en torno a la competencia para conocer la demanda laboral promovida por la señora Fabiola Vanegas de Moreno en contra de Colpensiones, con el fin de dejar sin efecto los actos administrativos a través de los cuales dicha entidad ordenó a la actora reintegrar una suma de dinero, con ocasión al reconocimiento de la sustitución pensional a una segunda beneficiaria.

22. Y, frente al presupuesto normativo, la Corte verifica su configuración, toda vez que ambas autoridades expusieron razones legales para sustraerse de conocer dicha solicitud. Así, el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Guadalajara de Buga consideró que, en atención al artículo 104.4 del CPACA y de acuerdo con las pretensiones de la demanda, las cuales se encaminan a obtener la nulidad de actos, la competencia para conocer del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administratrivo. Por su parte, el Juzgado 2° Administrativo del Circuito de la misma ciudad afirmó que, al tratarse de una prestación reconocida a un trabajor oficial, se activa la excepción de la que habla el artículo 105.4 del CPACA, por lo que este

proceso debe ser tramitado por la justicia ordinaria.

23. En el caso bajo estudio, de acuerdo con los antecedentes, la causacion de la pensión de vejez compartida de la cual gozaba el señor Diego Moreno, y la cual originó la controversia que hoy se analiza, fue reconocida por el ISS

(hoy Colpensiones) a partir del 16 de octubre de 2002 y, por el SENA, desde el 1° de enero de 1997, ambas fechas posteriores a la finalización del vínculo laboral (31 de diciembre de 1996).

24. En este sentido, siguiendo las subreglas expuestas para fijar la naturaleza del vínculo jurídico del trabajador (supra, nums. 19 y 20), deberá tenerse en cuenta su última vinculación laboral. Así, en el presente caso, se encuentra que “[el] último cargo desempeñado [por el señor Diego Moreno] fue conductor - categoría 08, mediante la vinculación como trabajador oficial” del SENA, como se desprende del escrito de demanda y de los documentos que obran a título de prueba.

25. Así las cosas, la Sala Plena reiterará lo dispuesto en el auto 511 de 2022 y aplicará la cláusula residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996, en armonía con el artículo 2.4 del CPTSS, pues al ostentar el causante, en su último vínculo laboral, la calidad de trabajador oficial, el asunto debe ser tramitado por el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Guadalajara de Buga, a quien se le remitirán las actuaciones para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.

26. Regla de decisión. “Corresponde a la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, el conocimiento de las controversias relacionadas con la seguridad social de beneficiarios de quienes tuvieron la calidad de trabajadores oficiales, independientes o del sector privado, sin perjuicio de que la entidad administradora sea de derecho público o privado. Lo anterior, en razón a que la competencia sobre los procesos relacionados con la seguridad social no se define únicamente por la naturaleza del acto que se demanda, sino por la calidad que tenía el causante (trabajador oficial, independiente o del sector privado) al momento del reconocimiento de la prestación económica”19.

III. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE 19 Corte Constitucional, auto 511 de 2022. Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1° Laboral del Circuito de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca) y el Juzgado 2° Administrativo de la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que le corresponde al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Guadalajara de Buga, el conocimiento de la solicitud de la demanda ordinaria promovida por la señora Fabiola Vanegas de Moreno contra Colpensiones. Segundo. - Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-3263 al Juzgado 1° Laboral del Circuito de Guadalajara de Buga, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado 2° Administrativo de esa ciudad.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase. DIANA FAJARDO RIVERA Magistrada Ausente con excusa

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado Ausente con permiso

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General