CC - A1320-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1320/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCI(cid:211)N CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conflictos que se originen de la prestaci(cid:243)n u omisi(cid:243)n de la prestaci(cid:243)n de los servicios de seguridad social a cargo de entidad pœblica (...) La jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y tramitar las demandas relacionadas con la devoluci(cid:243)n de sumas pagadas, derivadas de derechos de seguridad social de empleados pœblicos, cuando la administraci(cid:243)n de dichas prestaciones estØ a cargo de una entidad de derecho pœblico. Lo anterior, de acuerdo con el art(cid:237)culo 104.4 del CPACA (...)

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 1320 de 2024

Expediente: CJU-5415

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de PopayÆn y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de la misma ciudad.

Magistrado Ponente: JosØ Fernando Reyes Cuartas

BogotÆ D.C., ocho (08) de agosto de dos mil veinticuatro (2024). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. Positiva Compaæ(cid:237)a de Seguros S.A (en adelante Positiva), mediante apoderado judicial, present(cid:243) una demanda laboral ordinaria1 contra la seæora Ana Teresa G(cid:243)mez. La accionante solicit(cid:243) que se declarara que la demandada

se encuentra obligada a reintegrar a Positiva la suma de $15.851.805. Dicho monto corresponde al valor pagado por concepto de las mesadas pensionales reconocidas a la seæora G(cid:243)mez entre los meses de agosto de 2020 y noviembre de 2021. Tales sumas fueron canceladas pese a que, el 20 de agosto de 2020 qued(cid:243) en firme el dictamen mediante el cual se efectu(cid:243) la revisi(cid:243)n del estado de invalidez de la afiliada2.

2. El 22 de julio de 2003, la Junta Nacional de Calificaci(cid:243)n de Invalidez3 determin(cid:243) que la seæora G(cid:243)mez ten(cid:237)a una PCL del 50.26% con origen en una 1 Expediente digital, archivo “003Demandapdf”. 2 Expediente digital, archivo “004AnexosPoderpdf”, folio 55. 3 Dictamen nœmero 011952 de 2003. enfermedad profesional y con fecha de estructuraci(cid:243)n del 1 de diciembre de

1999. De acuerdo con la demanda, “la compañía de seguros La Previsora reconoció la pensión de invalidez”4.El 18 de julio de 2019, Positiva efectu(cid:243) la revisi(cid:243)n del estado de invalidez de la seæora G(cid:243)mez. En la calificaci(cid:243)n de primera oportunidad, se le asign(cid:243) una PCL del 8.7%. No obstante, la demandada impugn(cid:243) dicho dictamen. El 11 de septiembre de 2019, la Junta Regional de Calificaci(cid:243)n de Invalidez del Valle del Cauca estableci(cid:243) que la

seæora Ana Teresa G(cid:243)mez ten(cid:237)a una PCL de 14.15%. Este dictamen qued(cid:243) en firme el 20 de agosto de 2020. El 21 de enero de 2022, Positiva inform(cid:243) a la demandada sobre “la extinción” de su pensión y de su “retiro de la nómina de pensionados a partir del 1 de enero de 2022”. La última vinculación laboral5 de la demandada fue con el Hospital Universitario San JosØ ESE, en el cargo de auxiliar de laboratorio y tuvo lugar en 19996.

3. El asunto fue repartido al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de PopayÆn7. A travØs del auto del 6 de septiembre de 20238, esa autoridad judicial declar(cid:243) su falta de jurisdicci(cid:243)n. Fundament(cid:243) su decisi(cid:243)n en los art(cid:237)culos 26 de la Ley 10 de 1990 y 104.4 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante CPACA).

Adicionalmente, se refiri(cid:243) a la regla de decisi(cid:243)n del Auto 490 de 2021. Argument(cid:243) que, en el presente caso, se debe considerar el carÆcter pœblico de la entidad accionante y seæal(cid:243) que la demandada se desempeæ(cid:243) como empleada pœblica, en el cargo de auxiliar de laboratorio para la ESE Hospital Universitario San JosØ de PopayÆn. Por lo anterior, remiti(cid:243) el expediente a los

juzgados administrativos de PopayÆn. 4 Expediente digital, archivo “003Demandapdf”. 5 Expediente digital, archivo “003Demandapdf”, folio 24. 6 La demandada Ana Teresa G(cid:243)mez, estuvo afiliada al Sistema General de Riesgos Laborales con Positiva. 7 El expediente se asign(cid:243) originalmente al Juzgado Segundo Municipal de Pequeæas Causas Laborales de PopayÆn. Dicha autoridad declar(cid:243) su falta de competencia mediante auto del 1 de marzo de 2023. Consider(cid:243) que carec(cid:237)a de competencia por raz(cid:243)n de la cuant(cid:237)a, pues para el momento de la presentaci(cid:243)n de la demanda aquella ascend(cid:237)a a $23.200.000. En consecuencia, remiti(cid:243) el proceso a los juzgados laborales del circuito de PopayÆn. 8 Expediente digital, archivo “009 Auto735FaltaCompetenciaRemiteJuzgadoAdministrativospdf”

4. El expediente fue asignado al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de PopayÆn, quien, a travØs del auto del 21 de marzo de 2024, declar(cid:243) su falta de jurisdicci(cid:243)n y propuso el conflicto negativo9. Fundament(cid:243) su decisi(cid:243)n en los art(cid:237)culos 104.6 y 297 del CPACA. Explic(cid:243) que el asunto de la referencia se trata de una demanda ejecutiva “sobre una reclamación dineraria que no se encuentra regulado en la Ley 1437 de 2011, sino que por el contrario encuentra sus bases jur(cid:237)dicas en la jurisdicci(cid:243)n ordinaria”. Agregó que “no hay

claridad sobre el titulo ejecutivo a perseguir o sobre el cual deber(cid:237)a el despacho librar mandamiento de pago”. Por lo expuesto, ese despacho remitió el expediente a la Corte Constitucional.

5. Finalmente, de conformidad con el reparto efectuado por la Sala Plena, el proceso se remiti(cid:243) al despacho del magistrado sustanciador el 2 de mayo de

202410.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

6. De conformidad con el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n, la Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

Presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta corporaci(cid:243)n ha advertido que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se cumplan los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo. Estos han sido definidos reiteradamente por la Corte11. 9 Expediente digital, archivo “004AutoFaltaJurisdiccion2023-171PositivaVsAnaTeresaGomezpdf” 10 Expediente digital, archivo “03CJU-5415 Constancia de Repartopdf.” 11 Auto 155 de 2019.

En el asunto de la referencia se cumplen los anteriores presupuestos por las siguientes razones: El conflicto se suscit(cid:243) entre una autoridad de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria, en su especialidad laboral (Juzgado Segundo Laboral Presupuesto del Circuito de PopayÆn) y una autoridad de la jurisdicci(cid:243)n de subjetivo lo contencioso administrativo (Juzgado Primero Administrativo

del Circuito de PopayÆn). Presupuesto La controversia corresponde a un proceso judicial promovido objetivo por Positiva en contra de la seæora Ana Teresa G(cid:243)mez. Las autoridades judiciales en conflicto enunciaron los fundamentos legales y jurisprudenciales para justificar su falta de jurisdicci(cid:243)n. Por una parte, el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de PopayÆn 12 estim(cid:243) que la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo deb(cid:237)a continuar con el trÆmite del proceso. Seæal(cid:243) que, por disposici(cid:243)n del numeral 4 del art(cid:237)culo 104 del CPACA, a dicha jurisdicci(cid:243)n le corresponde conocer del asunto. Ello, debido a que la demandada se desempeæ(cid:243) como empleada pœblica, en el cargo de auxiliar de laboratorio para la ESE Hospital Universitario San JosØ de PopayÆn. Presupuesto AdemÆs, aludi(cid:243) a la regla de competencia del Auto 490 de normativo 2021, proferido por la Corte Constitucional. A su turno, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de PopayÆn 13 explic(cid:243) que la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer del proceso judicial, de acuerdo con los art(cid:237)culos 104.6 y 297 del CPACA. Sostuvo que se trata de una demanda ejecutiva “sobre una reclamaci(cid:243)n dineraria que no se encuentra regulado en la Ley 1437 de 2011(…)”.

Asunto objeto de decisi(cid:243)n y metodolog(cid:237)a 12 Expediente digital, archivo “009 Auto735FaltaCompetenciaRemiteJuzgadoAdministrativospdf”. 13 Expediente digital, archivo “004AutoFaltaJurisdiccion2023-171PositivaVsAnaTeresaGomezpdf”.

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirÆ el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de PopayÆn y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de la misma ciudad. Para tales efectos, la Sala explicarÆ: (i) la naturaleza jur(cid:237)dica de Positiva; (ii) el rØgimen jur(cid:237)dico de las Empresas Sociales del Estado; (iii) la competencia de la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativo en materia de seguridad social; y (iv) finalmente, resolverÆ el caso concreto.

Naturaleza jur(cid:237)dica de Positiva Compaæ(cid:237)a de Seguros S.A.

9. Positiva es una sociedad de econom(cid:237)a mixta, cuyo objeto es la realizaci(cid:243)n de operaciones de seguros de vida y seguros de riesgos laborales, as(cid:237) como la celebraci(cid:243)n de contratos de reaseguros y coaseguros14. El capital de dicha entidad es mayoritariamente pœblico porque cuenta con una participaci(cid:243)n estatal15 de por lo menos el 91,8841%16.

10. En virtud de lo expuesto, Positiva es una entidad pœblica o persona de derecho pœblico17. En efecto, segœn el art(cid:237)culo 104 del CPACA, se entiende

por entidad pública “todo (cid:243)rgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominaci(cid:243)n; las sociedades o empresas en las que el 14 El Auto 164 de 2022 haya señalado que Positiva “es una entidad aseguradora organizada como Sociedad Anónima, tiene carÆcter de entidad descentralizada indirecta del nivel nacional, con personer(cid:237)a jur(cid:237)dica, autonom(cid:237)a administrativa, capital independiente, sometida al rØgimen de empresas industriales y comerciales del Estado de conformidad con el artículo 97 de la Ley 489 de 1998”. Dicha providencia que esa definición había sido extraída del Decreto 1234 de 2012 y que, aunque ese Decreto había sido derogado por el Artículo 19 del Decreto 1678 de 2016, “como el nuevo Decreto ‘Por el cual se modifica la estructura de Positiva Compañía de Seguros S. A’ no trae ninguna mención expresa o indirecta sobre la naturaleza y objeto social de Positiva Compaæ(cid:237)a de Seguros S.A ni contradice lo establecido en el anterior Decreto, se utilizará el Decreto 1234 de 2012”. 15 Art(cid:237)culo 467 del C(cid:243)digo de Comercio. 16 Auto 351 de 2024 y Auto 1421 de 2023. El Grupo Bicentenario cuenta con la participaci(cid:243)n mayoritaria de Positiva Compaæ(cid:237)a de Seguros S.A., pues le pertenece el 83,59% del capital social. Dicho Grupo, es una sociedad de econom(cid:237)a mixta, de rØgimen especial, perteneciente a la Rama Ejecutiva del orden nacional, vinculada al Ministerio de Hacienda y

CrØdito Pœblico, el cual cuenta con el 99,99% del capital social. 17 La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto 1815 del 26 de abril de 2007 manifest(cid:243) que “debe utilizarse el término entidad pública como sinónimo de persona jurídica de derecho púbico”. Estado tenga una participaci(cid:243)n igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participaci(cid:243)n estatal igual o superior al 50%”. El rØgimen jur(cid:237)dico de las Empresas Sociales del Estado -ESE18

11. De acuerdo con el art(cid:237)culo 83 de la Ley 489 de 1998, las ESE son creadas por la Naci(cid:243)n o por las entidades territoriales para la prestaci(cid:243)n directa de servicios de salud. A su turno, el art(cid:237)culo 194 de la Ley 100 de 1993 establece que las ESE “constituyen una categoría especial de entidad pública descentralizada, con personer(cid:237)a jur(cid:237)dica, patrimonio propio y autonom(cid:237)a administrativa, creadas por la Ley o por las asambleas o concejos, segœn el caso, sometidas al régimen jurídico previsto en este capítulo”.

12. Igualmente, el art(cid:237)culo 195.5 de la Ley 100 de 1993 dispone que “[l]as personas vinculadas a la empresa tendrÆn el carÆcter de empleados pœblicos y trabajadores oficiales, conforme a las reglas del Cap(cid:237)tulo IV de la Ley 10 de 1990”. Particularmente, los art(cid:237)culos 26 y 30 de esa œltima normativa consagran

lo siguiente: “Artículo 26. Clasificación de empleos (…) || Parágrafo. Son trabajadores oficiales, quienes desempeæen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta f(cid:237)sica hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones. Los establecimientos pœblicos de cualquier nivel, precisarÆn en sus respectivos estatutos, quØ actividades pueden ser desempeæadas mediante contrato de trabajo. Artículo 30. (…) A los empleados pœblicos del sector de la salud de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados, se les aplicarÆ el mismo rØgimen prestacional de los empleados pœblicos del orden nacional, sin perjuicio de lo previsto en el artículo 17 de la presente Ley”.

13. En consecuencia, como se desprende de las normas citadas, la vinculaci(cid:243)n laboral del personal de una ESE es, por regla general, bajo la modalidad del empleo pœblico, salvo que se desempeñen en el “mantenimiento de la planta 18 Autos 314 de 2023 y 252 de 2022. física hospitalaria y de servicios generales”. En ese último caso los servidores pœblicos se consideran como trabajadores oficiales19.

La competencia de la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativo en materia de seguridad social20

14. El art(cid:237)culo 104 del CPACA establece que la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo está instituida para conocer “de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al

derecho administrativo, en los que estØn involucradas las entidades pœblicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”.

15. Asimismo, el numeral 4” de esa normativa consagra que aquella jurisdicci(cid:243)n también asumirá los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores pœblicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”. En consonancia con esta disposici(cid:243)n, el art(cid:237)culo 105, numeral 4(cid:176) del mencionado estatuto dispone que la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo no conocerá de “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”.

16. Por lo anterior, esta Corporaci(cid:243)n21 ha determinado que la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo conoce œnicamente de aquellas controversias de la seguridad social que se susciten entre empleados pœblicos y las entidades de derecho pœblico que administren su rØgimen de seguridad social. Esto, de acuerdo con lo consagrado en el numeral 4” del art(cid:237)culo 104 del CPACA.

17. Con base en lo expuesto, la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa es competente, en materia de prestaciones derivadas de la seguridad social, œnicamente en aquellos casos en los que: i) estÆ involucrado un empleado pœblico; y ii) su rØgimen es administrado por una persona de derecho pœblico22. 19 Auto 796 de 2021 reiterados en los Autos 1052, 921 de 2024 . Entre otros.

20 Autos 351 de 2024, 371 de 2022 y 314, 329, 356, 490 y 594 de 2021. 21 Autos 351 de 2024, 371 de 2022 y 314, 329, 356, 490 y 594 de 2021 22 Auto 371 de 2022.

18. En los casos de reconocimientos pensionales, la Sala ha destacado, entre otros23 en el Auto 490 de 2021, que debe tenerse en cuenta el tipo de vinculaci(cid:243)n que tiene la persona al momento de causarse el derecho prestacional pretendido. Por lo tanto, si en dicho momento la persona ten(cid:237)a la calidad de empleado pœblico y la entidad que administra el rØgimen de seguridad social tiene naturaleza pœblica, la competente serÆ la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo. No obstante, cuando la causaci(cid:243)n es posterior a la finalizaci(cid:243)n de la relaci(cid:243)n de trabajo, el hito lo determina la œltima vinculaci(cid:243)n laboral del afiliado24.

Caso concreto

19. En el presente caso, Positiva present(cid:243) una demanda contra la seæora Ana Teresa G(cid:243)mez, con la pretensi(cid:243)n de que se declarara que aquella deb(cid:237)a reintegrar una suma de dinero, la cual corresponde a las mesadas pensionales pagadas despuØs de la revisi(cid:243)n de su estado de invalidez25.

20. La œltima vinculaci(cid:243)n laboral de la seæora G(cid:243)mez fue con el Hospital

Universitario San JosØ ESE. En su cargo de auxiliar de laboratorio, la demandada se desempeæ(cid:243) como empleada pœblica. Esto, de acuerdo con el art(cid:237)culo 26 de la Ley 10 de 1990, que regula el rØgimen de los trabajadores de dichas entidades. En efecto, en principio, no se trata de un cargo destinado al mantenimiento de la planta f(cid:237)sica hospitalaria, o de servicios generales. Por lo tanto, la regla general de vinculaci(cid:243)n no corresponde a la de un trabajador oficial. 23 Autos 219 de 2024 y 2418 de 2023. 24 Auto 616 de 2021. 25 La demanda de Positiva busca recuperar fondos pagados durante una reevaluaci(cid:243)n mØdica de invalidez. Este objetivo se fundamenta en causas jur(cid:237)dicas claras y espec(cid:237)ficas, relacionadas con la legislaci(cid:243)n de seguridad social, y no en la aplicaci(cid:243)n de una actio in rem verso.

21. Por lo anterior, la Sala Plena considera que la demanda objeto de anÆlisis se encuadra dentro del Æmbito de competencia de la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa, segœn lo establecido en el numeral 4 del art(cid:237)culo 104 del CPACA. As(cid:237), se cumplen los dos elementos concurrentes que establece dicha disposici(cid:243)n para determinar la competencia judicial sobre la causa. En primer lugar, Positiva es una entidad pœblica y administradora del rØgimen de seguridad social aplicable al asunto objeto de estudio. Ello, en tanto la discusi(cid:243)n se circunscribe a la devoluci(cid:243)n del pago de mesadas, las cuales

fueron reconocidas con fundamento en una pensi(cid:243)n de invalidez de origen laboral, a cargo del Sistema General de Riesgos Laborales. En segundo lugar, la œltima vinculaci(cid:243)n de la seæora Ana Teresa G(cid:243)mez fue, desde un anÆlisis preliminar, en calidad de una empleada pœblica de una ESE.

22. En ese sentido la norma establece que la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa es la competente para conocer de las controversias relativas a la relaci(cid:243)n legal y reglamentaria entre los servidores pœblicos y el Estado, as(cid:237) como la seguridad social de los mismos, cuando dicho rØgimen estØ administrado por una persona de derecho pœblico. Dado que la seæora Ana Teresa G(cid:243)mez ten(cid:237)a, en principio, la calidad de empleada pœblica y su rØgimen de seguridad social era administrado por Positiva, entidad de derecho pœblico, la competencia recae sobre la mencionada jurisdicci(cid:243)n.

Regla de decisi(cid:243)n: La jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo es la competente para conocer y tramitar las demandas relacionadas con la devoluci(cid:243)n de sumas pagadas, derivadas de derechos de seguridad social de empleados pœblicos, cuando la administraci(cid:243)n de dichas prestaciones estØ a cargo de una entidad de derecho pœblico. Lo anterior, de acuerdo con el art(cid:237)culo 104.4 del CPACA. III.DECISI(cid:211)N En mØrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Segundo Laboral del Circuito de PopayÆn y el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de PopayÆn en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de PopayÆn es la autoridad competente para conocer de la demanda presentada por Positiva Compaæ(cid:237)a de Seguros S.A en contra de la seæora Ana Teresa G(cid:243)mez. Segundo. REMITIR el expediente CJU-5415 al Juzgado Primero Administrativo del Circuito de PopayÆn para lo de su competencia y para que comunique la presente decisi(cid:243)n, tanto a los sujetos procesales e interesados dentro del trÆmite judicial como al Juzgado Segundo Laboral del Circuito de PopayÆn. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General