CC - A1240-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1240/24 RECURSO DE INSISTENCIA AL AUTO QUE RESOLVI(cid:211) INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Negar por cuanto no se demostr(cid:243) que la decisi(cid:243)n adoptada en el incidente de impacto fiscal debiera ser revocada (...) el recurso de insistencia presentado por el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico contra el Auto 948 de 2024 debe ser negado. Dicho recurso no demostr(cid:243) que la decisi(cid:243)n de negar el incidente de impacto fiscal deba ser revocada y que, en su lugar, procediera modular, modificar o diferir los efectos de la sentencia, sin cambiar el sentido del fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal.

INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL FRENTE A LOS AUTOS QUE SE

PROFIERAN CON POSTERIORIDAD A LA SENTENCIA-Condicionamientos

INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Etapas procesales RECURSO DE INSISTENCIA DEL INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Regulaci(cid:243)n RECURSO DE INSISTENCIA DEL INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Antedecentes legislativos RECURSO DE INSISTENCIA DEL INCIDENTE DE IMPACTO FISCAL-Caracter(cid:237)sticas especiales

RECURSO DE INSISTENCIA DEL INCIDENTE DE IMPACTO

FISCAL-Finalidad

RECURSO DE INSISTENCIA DEL INCIDENTE DE IMPACTO

FISCAL-Requisitos

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1240 DE 2024

Asunto: Recurso de insistencia contra el Auto 948 de 2024

Magistrados ponentes: Jorge Enrique IbÆæez Najar y

Cristina Pardo Schlesinger BogotÆ, D. C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus competencias constitucionales y legales, en particular las previstas en el art(cid:237)culo 12 de la Ley 1695 de 2013, dicta el presente auto, con fundamento en las siguientes

CONSIDERACIONES

I. ANTECEDENTES

1. Antecedentes procesales

1. Mediante la Sentencia C-489 de 2023, la Corte declar(cid:243) la inexequibilidad del parÆgrafo 1 del art(cid:237)culo 19 de la Ley 2277 de 2022, «[p]or medio de la cual se adopta una reforma tributaria para la igualdad y la justicia social y se dictan otras disposiciones».

2. El 14 de diciembre de 2023, el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico, Ricardo Bonilla GonzÆlez, solicit(cid:243) la apertura de incidente de impacto fiscal

(en adelante, IIF) sobre la citada sentencia. El 11 de marzo de 2024, el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico present(cid:243) el escrito de sustentaci(cid:243)n del IIF sobre la Sentencia C-489 de 2023.

3. Mediante el Auto 606 del 21 de marzo de 2024, la Corte inadmiti(cid:243) el IIF presentado por el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico sobre la Sentencia

C-489 de 2023. En consecuencia, conforme lo dispone el art(cid:237)culo 8 de la Ley 1695 de 2013, concedi(cid:243) a esa autoridad cinco d(cid:237)as hÆbiles para corregir el escrito de sustentaci(cid:243)n y aportar los elementos de juicio indicados en la parte motiva de esa providencia. El 12 de abril de 2024, el ministro de Hacienda y CrØdito present(cid:243) el escrito de subsanaci(cid:243)n del IIF.

4. Mediante el Auto 749 del 24 de abril de 2024, la Sala Plena admiti(cid:243) el IIF, dispuso la suspensi(cid:243)n de los efectos de la Sentencia C-489 de 2023, a partir de la notificaci(cid:243)n de esa providencia y hasta que la Secretar(cid:237)a General notificara la decisi(cid:243)n de fondo que adoptara la Sala Plena, y convoc(cid:243) a la audiencia de impacto fiscal a la que alude el art(cid:237)culo 11 de la Ley 1695 de 2013.

5. La audiencia de impacto fiscal se realiz(cid:243) el 14 de mayo de 2024. El 15 de mayo de 2024, los magistrados decretaron nuevas pruebas. El traslado de estas evidencias a las partes venci(cid:243) el d(cid:237)a 21 del mismo mes y aæo.

6. Mediante el Auto 948 de 2024, la Sala Plena de la Corte Constitucional decidi(cid:243) negar la solicitud del IIF promovido por el ministro de Hacienda y

CrØdito Pœblico sobre la Sentencia C-489 de 2023, por tres razones: Primera, el impacto fiscal de la Sentencia estimado por el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico no fue debidamente soportado y no resiste su contrastaci(cid:243)n con las pruebas decretadas, practicadas y trasladadas en el trÆmite del incidente. Segunda, el impacto fiscal de la Sentencia que puede tenerse por demostrado carece de relevancia desde una perspectiva general y a partir del contexto bÆsico del ciclo econ(cid:243)mico. Y, tercera, las cuatro alternativas de modificaci(cid:243)n de los efectos de la Sentencia C-489 de 2023, propuestas por el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico, vulneran las dos clÆusulas prohibitivas previstas en el art(cid:237)culo 334 de la Constituci(cid:243)n, pues menoscaban el derecho fundamental a la igualdad defendido en el fallo y desconocen la prohibici(cid:243)n constitucional de confiscatoriedad.

7. El Auto 948 de 2024 fue notificado mediante su incorporaci(cid:243)n en el estado del 25 de junio de 2024.

8. Por escrito remitido v(cid:237)a correo electr(cid:243)nico el d(cid:237)a 28 de junio de 2024, el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico radic(cid:243) ante la Secretar(cid:237)a General de la Corte Constitucional recurso de insistencia contra el Auto 948 de 2024. Esta actuaci(cid:243)n fue informada por la Secretar(cid:237)a General a los despachos de los magistrados sustanciadores el d(cid:237)a 2 de julio de 2024.

2. El recurso de insistencia formulado por el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico 2.1. Sobre las alteraciones serias a la sostenibilidad fiscal

9. En primer lugar, el ministro reiter(cid:243) que el efecto fiscal anunciado en la sustentaci(cid:243)n del IIF por $6.7 billones responde a las estimaciones proyectadas para la fecha en la que se inici(cid:243) el trÆmite incidental, esto es, el 14 de diciembre de 2023. Esta proyecci(cid:243)n corresponde a la aplicaci(cid:243)n de la tarifa esperada del impuesto sobre la renta que deber(cid:237)an pagar el sector minero y de hidrocarburos sobre el monto de las regal(cid:237)as recaudadas en 2023. As(cid:237), segœn el ministro, «[l]a suma de estos efectos que consideran los datos ya observados de regal(cid:237)as es de $5,6 billones en las declaraciones presentadas en 2024, correspondientes al aæo gravable 2023».1

10. El ministro explic(cid:243) que la diferencia entre el efecto fiscal de la Sentencia C-489 de 2023 informado a la Corte en el incidente y el observado obedec(cid:237)a a 1 Recurso de insistencia presentado por el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico, p. 5. que en el momento de presentar el incidente aœn no se contaba con informaci(cid:243)n cierta, sino estimada del recaudo de regal(cid:237)as en 2023. Aæadi(cid:243) que

la cifra del impacto fiscal sobre la cual se construy(cid:243) el incidente «es consistente con el hecho de que, como consecuencia de la no deducibilidad de las regal(cid:237)as contenida en la norma inexequible, en el aæo 2023 se recaudaron $ 3,4 billones mediante la retenci(cid:243)n en la fuente, esto es a modo de recaudo anticipado».2

11. El ministro concluy(cid:243) que «[e]n cualquier caso, el impacto de la decisi(cid:243)n sobre las finanzas pœblicas es significativo y la materializaci(cid:243)n de las propuestas presentadas por el Ministerio de Hacienda y CrØdito Pœblico s(cid:237) tendr(cid:237)a en cuenta los datos observados en las declaraciones de renta, que a su turno terminar(cid:237)an por guardar correspondencia con el pago de regal(cid:237)as efectivamente realizado por cada compaæ(cid:237)a. Al margen de las estimaciones inicialmente hechas, las cuatro propuestas planteadas en el IIF en ningœn caso tomar(cid:237)an en cuenta los datos proyectados o las estimaciones para su efectiva realizaci(cid:243)n, sino que se reflejar(cid:237)an sobre los valores reales».

12. AdemÆs, el ministro seæal(cid:243) que las pruebas recaudadas en el expediente no contradicen el monto del impacto fiscal estimado por el cual promovi(cid:243) el IIF, esto es, $3.4 billones en 2023 y $3.3 billones en 2024. Aclar(cid:243) que el dato reportado por el ministerio debe contrastarse con el contrafactual de cuÆl ser(cid:237)a

el recaudo si la no deducibilidad de regal(cid:237)as siguiera vigente. Advirti(cid:243) que, si la no deducibilidad de regal(cid:237)as estuviera vigente, el impuesto de renta a cargo deber(cid:237)a ser mayor para todas las empresas del sector extractivo. De modo que las empresas que generaron saldo a favor tendr(cid:237)an un menor saldo a favor o, por el contrario, tendr(cid:237)an saldo a pagar, mientras que las empresas que tienen un saldo a pagar tendr(cid:237)an que pagar un mayor valor del impuesto ante la imposibilidad de deducir el pago efectuado por regal(cid:237)as. Concluy(cid:243) que «[e]n este sentido, deber(cid:237)a compararse el valor de los saldos a favor y de los saldos a pagar con el que se tendr(cid:237)a en ausencia de la decisi(cid:243)n de la Corte. Es as(cid:237) como, los recursos que se deben devolver a las compaæ(cid:237)as por las retenciones cobradas en 2023 se pueden ver en saldos a favor o en menor pago de cuota por parte de las compaæ(cid:237)as»3. 2 Ibidem. 3 Ibidem, p. 8.

13. El ministro advirti(cid:243) que una de las razones expresadas por la Corte para tener por no demostrado el impacto fiscal de la Sentencia C-489 de 2023 consisti(cid:243) en la falta de claridad sobre si este se deb(cid:237)a a la decisi(cid:243)n de inexequibilidad o al aumento de las tarifas de autorretenci(cid:243)n aplicado en la vigencia 2023. El recurrente se opuso a esta afirmaci(cid:243)n y para el efecto indic(cid:243)

que las autorretenciones no son otra cosa que un anticipo del impuesto de renta que se deberÆ pagar en la vigencia siguiente. «Por ello, si el Gobierno nacional no hubiera modificado las tarifas de autorretenci(cid:243)n, el impacto en el impuesto de renta ser(cid:237)a exactamente el mismo que con la expedici(cid:243)n del decreto. La œnica diferencia se dar(cid:237)a en el saldo a pagar, pues al momento del pago del impuesto los contribuyentes cruzar(cid:237)an este mayor valor pagado de retenciones, el cual no existir(cid:237)a en ausencia del Decreto 261 del 24 de febrero de 2023»4.

14. En segundo lugar, el ministro insisti(cid:243) en que, si bien la mayor parte del impacto fiscal proyectado de la Sentencia pod(cid:237)a ser incluida dentro del ciclo petrolero y las transacciones de œnica vez, la Sentencia C-489 de 2023 implica una reducci(cid:243)n del gasto porque la alternativa de aumento del dØficit fiscal y de la deuda resultar(cid:237)an insostenibles bajo las condiciones actuales. Resalt(cid:243) que la expedici(cid:243)n del Decreto 0766 de 2024, mediante el cual se aplazan gastos autorizados en el Presupuesto General de la Naci(cid:243)n, es una prueba de que la Sentencia «s(cid:237) representa una reducci(cid:243)n del gasto programado en el Presupuesto General de la Naci(cid:243)n de 2024» [Ønfasis original].5

15. El ministro aæadi(cid:243) que, «[e]n particular, en ausencia de la decisi(cid:243)n de la

Corte se tendr(cid:237)an ingresos en caja adicionales por $6,7 billones que podr(cid:237)an haber viabilizado un menor aplazamiento del gasto que el decretado recientemente. Adicionalmente, habiØndose hecho pœblica la actualizaci(cid:243)n del Plan Financiero 2024 en el que ya se dio un incremento del endeudamiento de USD200 millones en el frente externo y de COP10,27 billones en el mercado local, la devoluci(cid:243)n al sector petrolero claramente generarÆ presiones de caja 4 Ibidem, P. 11. 5 Ibidem, p. 12. que, ante la ya dif(cid:237)cil situaci(cid:243)n de liquidez del Tesoro Nacional, indefectiblemente genera un impacto fiscal serio para la actual vigencia»6.

16. El ministro indic(cid:243) que, aunque el Gobierno adopt(cid:243) medidas para reducir el impacto de la Sentencia, como el aplazamiento del gasto, la Sentencia produce una reducci(cid:243)n permanente de la inversi(cid:243)n pœblica, que tiene implicaciones en el desempeæo de la econom(cid:237)a y, por consiguiente, afecta la sostenibilidad fiscal. Aæadi(cid:243) que la Corte no explic(cid:243) por quØ deber(cid:237)a desestimarse este impacto. AdemÆs, indic(cid:243) que la situaci(cid:243)n de liquidez presenta saldos por debajo de los promedios hist(cid:243)ricos evidenciando el grave impacto fiscal que tendr(cid:237)a la devoluci(cid:243)n de los recursos al sector petrolero.

17. Por œltimo, el ministro inform(cid:243) a la Corte que «no es cierto que la

reducci(cid:243)n del gasto serÆ de $1,6 billones, y no de $6,7 billones, porque, en el fondo, se asume que con deuda se garantizarÆ su provisi(cid:243)n. Esto es una posici(cid:243)n poco acorde con la realidad de la colocaci(cid:243)n de deuda, donde aumentar en $5,1 billones la colocaci(cid:243)n de mÆs deuda implica un reto mayœsculo para la Direcci(cid:243)n General de CrØdito Pœblico y Tesoro Nacional, para la senda de deuda, as(cid:237) como para los derroteros de disciplina fiscal vigentes».7

18. Finalmente, sobre este punto, el ministro resalt(cid:243) que cuando la Corte resolvi(cid:243) el IIF promovido contra la Sentencia C-492 de 2015 concluy(cid:243) que el hecho de que aquella no generara el incumplimiento de la Regla Fiscal no significa que la decisi(cid:243)n no produzca una afectaci(cid:243)n de la sostenibilidad fiscal.

Por lo tanto, en su opini(cid:243)n, en esta oportunidad «las razones que sustentaron la negativa de la solicitud del presente IIF no dan cuenta de por quØ las alteraciones sobre la sostenibilidad fiscal que explic(cid:243) esta Cartera en los escritos de solicitud y correcci(cid:243)n no son serias, demostrables, ni relevantes».8 2.2. Sobre los planes concretos para cumplir la Sentencia C-489 de 2023, propuestos por el Ministerio de Hacienda y CrØdito Pœblico 6 Ibidem. 7 Ibidem, p. 14. 8 Ibidem, p. 16.

19. El ministro se opuso a la conclusi(cid:243)n expresada en el Auto 948 de 2024 sobre la inadmisibilidad de las alternativas de cumplimiento de la Sentencia C-489 de 2023 propuestas por el Gobierno. Al respecto, indic(cid:243) que «cualquier diferimiento de los efectos de una sentencia que declare la inexequibilidad de una norma supone, por antonomasia, aplicar la norma inconstitucional por un periodo determinado, con los efectos que ello provoque sobre los derechos reconocidos en abstracto. Por ende, si las alternativas que propuso el Ministerio se desestiman invocando el desconocimiento de una garant(cid:237)a, ningœn IIF que proponga diferir los efectos de la inexequibilidad de una providencia podr(cid:237)a prosperar, lo que equivaldr(cid:237)a a cuestionar el texto mismo de la Ley 1695 de 2013 y las decisiones adoptadas en el Auto 233 de 2016 por la misma Corte Constitucional, as(cid:237) como en otras decisiones proferidas por el

Alto Tribunal».9

20. Critic(cid:243) que la Corte hubiera analizado las alternativas de cumplimiento propuestas por el Gobierno de cara a su impacto en la garant(cid:237)a del derecho fundamental a la igualdad protegido mediante la Sentencia C-489 de 2023. En opini(cid:243)n del ministro, «un anÆlisis que se realice solo desde esa (cid:243)ptica desconoce la integralidad de la Carta Pol(cid:237)tica, que establece la sostenibilidad fiscal como un principio que debe regir la actuaci(cid:243)n de todas las ramas del poder pœblico y desconoce igualmente las graves y serias afectaciones que se

generan para el bienestar general, dando una preponderancia, sin aparente justificaci(cid:243)n constitucional, al interØs particular».10

21. El ministro indic(cid:243) que, a pesar de la actualizaci(cid:243)n de las tarifas de retenci(cid:243)n y autorretenci(cid:243)n hecha mediante el Decreto 261 de 2023 y la ca(cid:237)da de los precios internacionales del carb(cid:243)n, las empresas afectadas con la prohibici(cid:243)n de deducibilidad de las regal(cid:237)as no tuvieron pØrdidas en la vigencia 2023, aunque s(cid:237) redujeron sus utilidades. Para demostrar su dicho, el ministro present(cid:243) grÆficas y estad(cid:237)sticas sobre la operaci(cid:243)n de estas empresas a partir de la informaci(cid:243)n proporcionada por la Superintendencia de Sociedades para la vigencia 2023. 9 Ibidem, p. 18. 10 Ibidem, p. 19.

22. Con base en estos datos concluy(cid:243) que el hecho de que estas empresas hayan logrado ganancias, o que no hubiesen tenido pØrdidas fiscales, y que ademÆs hayan sido capaces de mejorar su raz(cid:243)n de endeudamiento refleja la enorme resiliencia que tiene el sector. AdemÆs, demuestra que las alternativas propuestas no tienen el potencial de generar una afectaci(cid:243)n grave sobre la operaci(cid:243)n de estas compaæ(cid:237)as. En contraste, dijo, el impacto de la Sentencia s(cid:237) gener(cid:243) graves consecuencias para el Gobierno nacional que tuvo que incorporar medidas de ajuste de gasto para garantizar el cumplimiento de la

Regla Fiscal en 2024. Resalt(cid:243) que esas medidas tienen claros efectos en el bienestar social.

23. Seguidamente, el ministro controvirti(cid:243) las razones que fundamentaron la declaratoria de inexequibilidad expresada en la Sentencia C-489 de 2023 as(cid:237): «es importante mencionar que el fundamento que permiti(cid:243) justificar la supuesta confiscatoriedad tambiØn omiti(cid:243) la siguiente consideraci(cid:243)n: cuando una empresa presenta pérdidas fiscales ―que de todos modos no fue este el caso―, el Gobierno tiene mecanismos para auxiliarlas en el tiempo. El art(cid:237)culo 147 del Estatuto Tributario incorpora una provisi(cid:243)n que le permite a las sociedades deducir contra sus rentas l(cid:237)quidas la pØrdida fiscal de ejercicios anteriores, en los 12 periodos gravables siguientes. Este es el sistema tributario vigente. En el caso hipotØtico que estas empresas hubieran presentado utilidades negativas, tendr(cid:237)an una provisi(cid:243)n que les permitir(cid:237)a reducir su impuesto a cargo en periodos subsiguientes».11

24. Por œltimo, el ministro insisti(cid:243) en que las alternativas de cumplimiento propuestas generan efectos positivos sobre los ingresos y sobre la disponibilidad de caja del Gobierno nacional. Esto por cuanto suavizan el efecto acumulado en un solo aæo en los ingresos de la Naci(cid:243)n, lo que permite reducir el dØficit fiscal o mitigar la reducci(cid:243)n del gasto que ser(cid:237)a necesaria

para preservar la estabilidad de las finanzas pœblicas. Concluy(cid:243) que, «las alternativas son viables pues de conformidad con lo establecido en la Ley 1695 de 2013, son respetuosas del fallo proferido, no vulneran los derechos all(cid:237) reconocidos, y, tienen como finalidad reducir el impacto fiscal serio derivado directamente de la Sentencia en un marco de sostenibilidad fiscal, 11 Ibidem, p. 23. que se reitera resulta de importancia no solo para el Gobierno nacional, sino para todas las ramas del poder pœblico».12

3. Amicus curiae presentado por el Centro de Estudios Derecho, Justicia y

Sociedad (Dejusticia)

25. Los investigadores de Dejusticia, Rodrigo Uprimny Yepes, Mariana Matamoros CÆrdenas, FabiÆn Mendoza Pulido y Sergio Pulido JimØnez presentaron escrito de amicus curiae en el asunto de la referencia. En tØrminos generales, se trata del mismo escrito presentado el 14 de mayo de 2024 por esa organizaci(cid:243)n. Dicho escrito, en lo pertinente, fue analizado por la Corte en el Auto 948 de 2024.

26. Para el efecto, reiteraron los siguientes elementos: (i) el IIF promovido por el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico cumple los requisitos generales de procedibilidad; (ii) la Sentencia C-489 de 2023 es inconveniente; y (iii) esta afecta seriamente la sostenibilidad fiscal porque implica una desfinanciaci(cid:243)n del PGN de 2024, equivalente a $6.7 billones de pesos.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

27. La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para decidir el recurso de insistencia formulado por el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico contra el Auto 948 de 2024, de conformidad con lo dispuesto en el art(cid:237)culo 13 de la Ley 1695 de 2013.

2. Caracter(cid:237)sticas del recurso de insistencia contra el auto que resuelve el incidente de impacto fiscal

28. Regulaci(cid:243)n legal del recurso de insistencia del IIF. El art(cid:237)culo 13 de la Ley 1695 de 2013 dispone que el recurso de insistencia procede contra la 12 Ibidem, p. 24. providencia que falle el IIF. En este sentido, tal recurso constituye la etapa procesal final del trÆmite del IIF y, por tanto, «aparece entonces como la œltima oportunidad para que las altas cortes reflexionen sobre la decisi(cid:243)n adoptada».13

29. La interposici(cid:243)n de este recurso suspende los efectos del fallo que resuelve la solicitud del IIF, y no los efectos de la sentencia que es objeto de este.14 As(cid:237) lo reiter(cid:243) la Corte en el Auto 606 de 2024. Al respecto, el art(cid:237)culo 14 de la misma ley aclara que «[s]i la decisi(cid:243)n que resuelve el incidente de impacto fiscal es contraria a la parte que solicita su apertura, se acatarÆ el fallo en los tØrminos que determine la alta corporaci(cid:243)n judicial, buscando con ello garantizar la primac(cid:237)a de los derechos fundamentales y la autonom(cid:237)a e

independencia judicial».

30. El inciso 2 del art(cid:237)culo 13 establece tres condiciones de procedibilidad del recurso de insistencia: (i) debe presentarse por escrito, (ii) dentro de los tres d(cid:237)as siguientes a la notificaci(cid:243)n de la providencia que falle el IIF, y (iii) debe contener las razones que lo sustente.

31. Jurisprudencia constitucional sobre el recurso de insistencia del IIF. En la Sentencia C-870 de 2014, la Sala Plena agreg(cid:243) las siguientes dos condiciones de procedibilidad del recurso. Primera, en atenci(cid:243)n a lo estatuido en el art(cid:237)culo 4 de la Ley 1695 de 2013, tienen legitimaci(cid:243)n en la causa por activa para interponer el recurso de insistencia las partes del IIF. Es decir, el solicitante, que podrÆ ser el Procurador General de la Naci(cid:243)n o uno de los ministros de Gobierno; el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico, y los demandantes y demandados dentro del proceso que dio origen al IIF. Y, segunda, en l(cid:237)nea con la condici(cid:243)n precedente, el recurso de insistencia procede contra la decisi(cid:243)n favorable o desfavorable del IIF. Por consiguiente, tambiØn puede interponerse contra la determinaci(cid:243)n de modulaci(cid:243)n, modificaci(cid:243)n o diferimiento de los efectos de la providencia objeto del IIF. 13 Sentencia C-870 de 2014. 14 Art(cid:237)culo 13 de la Ley 1695 de 2013: «En contra de la providencia que falle el incidente de impacto fiscal

procederÆ recurso de insistencia que suspenderÆ los efectos del fallo». Ver Sentencia C-870 de 2014, reiterada en la Sentencia C-322 de 2021.

32. Ahora bien, dado el escaso desarrollo legal y jurisprudencial en torno al recurso de insistencia del IIF y en atenci(cid:243)n a que esta es la primera vez que la Corte Constitucional tramita y resuelve un recurso de esta naturaleza, resulta importante hacer las siguientes precisiones.

33. Antecedentes legislativos del recurso de insistencia del IIF. Para comenzar, el proyecto de ley radicado por el entonces ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico, Mauricio CÆrdenas Santamar(cid:237)a, que culmin(cid:243) con la sanci(cid:243)n de la Ley 1695 de 2013, propuso que contra la providencia que decidiera el IIF no proced(cid:237)an recursos.15 Empero, durante la discusi(cid:243)n en primer debate, y con el fin de que «las cortes pensaran dos veces desatender los argumentos del Ejecutivo»,16 un senador propuso la procedencia de un recurso contra aquella providencia, el cual denomin(cid:243) recurso de insistencia. En los debates posteriores, algunos congresistas defendieron la necesidad del recurso como un instrumento para que las altas cortes entendieran «perfectamente lo que puede suceder si no se tiene en cuenta ese incidente de impacto fiscal».17

34. El recurso de insistencia del IIF tiene caracter(cid:237)sticas especiales. Es preciso resaltar que, en concordancia con lo estatuido en el art(cid:237)culo 334

superior, el IIF es un trÆmite judicial no adversarial, sui generis y obligatorio de origen constitucional.18 Dicho trÆmite «faculta al procurador general de la Naci(cid:243)n o a los ministros del gobierno para promover un espacio de deliberaci(cid:243)n, respecto de los efectos de las sentencias proferidas por las altas cortes, en relaci(cid:243)n con la identificaci(cid:243)n de los objetivos que explican el criterio de sostenibilidad fiscal».19 Para la Sala Plena es claro que el recurso de insistencia tambiØn debe ser entendido a la luz de ese contexto. Es decir, como un espacio de diÆlogo entre el Ejecutivo y las altas Cortes, cuya finalidad consiste en reflexionar, por œltima vez, acerca de si procede modular, modificar o diferir los efectos de una sentencia, para conjurar sus efectos sobre la sostenibilidad fiscal. 15 Art(cid:237)culo 14 del proyecto de ley n.(cid:176) 139 de 2012 Senado. Gaceta del Congreso n.(cid:176) 690 del 12 de octubre de 2012. 16 PÆg. 10 de la Gaceta del Congreso n.(cid:176) 595 del 2 de agosto de 2013. 17 PÆg. 19 de la Gaceta del Congreso n.(cid:176) 512 del 22 de julio de 2013. 18 Sentencia C-870 de 2014. 19 Ibidem.

35. El recurso de insistencia tiene por finalidad controvertir el auto de la Sala Plena que neg(cid:243) el IIF con el fin de que se revoque y, en su lugar, la Sala Plena de la Corte module, modifique o difiera los efectos de la sentencia, sin que

puedan cambiar el sentido del fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias de la sostenibilidad fiscal20. Para esto, el recurrente puede insistir en las razones expuestas en la sustentaci(cid:243)n y en la audiencia pœblica. Lo anterior supone que, como ocurre con cualquier recurso, el recurrente no podrÆ adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron objeto de anÆlisis en las etapas procesales previas. Esto forma parte del cumplimiento del deber legal de exponer las razones que sustentan el recurso.21

36. Por lo tanto, la discusi(cid:243)n ha de partir de lo expuesto en el prove(cid:237)do que se recurre y luego insistir en la necesidad de modular, modificar o diferir los efectos de la sentencia. El recurrente puede insistir en las razones expuestas desde la sustentaci(cid:243)n del incidente de impacto fiscal y en las subsiguientes etapas. Su finalidad reside entonces en que la Sala Plena reconsidere su decisi(cid:243)n de negar el incidente y, en su lugar, decida modular, modificar o diferir los efectos de la sentencia.

37. Como es l(cid:243)gico, lo sostenido en precedencia no riæe con la posibilidad de que el recurrente insista en los argumentos expuestos durante el trÆmite y que, con base en ellos, exponga las razones por las cuales la Corte debe revocar la decisi(cid:243)n de negar el incidente y en su lugar decida modular, modificar o diferir los efectos de la sentencia, sin que puedan cambiar el sentido del fallo.

No en vano, de conformidad con el Diccionario de la Real Academia Espaæola, la expresi(cid:243)n insistir significa (i) «instar reiteradamente», (ii)

«persistir o mantenerse firme en algo» y (ii) «repetir o hacer hincapiØ en algo». 20 Artículo 12 de la Ley 1695 de 2013: «Decisión […] || la Sala Plena de la Corte Constitucional […] decidirÆ por mayor(cid:237)a de sus miembros si procede a modular, modificar o diferir los efectos de la misma, sin que puedan cambiar el sentido del fallo, con el objeto de evitar alteraciones serias, de la sostenibilidad fiscal. […]». 21 Inciso 2 del artículo 13 de la Ley 1695 de 2013: «Recurso de insistencia. […] || El recurso […] deberá contener las razones que lo sustente».

38. Con fundamento en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a analizar el recurso de insistencia presentado por el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico contra el Auto 948 de 2024.

3. Estudio del recurso de insistencia contra el Auto 948 de 2024 3.2. Cumplimiento de los requisitos formales

39. Escrito oportuno. El Auto 948 de 2024 fue notificado mediante su anotaci(cid:243)n en el estado del 25 de junio de 2024. La Sala encuentra que el recurso fue presentado por escrito oportunamente pues fue recibido por la Secretar(cid:237)a General de la Corte el 28 de junio de 2024 a las 4:16 p. m. Es decir, dentro de los tres d(cid:237)as siguientes a la notificaci(cid:243)n de la providencia objeto de reproche y antes del cierre del despacho el d(cid:237)a en que venc(cid:237)a el tØrmino.

40. Legitimaci(cid:243)n en la causa. El recurso tambiØn cumple el requisito de

legitimaci(cid:243)n en la causa por activa porque fue presentado por el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico, quien fungi(cid:243) como solicitante del IIF.

41. No ocurre lo mismo con el escrito presentado por el Centro de Estudios Derecho, Justicia y Sociedad (Dejusticia). Esa organizaci(cid:243)n carece de legitimaci(cid:243)n en la causa por activa porque no fue parte del trÆmite incidental.

A esta misma conclusi(cid:243)n lleg(cid:243) la Corte en el Auto 948 de 2024,22 en el cual explic(cid:243) el alcance de la figura del amicus curiae en el contexto del IIF.

42. Las razones que lo sustenta. El escrito presentado oportunamente contiene las razones m(cid:237)nimas que lo sustentan. 3.3. Estudio de fondo 22 Auto 948 de 2024, pÆrrafos 192 a 194.

43. Cumplidos los requisitos formales, a continuaci(cid:243)n, la Sala analizarÆ de fondo el recurso de insistencia. Para ello, tomarÆ los dos grupos de argumentos expuestos por el ministro de Hacienda y CrØdito Pœblico en su escrito. Estos, a su vez, corresponden a los dos cap(cid:237)tulos del Auto 948 de 2024, en los que la Corte resolvi(cid:243) los problemas jur(cid:237)dicos que suscit(cid:243) el IIF sobre la Sentencia C-489 de 2023. 3.3.1. Sobre las presuntas alteraciones serias a la sostenibilidad fiscal

44. La Sala estima que, respecto de este grupo de argumentos, el recurso de

insistencia debe ser negado por dos motivos. Primero, las razones expresad