CC - A1245-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1245/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCI(cid:211)N CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA AUTO 1245 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5299.

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 1” Oral Administrativo de Barranquilla.

Magistrado sustanciador: Vladimir FernÆndez Andrade.

BogotÆ D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n pol(cid:237)tica, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

I. ANTECEDENTES

1. El 28 de julio de 20171, la Cooperativa de Salud Comunitaria de Empresa Promotora de Salud (Comparta EPS), a travØs de apoderado judicial, present(cid:243) ante los juzgados laborales del circuito de Barranquilla demanda “ordinaria laboral”2 en contra de la Naci(cid:243)n -Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Socialy como pretensiones pidió (i) que se declare que “autorizó y garantizó

la prestaci(cid:243)n de servicios NO-POS relacionados con 49 solicitudes de recobros, ordenados por fallos de tutela, por concepto de servicios de medicamentos, insumos y servicios (sic)” y (ii) que se declare que está facultada para recobrar aquellas 49 solicitudes “por valor de $146.391.157 COP ante la subcuenta de compensaci(cid:243)n del FOSYGA hoy Ministerio de Salud y de la Protección Social”3.

2. Como fundamento fÆctico expuso la entidad demandante que, en virtud de sus competencias en el marco del Sistema General de la Seguridad Social en Salud (SGSSS) y atendiendo las (cid:243)rdenes judiciales emitidas en sede de tutela, prest(cid:243) servicios mØdico asistenciales a poblaci(cid:243)n del rØgimen subsidiado cuyo cost(cid:243) no se cubre con la Unidad de Pago por Capitaci(cid:243)n Subsidiada (UPC-S) -los cuales relacion(cid:243) con facturas-, por lo que, siguiendo los “mandatos constitucionales, legales y jurisprudenciales [… que] otorgaron el derecho al recobro al FOSYGA”, presentó ante el administrador del FOSYGA las correspondientes facturas, pero “ninguna de las solicitudes fue aprobada […] En su lugar, el consorcio administrador del FOSYGA las 1 Expediente electr(cid:243)nico, archivo “02 Acta de repartopdf”. 2 Expediente electr(cid:243)nico, archivo “01 Demandapdf”. 3 Ibidem. glosó”4. Por ende, estima que se agot(cid:243) el mecanismo administrativo de

recobro y aspira obtener el recaudo v(cid:237)a judicial5.

3. El asunto correspondi(cid:243) por reparto al Juzgado 12 Laboral del Circuito de Barranquilla6. Esta autoridad judicial adelant(cid:243) algunas etapas procesales -notificaci(cid:243)n del extremo pasivo, contestaci(cid:243)n, fijaci(cid:243)n de la audiencia de que trata el art(cid:237)culo 77 del C(cid:243)digo Procesal del Trabajo y la Seguridad Social

(CPTSS)-7 y luego, mediante Auto del 1 de junio de 2023, en raz(cid:243)n a que se cre(cid:243) el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla, con aval del Consejo Seccional de la Judicatura del AtlÆntico, remiti(cid:243) el expediente a esa nueva dependencia8.

4. Recibido el asunto, el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla, a travØs de Auto del 15 de diciembre de 2023, declar(cid:243) su falta de competencia y orden(cid:243) la remisi(cid:243)n del asunto a los juzgados administrativos de esa misma ciudad 9 . Fundado en los art(cid:237)culos 104 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA) y 11 de la Ley 1608 de 2013, y la providencia APL1531-2018 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, estim(cid:243) que la decisi(cid:243)n de glosar, devolver o rechazar solicitudes de recobros por servicios “NO-POS” constituye un acto

administrativo y, por ende, las controversias relacionadas con ello corresponde dirimirlas a la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo10.

5. Reasignado el asunto, correspondi(cid:243) al Juzgado 1” Oral Administrativo de Barranquilla. Esta autoridad, mediante Auto de 26 de febrero de 2024, declar(cid:243) su falta de jurisdicci(cid:243)n, propuso conflicto de competencia entre jurisdicciones y remiti(cid:243) el asunto a la Corte Constitucional para que lo dirimiera11. Para sustentar su postura argument(cid:243) (i) que en l(cid:237)nea con la tesis

4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Expediente electr(cid:243)nico, archivo “02 Acta de repartopdf”. 7 Expediente electr(cid:243)nico, archivos “03 Auto admitepdf”, “04 Impulsopdf”, “06 Contestaci(cid:243)npdf”, “08 Tiene por contestada demanda – integrapdf”, y “11 Fija fechapdf”. 8 Expediente electrónico, archivo “12 Auto redistribuci(cid:243)npdf”. 9 Expediente electrónico, archivo “23AutoDeclaraFaltaJurisdiccionpdf”. 10 Ibidem. 11 Expediente electrónico, archivo “30AutoProponeConflictoNegativoDeJurisdiccionpdf”. sobre la asignaci(cid:243)n de competencia que sobre esta clase de asuntos defini(cid:243) el Consejo Superior de la Judicatura en providencia del 11 de agosto de 2014, corresponde a la especialidad laboral de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria conocerlos; (ii) en los anexos del expediente no se observan las gloses a que hace referencia el demandante, luego no existe “control de legalidad que el juez

contencioso deba efectuar”; y (iii) sin pretender desconocer el precedente fijado por la Corte Constitucional en el Auto 389 de 2021, debe operar la perpetuatio jurisdictionis, en tanto que ya en aquella jurisdicci(cid:243)n se inici(cid:243) el conocimiento de la causa12.

6. Una vez remitido el asunto a esta corporaci(cid:243)n el 7 de marzo de 202413, el expediente fue repartido al magistrado sustanciador el 5 de abril de 2024 y enviado al despacho el d(cid:237)a 9 de abril siguiente14.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia.

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, adicionado por el art(cid:237)culo 14 del Acto Legislativo 02 de

2015.

B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones.

8. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o mÆs autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”15.

9. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:

12 Ibidem. 13 Expediente electrónico, archivo “02CJU-5299 Correo Remisorio.pdf”. 14 Expediente electrónico, archivo “03CJU-5299 Constancia de reparto.pdf”. 15 Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019. Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos Subjetivo autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones16. Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no pol(cid:237)tica o administrativa, es Objetivo decir, que pueda verificarse que estÆ en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trÆmite de naturaleza jurisdiccional17. Requiere que las autoridades en colisi(cid:243)n hayan manifestado expresamente las razones de (cid:237)ndole constitucional o legal, por Normativo las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto18.

C. Competencia de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al Estado por servicios mØdicos excluidos del Plan de Beneficios de Salud

(PBS).

10. Esta Corporaci(cid:243)n ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre conflictos similares al presente, entre otros, en los Autos 389 de 2021, 369 de 2022 y 647 de 2022.

11. Principalmente, en el Auto 389 de 2021, esta Corporaci(cid:243)n estudi(cid:243) un conflicto entre la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo y la

Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria laboral. Esto, con ocasi(cid:243)n a una demanda ordinaria laboral interpuesta por la EPS Sanitas contra la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud –ADRES, dirigida a obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero adeudadas por concepto de servicios y procedimientos prestados a diferentes pacientes y que no se encontraban incluidos en el Plan de Beneficios en Salud 16 Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a travØs del cual se reitera el Auto 155 de 2019. En idØntico sentido, Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018. 17 As(cid:237) las cosas, no existirÆ conflicto cuando se evidencie que el litigio no estÆ en trÆmite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carÆcter administrativo o pol(cid:237)tico, pero no jurisdiccional. 18 No existirÆ conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intenci(cid:243)n de asumirla; o la exposici(cid:243)n sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse œnicamente en argumentos de mera conveniencia. (PBS). La Corte concluy(cid:243) que la competencia correspond(cid:237)a a la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo y estableci(cid:243) la siguiente regla de decisi(cid:243)n:

“El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnolog(cid:237)as en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces contencioso administrativos, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del art(cid:237)culo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a travØs de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4” del art(cid:237)culo 2 del C(cid:243)digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestaci(cid:243)n de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiaci(cid:243)n de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.”

12. A esta conclusi(cid:243)n se lleg(cid:243), con base en los siguientes argumentos: (i) el procedimiento del recobro no corresponde a una controversia relativa a la prestaci(cid:243)n de servicios de seguridad social, en tanto œnicamente busca resolver un desequilibrio econ(cid:243)mico entre el Estado y una EPS, de manera que esta œltima pretende recuperar los recursos que debi(cid:243) destinar para cubrir asistencias a las que no se estÆ obligada a sufragar porque no hacen parte de la cobertura del Plan de Beneficios en Salud. Sumado al hecho que, (ii) las controversias relacionadas con el pago de recobros judiciales al Estado por

prestaciones no incluidas en el PBS vinculan, en principio, a las EPS y a la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, ADRES. En este tipo de controversias, en consecuencia, no intervienen afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, es decir, los sujetos que integran la hip(cid:243)tesis normativa del art(cid:237)culo 2.4 del CPTSS y (iii) los recursos para cubrir los recobros se obtienen del Presupuesto General de la Naci(cid:243)n, ya que segœn el art(cid:237)culo 42 de la Ley 715 de 200119, le corresponde a la Naci(cid:243)n “la dirección del sector salud y del Sistema General de Seguridad Social en Salud en el territorio Nacional”. 19 “Competencias en salud por parte de la Naci(cid:243)n”.

13. En Auto 2422 de 2023 se puntualiz(cid:243) que, conforme al art(cid:237)culo 66 de la Ley 1753 de 2015, la ADRES estÆ adscrita a ese Ministerio de Salud y Protecci(cid:243)n Social, y los art(cid:237)culos 26 y 27 del Decreto 1429 de 2016, le transfirieron el deber de ejercer la defensa en los procesos judiciales, as(cid:237) como ejercer los derechos y asumir las obligaciones que con anterioridad hab(cid:237)a adquirido la Direcci(cid:243)n de Administraci(cid:243)n de Fondos de la Protecci(cid:243)n Social del Ministerio, con ocasi(cid:243)n de la administraci(cid:243)n de los recursos del Fosyga y, ademÆs, el proceso administrativo que se adelantaba para el reconocimiento de

los recobros antes de la entrada de funcionamiento de la ADRES se puede equiparar al que se adelanta actualmente. En otras palabras, el Auto 389 de 2021 precis(cid:243) que el procedimiento especial que se sigue ante esta œltima entidad consagra un mecanismo de objeci(cid:243)n frente a la decisi(cid:243)n sobre el recobro, el cual debe ser resuelto por la misma administradora. En concreto, el art(cid:237)culo 56 de la Resoluci(cid:243)n 1885 de 2018 determina que en el procedimiento administrativo de pago de recobros es posible ejercer un trÆmite de objeci(cid:243)n frente a la comunicaci(cid:243)n inicial de la ADRES.

14. Finalmente, es importante tener en cuenta que, mediante el Auto 1942 de 2023, la Sala Plena de esta Corporaci(cid:243)n decidi(cid:243) adoptar unas reglas de transici(cid:243)n para los procesos cobijados por la regla fijada en el citado Auto 389 de 2021. Esto, teniendo en cuenta las dificultades que ha generado el cambio de jurisprudencia suscitado en relaci(cid:243)n con la jurisdicci(cid:243)n competente para conocer los recobros judiciales al Estado por prestaci(cid:243)n de servicios de salud no incluidos en el plan obligatorio de salud. Las reglas de transici(cid:243)n fijadas en esta providencia cobijan cinco (5)20 supuestos de hecho determinados por esta 20 El universo determinado de casos identificado corresponde a las demandas que:

1. Se encontraban en trÆmite ante la jurisdicci(cid:243)n ordinaria laboral al momento de la expedici(cid:243)n del

Auto 389 de 2021; sin embargo, tras el cambio de precedente se remitieron a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo y en esta sede judicial se adopt(cid:243) una decisi(cid:243)n de rechazo o inadmisi(cid:243)n, de acuerdo con lo expuesto en los pÆrrafos 40 y 41 de la presente providencia.

2. Se encontraban en trÆmite ante la jurisdicci(cid:243)n ordinaria laboral al momento de la expedici(cid:243)n del Auto 389 de 2021 y/o se encuentran en trÆmite al expedir la presente providencia y, como consecuencia del cambio introducido por el Auto 389 de 2021, el juez ordene su remisi(cid:243)n hasta seis (6) meses despuØs de la publicaci(cid:243)n de este auto20 a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo, y en esa sede judicial se deba adoptar una decisi(cid:243)n de rechazo o inadmisi(cid:243)n, de acuerdo con lo expuesto en los pÆrrafos 40 y 41 de la presente providencia.

3. Se formularon ante la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa con posterioridad a la expedici(cid:243)n del Auto 389 de 2021 y fueron inadmitidas o rechazadas por incumplir con los requisitos de procedibilidad segœn el medio de control elegido por el accionante.

Corporaci(cid:243)n y se establecieron con el fin de evitar la imposici(cid:243)n de una carga excesivamente gravosa a la parte demandante en este tipo de procesos, especialmente en lo que respecta a sus derechos al debido proceso, de acci(cid:243)n y

de acceso a la jurisdicci(cid:243)n, as(cid:237) como a las garant(cid:237)as de confianza leg(cid:237)tima, seguridad jur(cid:237)dica y la prevalencia del derecho sustancial como fin principal de la administraci(cid:243)n de justicia; mandatos superiores que esta Corporaci(cid:243)n debe garantizar, incluso al resolver conflictos entre jurisdicciones. En consecuencia, corresponde al juez de conocimiento atender las reglas de transici(cid:243)n expuestas en el Auto 1942 de 2023.

D. Examen del caso concreto.

15. En el asunto objeto de decisi(cid:243)n, se cumplen con los tres presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes

razones: (i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscit(cid:243) entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 1” Oral Administrativo de Barranquilla, como autoridades que integran distintas jurisdicciones. (ii) Presupuesto objetivo: se acredit(cid:243) una causa judicial respecto de la cual se aleg(cid:243) la falta de jurisdicci(cid:243)n para dirimirla, espec(cid:237)ficamente, se trata de un recobro solicitado por Comparta EPS al Fosyga, hoy administrado por la ADRES por valor de $146.391.157 COP asociados a diferentes servicios que la EPS le prest(cid:243) a pacientes y que se encuentran excluidos del Plan de Beneficios de Salud (PBS). (iii) Presupuesto normativo: se verific(cid:243) que las dos autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicci(cid:243)n en presupuestos de orden legal y jurisprudencial

4. Se formularon ante la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa con posterioridad a la expedici(cid:243)n del Auto 389 de 2021 y se encuentran en trÆmite al momento de la expedici(cid:243)n de la presente providencia y en esa sede judicial se deba adoptar una decisi(cid:243)n de rechazo o inadmisi(cid:243)n, de acuerdo con lo expuesto en los pÆrrafos 40 y 41 de la presente providencia.

5. Se inicien hasta seis (6) meses despuØs de la publicaci(cid:243)n por parte del Consejo Superior de la Judicatura que se dispondrÆ en la parte resolutiva.

(art(cid:237)culo 104 del CPACA, art(cid:237)culo 2” del CPTSS, ademÆs de citar el Auto 389 de 2021 emitido por esta Corporaci(cid:243)n, el Auto APL1531-2018 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia y el Auto de 11 de agosto de 2014 del Consejo Superior de la Judicatura).

16. Superado el anterior estudio, la Sala concluye que la competencia de este asunto radica en la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo y, por ende, quedarÆ en cabeza del Juzgado 1” Oral Administrativo de Barranquilla.

17. Esto, en atenci(cid:243)n a que de acuerdo con la regla de decisi(cid:243)n fijada en el Auto 389 de 2021, aplicable al caso bajo estudio como se indic(cid:243), aquellas controversias en las que (i) una EPS demande al Fosyga, hoy ADRES; (ii) con

el prop(cid:243)sito de obtener el reconocimiento y pago de recobros correspondientes a servicios o tecnolog(cid:237)as en salud no incluidos en el extinto POS (hoy PBS), (iii) serÆn competencia de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo de conformidad con el art(cid:237)culo 104 de la Ley 1437 de 2011.

18. En efecto, en el presente caso se estÆ frente a un recobro que corresponde a un procedimiento administrativo no relacionado con la prestaci(cid:243)n de los servicios de la seguridad social al no implicar conflictos entre afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. Aqu(cid:237) se trata, pues, de un conflicto entre entidades administradoras y prestadoras del Sistema General de Seguridad Social en salud, por lo que resulta procedente aplicar la regla general de competencia de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso

Administrativo.

E. Regla de decisi(cid:243)n.

19. Reiteraci(cid:243)n Auto 389 de 2021. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnolog(cid:237)as en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a los jueces de lo contencioso administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del art(cid:237)culo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a travØs de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4” del art(cid:237)culo 2 del C(cid:243)digo Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no

se relacionan, en estricto sentido, con la prestaci(cid:243)n de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiaci(cid:243)n de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

III. DECISI(cid:211)N Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 1” Oral Administrativo de Barranquilla, en el sentido de DECLARAR que el conocimiento del proceso que aqu(cid:237) se estudi(cid:243), le corresponde al Juzgado 1” Oral Administrativo de Barranquilla. Segundo. - Por intermedio de la Secretar(cid:237)a General, REMITIR el expediente CJU-5299 al Juzgado 1” Oral Administrativo de Barranquilla y para que comunique la presente decisi(cid:243)n al Juzgado 16 Laboral del Circuito de Barranquilla y a los demÆs interesados dentro del proceso. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General