CC - A1360-2022

Auto 1360/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público VINCULACION LABORAL CON EL ESTADO-Situación legal y reglamentaria

Referencia: CJU-527

Conflicto de Jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tuluá (Valle del Cauca) y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Guadalajara de Buga (Valle del Cauca)

Magistrada ponente:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D. C., catorce (14) de septiembre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 17 de junio de 2019, fue repartida al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tuluá1 la demanda ordinaria laboral instaurada por la señora María Susana Serna Murillo en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, 1 Ver la página 44 de la carpeta (C3) del expediente digital.

1 Policía Nacional y Estación de Policía de Riofrío (Valle del Cauca). La pretensión principal de la referida causa se concretó en que “(…) se declare la existencia de un contrato de trabajo verbal a término indefinido entre la demandante y el demandado”2 y, en consecuencia, se reconozcan y paguen los salarios y las prestaciones sociales adeudadas, además de sus respectivas

indemnizaciones por la falta de pago3. Para efectos de sustentar la pretensión, en el escrito de demanda se precisó que, supuestamente, (i) la señora Serna Murillo trabajó desde el 21 de agosto de 1998 hasta el 31 de enero de 2017 en la Estación de Policía de Riofrío, donde cumplía funciones como “empleada de servicios domésticos”, tales como “barrer, lavar, sacudir, limpiar vidrios, cocinar, salir a comprar implementos de aseo y comida, lavar las unidades sanitarias, barrer la zona verde y hacer todas las diligencias relacionadas con el aseo de la ESTACIÓN DE POLICÍA”4; (ii) el horario de trabajo era de 8:00 a.m. a 1:00 p.m. y desempeñaba sus labores bajo las instrucciones del policía con mayor rango en la institución5; (iii) su salario equivalía a una suma de dinero que debía asumir cada policía de la estación, (iv) el 31 de enero de 2017 tuvo que retirarse de sus labores debido a su avanzado embarazo6 y (v) el 28 de agosto de 2018, la demandante presentó una reclamación administrativa dirigida a la “ESTACIÓN DE POLICÍA DE RIOFRIO – POLICÍA NACIONAL DE 2 Ver la página 3 de la carpeta (C3) del expediente digital. 3 La señora María Susana Serna Murillo solicitó el reconocimiento y pago de salarios, “cesantías, primas e intereses de las cesantías; vacaciones; indemnización por falta de consignación de las cesantías a un fondo (artículo 99 de la ley 50 de 1990); indemnización moratoria por falta de pago de salarios y prestaciones

sociales (artículo 65 del C.S.T); indemnización por falta de pago de los intereses a las cesantías (decreto 116 de 1976, artículo 5); indemnización por terminación unilateral del contrato por parte del trabajador con justa causa (artículo 64 del C.S.T); Licencia de maternidad por 18 semanas (numeral 1, artículo 236 C.S.T); indemnización por despido discriminatorio (numeral 3, artículo 239 C.S.T); indemnización de doble remuneración por incumplimiento de los descansos (artículo 243 C.S.T); pensión sanción (Artículo 133 de la Ley 100 de 1993 y artículo 267 del C.S.T) y en caso de no proceder la pensión sanción se reconozca y pague la seguridad social en pensión, salud y ARL que no fueron asumidos por el demandado y que se pague con los intereses moratorios igual al que rige para el impuesto sobre la renta y complementarios (Artículo 23 Ley 100 de 1993); e indexación sobre las sumas concedidas”. Ver la página 3 del expediente digital (C3). 4Ver la página 4 del expediente digital (C3). 5 La demandante señaló que su horario era de lunes a sábado, pero que desde el mes de febrero de 2015 dejó de asistir los sábados para culminar sus estudios universitarios. Ver a página 4 del expediente digital (C3). 6 Ver la página 6 del expediente digital (C3). 2 COLOMBIA – MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL – NACIÓN”7, en la que solicitó el pago de las acreencias laborales y de seguridad debidas8.

2. Mediante auto del 2 de septiembre de 20199, el Juzgado Primero Laboral

del Circuito de Tuluá rechazó la demanda por falta de competencia. Al respecto indicó que, conforme al Decreto 3135 de 1968, las personas que prestan sus servicios en un ministerio son empleados públicos y, por excepción, aquéllas que se desempeñan en actividades de construcción o mantenimiento de obras públicas son trabajadores oficiales. Así, consideró que, en atención a las aseveraciones de la demandante, las funciones que esta ejercía eran “de aseo y preparación de alimentos, es decir, nada que pueda catalogarse como construcción o sostenimiento de obra pública”10. En consecuencia, encontró que “(…) de prosperar sus pretensiones sería considerada empleada pública, esto es titular de una relación legal y reglamentaria”11. Por esta razón, en aplicación del numeral 4 del artículo 104 del CPACA, el juez remitió el expediente a la Oficina de Apoyo Judicial de Guadalajara de Buga, de manera que fuera repartido entre los jueces administrativos del circuito de esa ciudad.

3. Bajo ese contexto, la demanda fue reasignada al Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Guadalajara de Buga, quien, mediante auto del 14 de noviembre de 201912, propuso un conflicto negativo de competencia. Para sustentar su decisión explicó que “la Jurisdicción Contencioso Administrativa no es la competente para conocer de fondo demandas que guardan relación con la presunta existencia de un contrato de trabajo verbal a término indefinido”13. Ello, en tanto que de ese tipo de vinculación no surge un relación legal y reglamentaria tal y como lo dispone el numeral 4 del artículo 104 del CPACA. Así las cosas, estimó que las

7 Ver la página 32 del expediente digital (C3). 8 Ver la página 6 del expediente digital (C3). 9 Ver la página 47 del expediente digital (C3). 10 Ver las páginas 47 y 48 del expediente digital (C3). 11 Ibídem. 12 Ver la página 131 del expediente digital (C3). 13 Ibídem. 3 actividades que desempeñó la demandante sí se dirigen al mantenimiento y conservación del inmueble donde se encuentra la dependencia policial, de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado y el artículo 11 del Código Procesal del Trabajo.

4. En auto del 11 de febrero de 2021, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial envió el expediente a la Corte Constitucional, para que decidiera sobre el conflicto de competencia, de acuerdo con el artículo 241-11 constitucional, modificado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

II CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

1. Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones 1.1 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201514.

2. Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones 2.1 Mediante reiterada jurisprudencia esta corporación ha señalado que los conflictos de competencia jurisdiccional son controversias de tipo procesal en donde varios jueces pueden: (i) rehusarse a asumir el conocimiento de un

mismo asunto, para lo cual alegan su incompetencia (conflicto de competencia negativo) o (ii) pretender asumir el mismo trámite judicial, al considerar que tienen plena competencia para el efecto (conflicto de competencia positivo)15. 2.2 En desarrollo de lo anterior, la Corte Constitucional ha sido enfática en considerar que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, es necesario que se estructuren tres presupuestos, a saber: (i) presupuesto 14 “ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 15 Autos 345 de 2018, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado y 314 M.P Gloria Stella Ortiz Delgado. 4 subjetivo, el cual exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones, (ii) presupuesto objetivo, según el cual debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en curso un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional y; (iii) presupuesto normativo, a partir del cual es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, mediante un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se

consideran o no competentes para conocer de la causa. 2.3 Así las cosas, previo planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar para resolver el asunto de la referencia, procederá la Corte a verificar, de acuerdo con los elementos de juicio que obran en el expediente, el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos. 2.3.1 Del presupuesto subjetivo: La Corte constata la configuración de este en tanto la controversia fue promovida por dos autoridades que administran justicia y que pertenecen a diferente jurisdicción: i) por un lado el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tuluá (jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral); y ii) por otro, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Guadalajara de Buga (jurisdicción contencioso-administrativa). Ambas autoridades aseguraron no tener competencia para conocer del asunto que dio origen a la colisión. 2.3.2 Del presupuesto objetivo: Se entiende satisfecho, toda vez que se verificó la existencia de una causa judicial que se concreta en la demanda ordinaria laboral promovida por la señora María Susana Serna Murillo en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y la Estación de Policía de Riofrío (Valle), a través de la cual busca que se declare la existencia de un contrato de trabajo verbal entre ella y las demandadas y, en consecuencia, se le reconozcan los salarios y las prestaciones sociales dejadas de percibir, además de las respectivas indemnizaciones por la falta de pago. 2.3.3 Del presupuesto normativo: Se estima configurado comoquiera que las autoridades judiciales que rechazaron la competencia expusieron los

fundamentos legales y jurisprudenciales que, a su juicio, resultaban aplicables para el caso y sustentan su postura. Por un lado, el Juzgado Primero Laboral 5 del Circuito de Tuluá indicó que la competencia le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto la labor desempeñada por la peticionaria no se circunscribe dentro de aquellas que realizan quienes tienen la categoría de trabajadores oficiales, considerando así, que la señora Serna Murillo debía ser reconocida como una empleada pública, titular de una relación legal y reglamentaria (numeral 4 del artículo 104 del CPACA). Por su parte, el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Guadalajara de Buga encontró que la competencia no recae sobre los jueces administrativos, comoquiera que la demandante tiene, de acuerdo con las tareas realizadas, la condición de trabajadora oficial. 2.3 Ahora bien, superado el análisis de los presupuestos de configuración de los conflictos de jurisdicciones, procede la Corte a dirimir la controversia suscitada entre el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Tuluá y el Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Guadalajara de Buga.

3. Asuntos correspondientes a la jurisdicción de lo contencioso administrativo y a la jurisdicción ordinaria, en su especialidad laboral.

Reiteración jurisprudencial 3.1 La jurisprudencia de este Tribunal ha precisado que de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011-Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA)- a la jurisdicción de lo contencioso administrativo le corresponde conocer, entre otros, los procesos

“relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado”. En el mismo orden, el numeral 4 del artículo 105 de dicha codificación exceptúa de la competencia de los jueces administrativos “los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales”. De otro lado, el artículo 2 del Código de Procedimiento de Trabajo y de Seguridad Social -CPTSSdispone que la jurisdicción laboral ordinaria conoce, entre otros, de los “conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, disposición normativa que, ha puntualizado la Corte, debe ser interpretada en armonía con el artículo 15 del Código General del Proceso (Ley 1564 de 2012), el cual preceptúa que: 6 “Corresponde a la jurisdicción ordinaria, el conocimiento de todo asunto que no esté atribuido expresamente por la ley a otra jurisdicción”. 3.2 Dicho de otro modo, en materia de definición de competencias jurisdiccionales, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo corresponden los asuntos de carácter laboral que puedan surgir entre los empleados públicos y el Estado, es decir que la relación existente entre estos tenga un origen legal y reglamentario. Mientras que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponderán las causas jurídicas originadas “directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública. Así, por ejemplo, para que se active la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una controversia de esta naturaleza se requiere la configuración de dos

criterios concurrentes, a saber: el orgánico y el funcional, esto es, “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica”16. 3.3 Ahora bien, mediante el Auto 863 de 202117, la Corte Constitucional resolvió un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones y estableció la autoridad judicial que debía conocer de una demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a través de la cual, una persona solicitó que se dejara sin efectos un acto administrativo en el que se negó la existencia de una relación laboral con el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Caldas, así como el pago de prestaciones sociales a su favor y, en consecuencia, se declarara la existencia de un contrato individual de trabajo celebrado de forma verbal y el pago de prestaciones sociales e indemnizaciones a que hubiere lugar. En dicha oportunidad, la sala Plena concluyó que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo era la competente para conocer la demandas, pues (i) se solicitó declarar la existencia de una relación laboral con una entidad pública que tiene como regla general de vinculación la de empleado público; y 16 Esta regla ha sido aplicada en aquellos casos en los que el demandante alega la configuración de un vínculo laboral, a partir de la celebración de varios contratos de prestación de servicios con el Estado, respecto de los cuales se denuncia su posible desnaturalización y debido a ello la competencia radica en la Jurisdicción Contencioso Administrativa que es la facultada para evaluar las actuaciones de la administración. Auto 314 de 2021. 17 Expediente CJU-444. M.P Diana Fajardo Rivera.

7 (ii) con un análisis prima facie de las funciones del demandante no es posible evidenciar la naturaleza de su vínculo. 3.4 Posteriormente, por medio del Auto 441 de 202218, esta Corporación se pronunció acerca de una controversia en la que un hombre formuló demanda contra la ESE Centro de Salud de Ventaquemada, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, y solicitó que se declarara la nulidad del acto administrativo en que se indicó que no se podía atender la solicitud de reconocimiento y pago de las prestaciones surgidas con ocasión de una supuesta relación laboral, en atención a que no existía contrato o acto administrativo de vinculación con la institución. Adicionalmente pidió que se reconociera la relación laboral existente y se condenara a la demandada al pago de prestaciones sociales, demás conceptos laborales, junto con los respectivos intereses de mora e indexación. La Corte estableció como regla de decisión que de conformidad con el artículo 105.4 del CPACA, en concordancia con los artículos 2 del CPTSS y 15 del CGP, la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral era la competente para conocer la demanda en la que se solicitó declarar la existencia de una relación laboral con una ESE donde concurren empleados públicos y trabajadores oficiales, dado que, prima facie, se estableció que las funciones que desempeñó el demandante fueron propias de un trabajador oficial19. 3.5 De acuerdo con la jurisprudencia constitucional20, la naturaleza del vínculo del demandante con la entidad pública permite vislumbrar la jurisdicción competente en los casos en donde se persigue la declaratoria de la existencia

de un vínculo laboral con el Estado como consecuencia de una relación de 18 Expediente CJU-600. M.P Karena Caselles Hernández (e). 19En la providencia se estableció que dentro de las plantas de personal de las Empresas Sociales del Estado concurren empleados públicos y trabajadores oficiales, y estos últimos se caracterizan por desempeñar funciones de mantenimiento de la planta física hospitalaria y de servicios generales. Concretamente, se indicó que el demandante cumplió labores relacionadas con servicios personales para la celaduría, mensajería y realización de oficios varios dentro del hospital, aspecto que enmarca el desarrollo de sus funciones dentro de ámbito de servicios generales, por estar destinadas a facilitar la operatividad de ESE, que se caracterizan por el predominio de actividades de simple ejecución y de índole manual. 20 Autos 863 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera y 441 de 2022, M.P. Karena Caselles Hernández (e). 8 trabajo de naturaleza verbal. De esta manera, resulta relevante la distinción entre empleado público y trabajador oficial21, a saber: (i) Empleados públicos: Son aquellos que tienen una vinculación de origen legal y reglamentario y se trata de personas que prestan sus servicios en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos, entre otros. (ii) Trabajadores oficiales: Son aquellos que tienen un contrato laboral con el Estado y sus funciones son actividades que realizan o pueden ser realizadas por particulares como la construcción, el sostenimiento y mantenimiento de obras públicas, entre otras. 3.6 A su vez, en las providencias antes citadas se resaltó que “para identificar el tipo de servidor público que ocupa el asunto, es necesario analizar la

naturaleza del vínculo que tiene con el Estado y las funciones que desarrolla” y frente al campo de acción de la autoridad judicial encargada de resolver el conflicto de jurisdicciones se estableció lo siguiente: “Ahora bien, en principio, al juez encargado de dirimir el conflicto de jurisdicción no le corresponde hacer un análisis minucioso y exhaustivo de las funciones de quien pretende el reconocimiento de una relación laboral con el Estado o de otros aspectos que correspondan al fondo de la controversia que deberá ser resuelta por el juez natural. No obstante, para efectos de dirimir el conflicto, cuando no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-, debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto”. 21 Esta distinción se ha hecho explícita en el Artículo 5 del Decreto 3135 de 1968 y el Artículo 4 del Decreto 2127 de 1945. Al respecto, en la Sentencia SU-086 de 2018, la Corte Constitucional mencionó que la distinción entre empleados públicos y trabajadores oficiales, contenida en el Artículo 123 de la Constitución, no fue ajena al ordenamiento jurídico en vigencia de la Constitución de 1886. 9 3.7 En ese orden de ideas, y para efectos de poder dar solución a la causa que esta oportunidad ocupa la atención de la Sala Plena, resulta relevante realizar un breve estudio orientado a identificar el régimen de administración del

personal civil del Ministerio de Defensa Nacional.

4. Régimen de administración del personal civil del Ministerio de Defensa Nacional Decreto Ley 1214 de 1990 4.1 De conformidad con el artículo 3 del Decreto Ley 1214 de 199022, el personal civil del Ministerio de Defensa y de la Policía Nacional se clasifica en empleados públicos y trabajadores oficiales. 4.2 Puntualmente, el artículo 4 de dicha reglamentación define al empleado público en los siguientes términos: “(…) la persona natural a quien legalmente se le nombre para desempeñar un cargo previsto en las respectivas plantas de personal del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional y tome posesión del mismo, sea cual fuere la remuneración que le corresponda”. En esa línea, el artículo 6 determina que “las funciones del empleado público de que trata este Estatuto serán determinadas por el Ministerio de Defensa, el Comando General de las Fuerzas Militares, los comandantes de Fuerza y la Dirección General de la Policía Nacional”. 4.3 Por su parte, el artículo 7 define al trabajador oficial como: “(…) la persona natural que preste sus servicios en el Ministerio de Defensa, en las Fuerzas Militares o en la Policía Nacional, cuando su vinculación se opere mediante contrato de trabajo”. Particularmente, el artículo 132 del precitado decreto determina la vinculación laboral de los trabajadores oficiales al señalar que: “El Ministerio de Defensa podrá vincular, mediante contrato de trabajo, a personas naturales para el desempeño de labores técnicas, docentes, científicas, de construcción y mantenimiento de obras y equipos, de

confecciones y talleres, cuando la actividad o labor no está contemplada para ser desempeñada por empleados públicos”. Finalmente, el artículo 135 22 “Por el cual se reforma el estatuto y el régimen prestacional civil del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional”. 10 consagra que los contratos de trabajo debían ser elaborados invariablemente por escrito. Decreto Ley 1792 de 2000 4.4 Ahora bien, mediante el Decreto Ley 1792 de 2000 se modificó el Estatuto que regula el Régimen de Administración del Personal Civil del Ministerio de Defensa Nacional y se estableció la Carrera Administrativa Especial23. Concretamente, el artículo 3 dispone que los servidores públicos civiles o no uniformados se clasifican en (i) empleados públicos y, excepcionalmente, (ii) se consideran trabajadores oficiales, “quienes desempeñen labores de construcción y mantenimiento de obras y equipos aeronáuticos, marinos, de telecomunicaciones; de confección de uniformes y elementos de intendencia; actividades de conducción de aeronaves, motonaves o embarcaciones fluviales y se vincularán mediante contrato de trabajo”. 4.5 El artículo 4 del compendio normativo establece que se denomina empleado público a “la persona natural a quien legalmente se le nombre para desempeñar un cargo previsto en las respectivas plantas de personal del Ministerio de Defensa, de las Fuerzas Militares o de la Policía Nacional y tome posesión del mismo, sea cual fuere la remuneración que le corresponda”. 4.6 Por otra parte, el artículo 103 señala que la vinculación de trabajadores oficiales se efectuará mediante contratos escritos de trabajo y el artículo 105

dispone que, a partir de la vigencia del decreto, no se pueden celebrar nuevos contratos para actividades diferentes a las que se refiere el artículo 3 (labores de construcción y mantenimiento de obras y equipos aeronáuticos, marinos, de telecomunicaciones; de confección de uniformes y elementos de intendencia; actividades de conducción de aeronaves, motonaves o embarcaciones fluviales y se vincularán mediante contrato de trabajo). Sobre los conceptos de construcción y sostenimiento 23 El artículo 114 del Decreto Ley 1792 de 2000 derogó las disposiciones que sean contrarias y, en especial, las del Decreto Ley 1214 de 1990 y el Decreto 2909 de 1991. 11 4.7 Ahora bien, la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia ha resaltado que, “por regla general, las ocupaciones de cocina, limpieza, aseo y celaduría, por sí mismas no determinan la naturaleza jurídica del vínculo laboral, pues su cargo solamente podrá ser catalogado como de trabajador oficial en cuanto esté relacionado con la construcción, conservación o sostenimiento de una obra pública”24. 4.8 En sentencia del 22 de marzo de 2022,25 la Sala de Casación Laboral adujo que “[l]a decisión legislativa de sustraer del régimen estatutario a los servidores públicos ocupados en la construcción y sostenimiento de obras públicas” radicaba en las peculiaridades que implican los trabajos de obra o reparación y que por la naturaleza de las actividades ejecutadas, lo conveniente es que las condiciones laborales no estén “fría y rígidamente fijadas en la ley y los reglamentos adoptados unilateralmente por el Estado,

sino que, por el contrario, exista cierta flexibilidad, reflejada en la posibilidad de que estos servidores negocien sus condiciones de empleo, a través del contrato de trabajo, convención o pacto colectivo”. La Sala precisó que los conceptos de construcción y sostenimiento incluyen diferentes actividades, a saber: - Construcción: Fabricación, instalación, montaje, desmontaje o demolición de estructuras, infraestructuras (de transporte, energéticas, hidráulicas, telecomunicaciones, etc.) y edificaciones. - Sostenimiento: El conjunto de actividades orientadas a la conservación, renovación y mejora del bien construido, lo cual implica intervenciones para su reparación de base, transformación estructural, garantía de prolongación de su vida útil y engrandecimiento. 24 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 29 de octubre de 2014, SL15079-2014, Radicación No. 45824 (MP Clara Cecilia Dueñas Quevedo). 25 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 22 de marzo de 2022, SL4440-2017, Radicación No. 47292 (Clara Cecilia Dueñas Quevedo). 12 Asimismo, la Sala precisó que las labores de construcción y sostenimiento no se limitan a los trabajos de “pico y pala”26 y sobre las actividades de servicios generales puntualizó lo que se cita a continuación: “[L]abores de servicios generales y vigilancia, comunes a todas las entidades, desarrolladas por personal del nivel asistencial de los cuadros permanentes de la administración pública, tales como celaduría, jardinería, aseo general y limpieza, no tienen que ver con

la construcción y sostenimiento de obras públicas, pues se trata de ocupaciones de simple colaboración y apoyo a la gestión institucional, y no de fabricación, transformación, intervención, reparación o mantenimiento de infraestructuras o edificaciones”. 4.9 Por otra parte, en sentencia del 2 de septiembre de 200427, la Sala de Casación Laboral estableció si las personas dedicadas a la función de preparación de alimentos podían enmarcarse en la categoría de trabajadores oficiales y estimó lo siguiente: “Y si bien es cierto que de manera excepcional se ha admitido que quien cumple labores de preparación de alimentos puede ser catalogado como trabajador oficial, ello se ha hecho bajo el entendimiento de que con esa actividad se sustente a personas naturales que, a su turno, dediquen su esfuerzo a la construcción de una obra pública”. 26 La Sala Laboral de la Corte Suprema expuso que dentro de las labores de construcción y sostenimiento también se enmarcan actividades materiales e intelectuales que tienen que ver directa o indirectamente con la ejecución o adecuado desarrollo. Dicha Corporación encontró que entraban dentro de la categoría de trabajadores oficiales los trabajadores que, por ejemplo, realizaban actividades de ingeniero de obras de infraestructura (CSJ SL 3676, 17 dic. 2010), técnico de pavimentos (CSJ SL 36706, 7 sep. 2010), ingeniero analista de pavimentos (CSJ SL 37106, 10 ago. 2010), cocinera de campamento de obras (CSJ SL15079-2014), conductor de transporte liviano de pavimentos (CSJ SL9767-2016), topógrafo (CSJ SL13996-2016), mantenimiento estructural de

rellenos sanitarios. 27 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral. Sentencia del 2 de septiembre de 2004, Radicación No. 23388 (MP Gustavo José Gnecco Mendoza). Esta sentencia fue reiterada en el siguiente fallo, Sala de descongestión Nro. 1. Sentencia del 29 de noviembre de 2017, SL200882017, Radicación Nro. 49607 (MP Martín Emilio Beltrán Quintero). 13

5. En suma, el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y el personal no uniformado de la Policía Nacional está compuesto, por regla general, por empleados públicos y, excepcionalmente, pueden existir trabajadores oficiales, quienes, entre otras, desempeñan labores de construcción y mantenimiento de obras y equipos.

Sobre este punto, en armonía con la jurisprudencia de la Sala Laboral de la Corte Suprema, (i) las labores de servicios generales no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas y (ii) quienes cumplen la función de preparación de alimentos pueden ser catalogados como trabajadores oficiales si su actividad se dirige a la alimentación de personas que desarrollen labores de