CC - A1326-2024

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-1326/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCI(cid:211)N CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1326 DE 2024

Referencia: Expediente CJU-5516

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de BogotÆ y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de BogotÆ.

Magistrado sustanciador: Antonio JosØ Lizarazo Ocampo

BogotÆ D. C., ocho (08) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La apoderada judicial de la Administradora Colombiana de Pensiones -en adelante, Colpensionespresent(cid:243) una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad en contra de la seæora Yolanda Cardozo Mayorga, la Unidad de Gesti(cid:243)n Pensional y Parafiscales -UGPPy SALUD VIDA EPS S.A 1. La parte demandante pretende que se declare la nulidad de (i) la Resoluci(cid:243)n N.” 12889 del 30 de octubre de 1992 del Instituto de Seguros

Sociales, por medio de la cual se reconoci(cid:243) una pensi(cid:243)n de vejez a favor del seæor Julio Forero Calder(cid:243)n y, (ii) la Resoluci(cid:243)n N.” 15176 del 30 de julio de 1999 del Instituto de Seguros Sociales, por medio de la cual se reconoci(cid:243) una pensi(cid:243)n de sobrevivientes a favor de la seæora Yolanda Cardozo Mayorga en calidad de c(cid:243)nyuge del causante con un porcentaje del 100% de la mesada recibida.

2. Como medida de restablecimiento del derecho, busca que se ordene a la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social (liquidada), hoy la Unidad de Gesti(cid:243)n Pensional y Parafiscales -UGPP-, asumir el pago de la pensi(cid:243)n de la seæora Yolanda Cardozo Mayorga y, a esta œltima reintegrar las mesadas que le hab(cid:237)an cancelado, debidamente indexadas, as(cid:237) como los intereses imputables.

1 Expediente Digital.Archivo01. Demanda2021-024pdf.

2. La abogada indic(cid:243) que el Instituto de Seguros Sociales le reconoci(cid:243) una pensi(cid:243)n de vejez al seæor Julio Forero Calder(cid:243)n la Resoluci(cid:243)n N.” 12889 del 30 de octubre de 1992. Mencion(cid:243) que, mÆs adelante, Colpensiones adelant(cid:243) una investigaci(cid:243)n y determin(cid:243) que al causante y a la seæora Yolanda Cardozo Mayorga, previamente, la CAJA NACIONAL DE PREVISI(cid:211)N -CAJANALles hab(cid:237)a reconocido una pensi(cid:243)n de vejez y de sobrevivientes, respectivamente, lo cual resulta incompatible con las prestaciones reconocidas y pagadas en su momento por el ISS hoy Colpensiones2.

3. El expediente fue repartido al Juzgado Cincuenta y siete Administrativo del Circuito de BogotÆ. El despacho se pronunci(cid:243) sobre la competencia para instruir la demanda en Auto del 24 de julio del 20203. Declar(cid:243) falta de jurisdicci(cid:243)n para juzgar el asunto y orden(cid:243) remitir el expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. Estimó que “que no es competente para asumir el conocimiento del presente proceso por versar sobre asuntos relativos a la seguridad social de un trabajador privado, raz(cid:243)n por la cual, la comprensi(cid:243)n de la presente controversia escapa al objeto de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo, y en consecuencia, le corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral”4. Lo anterior, por cuanto “[e]n reciente providencia proferida por el Consejo de Estado5, a partir de una interpretaci(cid:243)n arm(cid:243)nica de las reglas de competencia previstas en la justicia laboral ordinaria y en la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa, concluy(cid:243) que le corresponde a primera de ellas lo relativo a la legalidad del reconocimiento de un derecho derivado de la relaci(cid:243)n laboral o de la seguridad social, independientemente de la forma en que este se produzca.6” 2 Expediente Digital. Archivo002. Auto Remite J.Ordinaria-Colpensiones ( Lesividad) T. Privado. Pdf.

3 Archivo 09RemiteJurisdicci(cid:243)nLaboral del expediente digital CJU-5494. 4 Expediente Digital. Archivo002. AutoRemiteJ.Ordinaria-Colpensiones (Lesividad) T. Privado.Pdf. Folio 6. 5 Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n A, auto del 28 de marzo de 2019, radicaci(cid:243)n 11001032500020170091000 (4857), C.P. William HernÆndez G(cid:243)mez. 6 Expediente Digital. Archivo002. Auto Remite J.Ordinaria-Colpensiones ( Lesividad) T. Privado.Pdf. Folios 2-3.

4. Aæadi(cid:243) la autoridad judicial que, de conformidad con el fallo del Consejo de Estado citado, la competencia para decidir una acci(cid:243)n de lesividad no radica exclusivamente en cabeza de la jurisdicci(cid:243)n contenciosa, por cuanto esta acci(cid:243)n no pretende œnicamente la nulidad de los actos de la administraci(cid:243)n sino tambiØn a los perjuicios causados a la hacienda pœblica con su ocasi(cid:243)n de la decisi(cid:243)n, raz(cid:243)n por la cual reiter(cid:243) que no es competente para su conocimiento. As(cid:237) las cosas, y en aplicaci(cid:243)n del art(cid:237)culo el art(cid:237)culo 1687 de la Ley 1437 de 2011, el expediente debe ser repartido entre los

Juzgados Laborales del Circuito Judicial de BogotÆ.

5. El Juzgado Octavo Laboral del Circuito de Bogotá ―nuevo despacho

encargado del caso― se pronunció sobre el tema de la competencia en Auto del 2 de mayo de 20248. Espec(cid:237)ficamente, suscit(cid:243) conflicto negativo de jurisdicci(cid:243)n y orden(cid:243) remitir el sumario a la Corte Constitucional. Como fundamento de la decisi(cid:243)n, en primer lugar, el juzgado seæal(cid:243) que de acuerdo con las pretensiones de la demanda lo que persigue la demandante es “[…] en una “declaratoria de nulidad” de los actos administrativos a través de los cuales el ISS hoy Colpensiones reconoci(cid:243) en favor de JULIO CALDERON FORERO y posteriormente a YOLANDA MAYORGA CARDOZO, una Pensi(cid:243)n de Jubilaci(cid:243)n y de Sobrevivientes, respectivamente, por considerar que los mismos no se encuentran ajustados a derecho y su reconocimiento, aspecto sobre el cual, ningœn pronunciamiento puede efectuarse, por no estar dentro de los asuntos de competencia de la jurisdicci(cid:243)n laboral al tenor de lo establecido en el art(cid:237)culo 2 de la Ley 712 de 2001.9” En segundo lugar, esta autoridad judicial resaltó que “[…] los argumentos sobre el cual se sustent(cid:243) la declaratoria de falta de jurisdicci(cid:243)n por parte del Juez Administrativo se limitaron œnica y exclusivamente a que la controversia “versaba sobre asuntos de seguridad social de un trabajador privado”, sin considerarse, que, aunque tal aspecto no se discute, lo cierto es, que la pretensi(cid:243)n principal se 7 ”[e]n caso de falta de jurisdicción o de competencia, mediante decisión motivada el Juez ordenará remitir

el expediente al competente, en caso de que existiere, a la mayor brevedad posible. Para todos los efectos legales se tendrÆ en cuenta la presentaci(cid:243)n inicial hecha ante la corporaci(cid:243)n o juzgado que ordena la remisión.” 8 Expediente Digital. Archivo002.AutoReponeDeclaraProbadoIncidenteProponeconflicto202100024.pdf. 9 Expediente Digital. Archivo002.AutoReponeDeclaraProbadoIncidenteProponeconflicto202100024.pdf. Folio 2. refiere a “dejar sin valor ni efecto un acto administrativo que reconoci(cid:243) un derecho especifico y concreto”, por lo que se itera, no es la jurisdicci(cid:243)n ordinaria en lo laboral sino la contencioso administrativa quien puede dirimir dicha controversia10.

6. La Corte Constitucional recibi(cid:243) el expediente el d(cid:237)a 23 de mayo de 202411.

La Sala Plena de esta corporaci(cid:243)n reparti(cid:243) el caso en sesi(cid:243)n virtual del d(cid:237)a 14 de junio de 2024 y la Secretar(cid:237)a General remiti(cid:243) el sumario al despacho del magistrado sustanciador el 18 de junio del mismo aæo12.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del art(cid:237)culo 241 de la Constituci(cid:243)n, modificado por el art(cid:237)culo 14 del Acto Legislativo 02 de 201513.

Presupuestos para la configuraci(cid:243)n de un conflicto entre jurisdicciones

8. Esta Corporaci(cid:243)n ha seæalado14 que los conflictos de competencia entre jurisdicciones ocurren cuando dos o mÆs autoridades encargadas de 10 Expediente Digital. Archivo002.AutoReponeDeclaraProbadoIncidenteProponeconflicto202100024.pdf.

Folio 3. 11 Expediente Digital. Archivo32. EnvioCorte.pdf. 12 Expediente Digital. Archivo03Constancia de Reparto.pdf. 13 Art(cid:237)culo 241. A la Corte Constitucional se le conf(cid:237)a la guarda de la integridad y supremac(cid:237)a de la Constituci(cid:243)n, en los estrictos y precisos tØrminos de este art(cid:237)culo. Con tal fin, cumplirÆ las siguientes funciones: (…) 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones. 14 Autos 345 de 2018 y 328 de 2019 de la Corte Constitucional. administrar justicia y que pertenecen a diferentes jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso. El conflicto de competencia serÆ negativo si las autoridades colisionadas rechazan ser competentes para tramitar el proceso. Por el contrario, el conflicto serÆ positivo si las autoridades en disputa consideran que cada una es competente para instruir el caso.

9. Igualmente, la Corte ha considerado que existen 3 presupuestos para la configuraci(cid:243)n de los conflictos de competencia: el subjetivo, el objetivo y el normativo 15 . En primer lugar, el presupuesto subjetivo exige que la controversia sea provocada por dos o mÆs autoridades que administren justicia y pertenezcan a distintas jurisdicciones16. Luego estÆ el presupuesto objetivo,

que requiere la existencia de una causa judicial en curso como objeto de la disputa por la competencia17. Finalmente, el presupuesto normativo exige que las autoridades en disputa manifiesten expresamente fundamentos de (cid:237)ndole constitucional o legal para reclamar o rechazar la competencia sobre el caso. Competencia para tramitar las demandas promovidas por entidades pœblicas para obtener la nulidad de actos administrativos emitidos por entidades liquidadas y subrogadas en sus derechos y obligaciones ―reiteración del Auto 840 de 2021―

10. La Corte Constitucional considera que la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar las demandas presentadas por las entidades pœblicas para obtener la nulidad de actos administrativos propios. Fij(cid:243) esa postura cuando emiti(cid:243) el Auto 316 de 2021. En la providencia, estudi(cid:243) las normas de competencia de la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo y el precedente del Consejo de Estado, de la 15 Auto 155 de 2019 de la Corte Constitucional, reiterado, entre otros, por los Autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 16 En consecuencia, no habrÆ conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisi(cid:243)n no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. arts. 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, as(cid:237) como 97 de la Ley 1957 de 2019).

17 En este sentido, no existirÆ conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no estÆ en trÆmite o no existe, porque, por ejemplo, ya finaliz(cid:243); o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carÆcter administrativo o pol(cid:237)tico, pero no jurisdiccional (Cfr. art. 116 de la Constituci(cid:243)n). Corte Constitucional y de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura sobre este tema.

11. Determin(cid:243) que las entidades pœblicas que desean dejar sin efectos actos administrativos propios deben intentar su revocatoria directa. Seæal(cid:243) que esos organismos quedan habilitados para acudir a la v(cid:237)a judicial si no obtienen el consentimiento del titular del derecho reconocido para revocar directamente el acto cuestionado. Aclar(cid:243) que el mecanismo judicial para plantear ese tipo de pretensi(cid:243)n es la acci(cid:243)n de lesividad. Finalmente, estableci(cid:243) que las normas del art(cid:237)culo 9718 y del primer inciso del art(cid:237)culo 10419 del CPACA facultan a la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo para tramitar las acciones de lesividad; sin que importe si el acto atacado es de contenido laboral, pensional o de otra materia.

12. En el Auto 840 de 2021, la Corte estableci(cid:243) que la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo tambiØn es competente para instruir las demandas interpuestas por el Estado contra actos administrativos emitidos por entidades

suprimidas, siempre que la demandante se haya subrogado en los derechos y obligaciones del organismo extinto. La Corte determin(cid:243) que las obligaciones y los derechos de las entidades liquidadas se trasladan en cabeza de las entidades pœblicas que subsist(cid:237)an a travØs de la subrogaci(cid:243)n. Concluy(cid:243) que las entidades subrogantes estÆn habilitadas para emplear la acci(cid:243)n de lesividad contra los actos administrativos expedidos por las entidades subrogadas. 18 Art(cid:237)culo 97. Revocaci(cid:243)n de actos de carÆcter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situaci(cid:243)n jur(cid:237)dica de carÆcter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categor(cid:237)a, no podrÆ ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constituci(cid:243)n o a la ley, deberÆ demandarlo ante la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo. Si la Administraci(cid:243)n considera que el acto ocurri(cid:243) por medios ilegales o fraudulentos lo demandarÆ sin acudir al procedimiento previo de conciliaci(cid:243)n y solicitarÆ al juez su suspensi(cid:243)n provisional. 19 Art(cid:237)culo 104. De la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso

Administrativo estÆ instituida para conocer, ademÆs de lo dispuesto en la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estØn involucradas las entidades pœblicas, o los particulares cuando ejerzan funci(cid:243)n administrativa.

III. CASO CONCRETO En el caso bajo examen se configur(cid:243) un conflicto de competencia entre jurisdicciones

13. La Sala estima que el presupuesto subjetivo de los conflictos de competencia se cumple porque existe una tensi(cid:243)n entre dos autoridades judiciales de diferentes jurisdicciones. Por un lado, el Juzgado Cincuenta y siete Administrativo del Circuito de BogotÆ que integra la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo. Por el otro, el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de BogotÆ que hace parte de la especialidad laboral y de la seguridad social de la Jurisdicci(cid:243)n Ordinaria. La Sala tambiØn establece que el presupuesto objetivo se cumple, pues acredit(cid:243) que la controversia sobre la competencia recae sobre una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad que estÆ en curso

14. Por œltimo, verifica que se cumple el presupuesto normativo porque las autoridades judiciales en disputa emplearon fundamentos jur(cid:237)dicos para justificar la decisi(cid:243)n de rechazar la competencia sobre la demanda. La Sala concluye que se configura un conflicto negativo de competencia entre distintas

jurisdicciones (Ver. Nœm. 3-5 supra.). En ese orden de ideas, pasa a decidir a cuÆl autoridad judicial debe ser asignado el proceso. La Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar el asunto examinado

15. La causa de este conflicto de competencias entre distintas jurisdicciones es la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en lesividad promovida por Colpensiones en contra de la seæora Yolanda Cardozo Mayorga, la Unidad de Gesti(cid:243)n Pensional y Parafiscales -UGPPy SALUD VIDA EPS S.A. La parte accionante busca que se declare la nulidad de la Resoluci(cid:243)n No. 12889 del 30 de octubre de 1992 del Instituto de Seguros Sociales, por medio de la cual se reconoci(cid:243) una pensi(cid:243)n de vejez a favor del seæor Julio Forero Calder(cid:243)n y, de la Resoluci(cid:243)n No. 15176 del 30 de julio de 1999 de la misma entidad, por medio de la cual se reconoci(cid:243) una pensi(cid:243)n de sobrevivientes a favor de la seæora Yolanda Cardozo Mayorga en calidad de c(cid:243)nyuge del causante con un porcentaje del 100% de la mesada recibida.

16. Como puede observarse lo que pretende la accionante es obtener la declaratoria de nulidad de los actos administrativos emitidos por una entidad liquidada y sobre la que se subrog(cid:243) en sus derechos y obligaciones20.

17. La Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo es la competente para tramitar esa clase de controversia por disposici(cid:243)n de los art(cid:237)culos 97 y 104 del

CPACA y de la regla establecida en el Auto 840 de 2021 de esta corporaci(cid:243)n. Por lo anterior, la Corte dirime este conflicto de jurisdicciones declarando que la Jurisdicci(cid:243)n de lo Contencioso Administrativo es la competente para instruir la demanda. En consecuencia, le remitirÆ el expediente al Juzgado Cincuenta y siete Administrativo del Circuito de BogotÆ para lo de su competencia y para que comunique esta decisi(cid:243)n. Regla de decisi(cid:243)n: Los art(cid:237)culos 97 y 104 del CPACA prevØn una clÆusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administraci(cid:243)n interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta clÆusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pœblica liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrog(cid:243) en sus derechos y obligaciones21.

IV. DECISI(cid:211)N 20 El art(cid:237)culo 155 de la Ley 1151 de 2007 y el Decreto 2013 de 2012 ordenaron la liquidaci(cid:243)n del Instituto de Seguros Sociales y determinaron que Colpensiones se subrogaba en los derechos y obligaciones de la entidad suprimida respecto a la administraci(cid:243)n del RØgimen de Prima Media con Prestaci(cid:243)n Definida. 21 Regla de decisi(cid:243)n del Auto 840 de 2021.

En mØrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constituci(cid:243)n, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de BogotÆ y el Juzgado Octavo Laboral del Circuito de BogotÆ, en el sentido de DECLARAR que corresponde al Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de BogotÆ conocer sobre la demanda presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensionescontra la seæora Yolanda Cardozo Mayorga, la Unidad de Gesti(cid:243)n Pensional y Parafiscales -UGPPy SALUD VIDA EPS S.A SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-5516 al Juzgado Cincuenta y Siete Administrativo de BogotÆ para lo de su competencia y para que comunique la presente decisi(cid:243)n al Juzgado Octavo Laboral del Circuito de BogotÆ y a los interesados en este asunto. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General