CC - A1341-2022

Auto 1341/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

Referencia: Expediente CJU-1922

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar.

Magistrado sustanciador:

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Bogotá D. C., siete (7) de septiembre de dos mil veintidós (2022). La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular, la prevista en el numeral 11 del Artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 31 de marzo de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), a través de apoderado judicial, presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, en contra de la señora Dilsa Elena Lemus Rosales. La finalidad de esta demanda es que se declare la nulidad de: i) la Resolución GNR 313399 del 13 de octubre de 2015, mediante la cual esa entidad reconoció una pensión de vejez en favor de la demandada, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Pailitas (Cesar) y ii) de las Resoluciones GNR 17622 del 21 de enero 2016 y GNR 160856 del 27 de mayo de 2016 que confirmaron el contenido de la primera decisión1.

2. Colpensiones manifestó que la señora Dilsa Elena Lemus Rosales no es beneficiaria del régimen de transición y no acredita los requisitos mínimos de edad y semanas cotizadas para acceder a la pensión de vejez establecidos en el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 modificado por la Ley 797 de 2003. De ahí que, no tendría derecho al reconocimiento de la pensión de vejez2.

3. Por esta razón, la entidad demandante solicitó se declare la nulidad del acto administrativo que reconoció la mencionada prestación social y como medida de

1Expediente digital CJU-1922. Carpeta: 20001333300220180031401, archivo denominado: “01ExpedienteDigitalC1.pdf”. Pág. 193. 2Expediente digital CJU-1922. Carpeta: 01CDFolio440, archivo denominado: “Demanda Lemus Rosales (4).docx”. Pág. 4. CJU 1922 restablecimiento del derecho, se ordene el reintegro de la suma pagada, así como la indexación de las sumas que sean reconocidas y el pago de intereses3.

4. El 31 de marzo de 2017, la demanda fue repartida al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar4. Ese despacho, mediante Auto del 05 de mayo de 20175, la inadmitió al considerar que los hechos no son concretos y no están debidamente enumerados y clasificados. Adicionalmente, estimó que las pretensiones no se presentan en forma individualizada y concreta6.

5. Subsanada la demanda, el 22 de junio de 2017, el Juzgado Primero Laboral

del Circuito de Valledupar, admitió la demanda presentada por Colpensiones contra la señora Dilsa Elena Lemus Rosales7.

6. El Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar fijó fecha de audiencia conforme a lo establecido por el numeral 2 del artículo 443 del Código General del Proceso para el 11 de julio de 2018.

7. En dicha audiencia, el juzgado resolvió las excepciones del demandado.

Expuso que la jurisdicción ordinaria laboral en su especialidad de la seguridad social se encuentra delimitada por el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Advirtió que el presente caso no se ajusta a una controversia de la seguridad social, pues lo que demanda Colpensiones es su propio acto. De ahí que, en concordancia con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), le corresponde a la jurisdicción contenciosa administrativa el conocimiento del asunto, en razón a que la entidad demandante busca la nulidad de su propio acto. Adicionalmente, destacó que el Consejo de Estado, ha considerado que la nulidad de un acto administrativo es un asunto que debe dirimir la mencionada jurisdicción8. En consecuencia, en oficio del 13 de julio del mencionado año, remitió el expediente a los juzgados administrativos del circuito de Valledupar9.

8. Se efectuó un nuevo reparto y el asunto le correspondió al Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar10. Este despacho, mediante Auto del 21 de agosto de 201811, inadmitió la demanda de conformidad con lo previsto en los

artículos 138 y 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12. 3Expediente digital CJU-1922. Carpeta: 20001333300220180031401, archivo denominado: “01ExpedienteDigitalC1.pdf”. Pág. 7. 4 Expediente digital CJU-1922. Carpeta: 20001333300220180031401, archivo denominado: “ 01ExpedienteDigitalC1.pdf”. Pág. 308. 5 Expediente digital CJU-1922. Carpeta: 20001333300220180031401. Archivo denominado: “ 01ExpedienteDigitalC1.pdf”. Pág. 308. 6Ibid.., Pág. 309. 7Ibid.., Pág. 310. 8Sentencia de 22 de junio 2001. Expediente 13172, entre otras. 9Expediente digital CJU-1922. Carpeta: CJU0001922 CC. Archivo denominado: “200013105001 2017009620180711153315.wmv”. Min. 5:35”. 10 Ibid.., pág. 342. 11 Expediente digital CJU-1922. Carpeta: 20001333300220180031401. Archivo denominado: “ 01ExpedienteDigitalC2.pdf”. Pág. 2. 12Ibid. 2 CJU 1922

9. Subsanada la demanda, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar la admitió en proveído del 24 de septiembre de 201813.

10. Posteriormente, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar, mediante Sentencia del 22 de noviembre de 2019 decidió declarar la nulidad de

las Resolución GNR 313399 del 13 de octubre de 2015 por medio de la cual Colpensiones reconoció una pensión de vejez a la señora Dilsa Elena Lemus Rosales en cumplimiento de un fallo de tutela 14 y de las Resoluciones GNR 17622 del 21 de enero 2016 y GNR 160856 del 27 de mayo de 2016 que confirmaron el contenido de la primera decisión.

11. Dicha decisión fue objeto del recurso de apelación presentado el día 28 de noviembre de 201915. Posteriormente, en Auto del 6 de febrero de 2020, el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar admitió el recurso y fijó fecha para la audiencia de conciliación, según lo establecido en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso

Administrativo16.

12. Celebrada la mencionada audiencia el 14 de febrero de 2020 fue declarada fallida. Por lo anterior, el juez segundo administrativo oral de Valledupar concedió el recurso de apelación y ordenó remitir el expediente al Tribunal

Administrativo del Cesar17.

13. El Tribunal Administrativo del Cesar18, en Auto del 23 de septiembre de 2021, declaró la nulidad de la sentencia de fecha del 22 de noviembre de 2019 dictada por el Juzgado Segundo Administrativo Oral de Valledupar y remitió el proceso a los jueces laborales del circuito de Valledupar (reparto)19. Sostuvo que, al tratarse de un reconocimiento que deriva del derecho pensional de una persona que no ostentó la condición de empleado público, es la jurisdicción ordinaria la competente para conocer el asunto, de conformidad con los artículos

104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, y el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.

14. El 28 de septiembre de 2021, Colpensiones presentó recurso de reposición contra el Auto del 23 de septiembre de 2021 proferido por el Tribunal

Administrativo del Cesar.

15. El Tribunal Administrativo del Cesar, mediante Auto del 2 de diciembre del 2021, resolvió reponer parcialmente el proveído del 23 de septiembre del citado año. Declaró la falta de jurisdicción para conocer el proceso, propuso un 13 Ibid.., pág. 42.

14Expediente digital CJU-1922. Carpeta: 20001333300220180031401. Archivo denominado: “ 01ExpedienteDigitalC3.pdf”. Pág. 12. 15Expediente digital CJU-1922. Carpeta: 20001333300220180031401. Archivo denominado: “ 01ExpedienteDigitalC3.pdf”. Pág. 21. 16 Idid.., Expediente digital CJU-1922. Carpeta: 20001333300220180031401.

Archivo denominado: “ 01ExpedienteDigitalC3.pdf”. Pág. 26. 17 Idid.., Expediente digital CJU-1922. Carpeta: 20001333300220180031401.

Archivo denominado: “ 01ExpedienteDigitalC3.pdf”. Pág. 29.

18Idid.., Expediente digital CJU-1922. Carpeta: 20001333300220180031401.

Archivo denominado: “ 01ExpedienteDigitalC3.pdf”. Pág. 41.

19Ibid.., pág. 45. 3 CJU 1922 conflicto de jurisdicción y ordenó remitir el expediente a la Corte

Constitucional.

16. El mencionado tribunal, reiteró la tesis según la cual carece de jurisdicción para conocer del presente asunto. Advirtió que como la jurisdicción ordinaria había considerado ser incompetente para conocer del mismo en una oportunidad anterior, remitirá el proceso a la Corte Constitucional para que dirima el conflicto.

17. El 16 de febrero de 2022, el Tribunal Administrativo del Cesar remitió el expediente a la Corte Constitucional, y finalmente fue repartido al despacho del magistrado sustanciador el 15 de julio de 202220.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

18. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201521.

En el presente caso se configuró un conflicto de jurisdicción que la Corte Constitucional debe resolver

19. Este Tribunal ha señalado que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones:22 (i) presupuesto subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones;23 (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional;24 y (iii)

presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones 20 Ibid. Archivos denominados “Correo Remisorio y Link.pdf” y “02 CJU-1922 Constancia de Reparto.pdf”. 21 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 22 Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. 23 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (Cfr. artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 24 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no

jurisdiccional (Artículo 116 de la Constitución). 4 CJU 1922 de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa. 1.

20. En el asunto objeto de estudio, el Pleno de esta Corporación encuentra acreditados los presupuestos antes referidos: (i) la controversia se suscita entre una autoridad que hace parte de la Jurisdicción Ordinaria (Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar) y otra que hace parte de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Tribunal Administrativo de Valledupar) - presupuesto subjetivo- (ii) el objeto de litigio está relacionado con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, presentada por Colpensiones contra la señora Dilsa Elena Lemus Rosalespresupuesto objetivoy; (iii) el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, expusieron las razones por las cuales consideran que carecen de competencia para conocer del asunto (ver párrs. 7, 13 y 16 supra) -presupuesto normativo-.

21. Superado el anterior análisis para verificar la materialización de un conflicto de jurisdicciones, procederá la Corte a dirimir la colisión expuesta en líneas anteriores. Para ello, primero, se hará referencia a la competencia para conocer de los asuntos relacionados con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto propio -acción de lesividady, a continuación, se resolverá el caso concreto.

Competencia para conocer controversias relativas al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en su modalidad de lesividad.

Reiteración del Auto 316 de 2021.

22. Según lo indicado por esta Corporación en el Auto 316 de 202125, el conocimiento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho a través del cual la administración cuestiona su propio acto administrativo, que creó o modificó una situación particular y concreta, por disposición expresa del legislador en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, les corresponde exclusivamente a los jueces administrativos26. Incluso cuando el acto administrativo verse sobre un tema relacionado con asuntos laborales o de la seguridad social, puesto que “[…] por medio de la acción de lesividad se debaten ‘intereses propios de la administración’, los cuales deben ser resueltos por el juez administrativo”27.

25 CJU-489. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 26 Esta postura de la Corte fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger. SV. Diana Fajardo Rivera. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377 de

2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 382 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 384 de 2021. M.P.

José Fernando Reyes Cuartas; 385 de 2021. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 391 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 393 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 394 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 396 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 400 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo;

402 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 410 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 411 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 412 de 2021. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 431 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 397 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 399 de 2021. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 432 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 434 de 2021. M.P. Cristina Pardo Schlesinger y 437 de

2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 624 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 562 de 2022. M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar; 508 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera; 462 de 2022. M.P. Karena Caselles Hernández; 458 de 2022. M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 436 de 2022. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; 410 de

2022. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 208 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; 206 de 2022. M.P.

Cristina Pardo Schlesinger y 204 y 205 de 2022. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 5 CJU 1922

III. CASO CONCRETO

23. Como se indicó en los antecedentes de esta providencia, las autoridades en conflicto manifestaron la falta de jurisdicción para conocer de la acción promovida por Colpensiones con el fin de solicitar la nulidad de: i) la Resolución GNR 313399 del 13 de octubre de 2015, mediante la cual esa entidad reconoció una pensión de vejez en favor de la señora Dilsa Elena Lemus Rosales, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Promiscuo Municipal de Pailitas (Cesar) y ii) de las Resoluciones GNR 17622 del 21 de enero 2016 y GNR 160856 del 27 de mayo de 2016 que confirmaron el contenido de la primera decisión.

24. La Sala Plena advierte que, de acuerdo con la regla jurisprudencial fijada en el Auto 316 de 2021, en este tipo de controversias se excluye la competencia del juez laboral y de la seguridad social, pues a pesar de tratarse de un acto administrativo relacionado con la seguridad social, existe legislación expresa que determina la competencia de los jueces administrativos, por lo que resulta aplicable la cláusula de competencia del artículo 104 del CPACA para el ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho por parte de Colpensiones contra un acto propio.

25. En ese orden de ideas, en los casos que (i) una entidad pública (ii) promueva un proceso en contra de un acto administrativo propio (iii) aun cuando el contenido de mismo sea de la seguridad social, (iv) la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

26. Por consiguiente, la Sala Plena remitirá el expediente al Tribunal

Administrativo del César, para que continue el trámite en el caso sub judice y resuelva, en segunda instancia, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por Colpensiones en contra de la señora Dilsa Elena Lemus Rosales.

27. Regla de decisión. Cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional

RESUELVE:

27 Corte Constitucional. Auto 316 de 2021 que resolvió el CJU-489. En esa oportunidad la Corte analizó la cláusula especial de competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la propia administración. Resaltando que la “acción de lesividad” es una “fórmula garantística” que le permite a las entidades públicas someter sus actos al escrutinio judicial en aras de “(i) proteger los ‘intereses propios de la administración’ en aquellos eventos en los que los efectos del acto administrativo le resultan perjudiciales, (ii) salvaguardar el ‘ordenamiento jurídico superior’; y (iii) evitar que las situaciones irregulares motivadas por los actos de la administración ‘puedan causar perjuicio al patrimonio público los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos”. 6 CJU 1922

Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar y el Tribunal Administrativo del Cesar, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo del Cesar, es la autoridad competente para tramitar, en segunda instancia, el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, en su modalidad de lesividad, instaurado por la Administradora Colombiana de Pensiones en contra de la señora Dilsa Elena Lemus Rosales. Segundo. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1922 al Tribunal Administrativo del Cesar, para lo de su competencia y para que COMUNIQUE la presente decisión al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Valledupar, a la demandante y a los demás interesados en el proceso. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con excusa

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada 7 CJU 1922

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8