CC - A1389-2023

A1389-23TEMAS-SUBTEMAS Auto A-1389/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSOADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales deprestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONALSala Plena Auto 1389 de 2023 Referencia: Expediente CJU-3378 Conflicto de competencia entre jurisdiccionessuscitado por el Juzgado 2º Laboral del Circuito deZipaquirá y el Juzgado 1º Administrativo de Girardot Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar Bogotá D.C., doce (12) de julio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribucionesconstitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO I. ANTECEDENTES 1. El 14 de mayo de 2022, el señor Aníbal Valbuena Ospina, por intermedio deapoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral ante el Juzgado Laboral delCircuito de Girardot contra la empresa de Servicios Municipales y Regionales -Ser

Regionales-,[1] en la que pretende que se declare: (i) que entre el demandante y lademandada existió un contrato realidad de trabajo entre el 14 de febrero de 2005 y el30 de agosto de 2016; (ii) que el demandante se desempeñó como un trabajadoroficial; (iii) que la empresa Ser Regionales incumplió con el pago completo desalarios y prestaciones sociales; y (iv) que el contrato fue terminado sin justa causapor parte de la empleadora. Consecuencia de lo anterior, solicita que se condene a lademandada al pago de trabajo suplementario, el auxilio de cesantías, la indemnizaciónmoratoria del artículo 1º del Decreto 797 de 1949, la indemnización por terminaciónunilateral e injusta del contrato, la compensación de vacaciones no disfrutadas, laindemnización por los perjuicios causados por la no entrega de dotación, la prima denavidad, los dineros cancelados por el demandante a la seguridad social y a las costas del proceso.[2] En el acápite de los hechos de la demanda, el señor Aníbal Valbuena Ospina afirmó que suscribió contratos de prestación de servicios con la demandada,sin embargo, afirmó que trabajó de manera ininterrumpida bajo el cargo de operariorealizando las actividades de carga de productos y subproductos de desecho en elcamión transportador, recolección de sangre, sacrificio de reses y aseo y desinfección

de planta de sacrificio.[3]

2. La titular del Juzgado Laboral del Circuito de Girardot, mediante providenciadel 3 de junio de 2021, señaló estar inmersa en las causales de recusación del artículo141 del Código General del Proceso, por lo que declaró su impedimento para tramitarel proceso laboral presentado por el señor Aníbal Valbuena Ospina. De lo anterior, lajueza terminó por señalar que el apoderado de la parte demandante es hermano de sucónyuge, configurándose así la causal tercera del artículo previamente citado.Seguidamente, resolvió enviar el expediente al Tribunal Superior de Distrito JudicialCundinamarca con el fin de que esa instancia judicial determinara a qué juzgado se leasigna el caso para adelantar el proceso, dado que en la ciudad de Girardot no existe otro juzgado laboral.[4]

3. El 6 de julio de 2021, ingresó el asunto al Tribunal Superior de DistritoJudicial de Cundinamarca para la designación del juez ad-hoc para resolver la causal de impedimento y asuma el conocimiento del caso.[5] El 22 de julio de 2021, elTribunal informó que el asunto fue asignado al Juzgado 2º Laboral del Circuito de

Zipaquirá,[6] despacho judicial que, mediante Auto del 5 de agosto de 2021, resolvió declarar probado el impedimento presentado por la titular del Juzgado Laboral delCircuito de Girardot, asumió el conocimiento de la demanda y dio trámite al proceso laboral.[7]4. En audiencia pública del 4 de mayo de 2022, el Juzgado 2º Laboral delCircuito de Zipaquirá, a través de Auto, declaró su falta de competencia para conocerdel asunto y ordenó remitir el caso a los jueces administrativos de la ciudad deGirardot. Para soportar su postura, sostuvo que las reglas de competencia en asuntoslaborales habían sido variadas por la Corte Constitucional en los Autos 492 y 788 de2021, determinándose que, a pesar de que las pretensiones de la parte demandanteestaban encaminadas a declarar un vínculo laboral y la existencia de un contrato detrabajo encubierto por medio de contrato de prestación de servicios, lo cierto es que eldebate cuestiona la legalidad de un contrato estatal, razón por la que el conocimientode este tipo de casos recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.Igualmente, acudió al artículo 16 del Código General del Proceso y señaló que, altratarse de un caso que recae sobre la discusión del vínculo laboral con una entidad dederecho público, este juzgado carecía de jurisdicción y debía ser remitido a los jueces

administrativos, al ser el juez natural para adelantar el asunto.[8]

5. El 10 de mayo de 2022, el asunto fue repartido al Juzgado 1º Administrativode Girardot, el cual, mediante Auto del 30 de noviembre de 2022, declaró su falta dejurisdicción, propuso conflicto negativo de competencia y ordenó remitir el asunto ala Corte Constitucional para dirimir la colisión. Inicialmente, se refirió a lasclasificaciones de servidores públicos señalados en el artículo 123 de la ConstituciónPolítica, advirtiendo que se dividen entre empleados públicos y trabajadores oficiales.En seguida, reseñó que los artículos 5º del Decreto 3135 de 1968 y 1º y 3º del Decreto1848 de 1969 definieron que las personas que prestan sus servicios en empresasindustriales y comerciales del Estado, por regla general, son trabajadores oficiales.Por último, acudió a jurisprudencia del Consejo de Estado en la que advirtió que losempleados públicos tienen una relación legal y reglamentaria surgida a través de unacto administrativo de nombramiento y, por su parte, los trabajadores oficialesgeneran su vínculo por medio de contratos de trabajo, situación reforzada en los

estatutos de la empresa Ser Regionales.[9] En razón a lo anterior, advirtió que la regla de competencia del artículo 104.4 del Código de Procedimiento Administrativo y delo Contencioso Administrativo señala que, en asuntos laborales, solo conoce de larelación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, quedandoexcluidos los asuntos que tienen origen en un contrato laboral, de conformidad con lopreceptuado en el artículo 105.4 ibidem. Así las cosas, explicó que la regla general decompetencia del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Socialle atribuye la competencia de esta clase de asuntos a los jueces laborales, razón por loque la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral es la que debe conocer de esta clase de asuntos.[10]

6. Mediante sesión virtual del 6 de junio de 2023 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 9 de junio siguiente.[11]II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL A. Competencia 7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[12] la SalaPlena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos decompetencia entre jurisdicciones. B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones 8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entrejurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia ypertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, biensea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran

que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[13]

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requierentres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entrejurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como sedemuestra a continuación:

Presupuesto Contenido Constatación Subjetivo La controversia debeser suscitada por, almenos, dos autoridadesque administrenjusticia y pertenezcan adiferentes jurisdicciones.[14] El conflicto se suscitó entre unaautoridad de la Jurisdicción Ordinariaen su especialidad laboral (el Juzgado2º Laboral del Circuito de Zipaquirá) yotra de la Jurisdicción de loContencioso Administrativo (elJuzgado 1º Administrativo deGirardot). Objetivo Existencia de unacausa judicial sobre lacual se desarrolle lacontroversia, lo querequiere constatar queestá en desarrollo unproceso, un incidente o Existe una controversia entre elJuzgado 2º Laboral del Circuito deZipaquirá y el Juzgado 1ºAdministrativo de Girardot respecto acuál jurisdicción le correspondeconocer y resolver la demandapresentada por el señor Aníbalcualquier otro trámitede naturaleza jurisdiccional.[15] Valbuena Ospina contra la empresa SerRegionales (supra 1). Normativo Las autoridadesinvolucradas en elconflicto dejurisdicciones debenhaber manifestadoexpresamente lasrazones por las cualesse considerancompetentes -o no-para conocer de dicha causa judicial.[16] Tanto el Juzgado 2º Laboral delCircuito de Zipaquirá como el Juzgado1º Administrativo de Girardotacudieron a fundamentos legales paradefender sus posturas sobre la falta dejurisdicción (supra 4 y 5).

C. Asunto objeto de decisión y metodología 10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 2ºLaboral del Circuito de Zipaquirá y el Juzgado 1º Administrativo de Girardot. Enprimer lugar, abordará lo dicho por esta Sala en relación con la competencia de laJurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer y decidir de fondo unproceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral,presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos deprestación de servicios con el Estado. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. D. La competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo paraconocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existenciade una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesivasuscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. ReiteraciónAuto 492 de 2021 11. La Corte Constitucional en el Auto 492 de 2021 señaló que, por una parte, elartículo 104.4 del CPACA prevé que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativoes la llamada a conocer sobre los asuntos laborales relativos a la relación legal yreglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y sobre las controversias ylitigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que esténsujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas lasentidades públicas. Contrario a lo que sucede con la Jurisdicción

Ordinaria en suespecialidad laboral, a la que le corresponde el conocimiento de los procesos laboralesen los que son parte los trabajadores oficiales, tal como lo prescribe el artículo 105.4del CPACA en concordancia con el artículo 2.1 del CPTSS.12. Por otra parte, la Corporación puso de manifiesto que las personas naturales sevinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos derelaciones: (i) como empleados públicos en virtud de una relación legal yreglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii)como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Ahora bien,mientras las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácterlaboral, la última no, dado su carácter contractual estatal. Dicho esto, la Corporaciónprecisó que, al tenor de lo previsto en el artículo 32.3 de la Ley 80 de 1993, loscontratos de prestación de servicios son contratos estatales. En consecuencia, laJurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la facultada para “controlar yrevisar los contratos estatales.” 13. En ese sentido, la Corte ha reiterado, entre otros, en los Autos 618, 680 y 684 de2021 que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocerlas controversias que contienen la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo lafigura de contratos de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es lajurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar loscontratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculolaboral que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y

las circunstancias específicas del caso concreto.[17]

14. Esta Corporación ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de losmecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratoslaborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.[18] En consecuencia, cuando el litigioplanteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como loscontratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez deun acto administrativo, la competencia es de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativo. E. Caso concreto 15. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto dejurisdicciones entre el Juzgado 2º Laboral del Circuito de Zipaquirá y el Juzgado 1ºAdministrativo de Girardot. Con base en las consideraciones planteadas, la Saladirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 1º Administrativode Girardot es la autoridad competente. 16. Para la resolución del caso concreto, esta Sala considera que se debe daraplicación a la regla de decisión establecida en el Auto 492 de 2021 de la CorteConstitucional, reiterada en los Autos 618, 680 y 684 de 2021 de esta mismaCorporación, según la cual “la jurisdicción contencioso administrativa es lacompetente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinarla existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de lasucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”. 17. Lo anterior, dado que la controversia que suscita el conflicto de competencia,según comenta la parte demandante, se funda en la suscripción de sucesivos contratos

de prestación de servicios, obrantes en el expediente,[19] y celebrados entre el señorAníbal Valbuena Ospina y la empresa Ser Regionales, considerando que se encubreuna relación laboral. Así las cosas, la Corte encuentra que la Jurisdicción de loContencioso Administrativo es la encargada de conocer las controversias quecuestionan la legalidad de un contrato estatal y determinar si existe un vínculo laboraloculto bajo la figura de un contrato de prestación de servicios celebrados con elEstado. 18. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo104.4 del CPACA y lo preceptuado en el Auto 492 de 2021 de la Corte Constitucional,ordenará remitir el expediente al Juzgado 1º Administrativo de Girardot. 19. Regla de decisión. Reiteración Auto 492 de 2021. La Jurisdicción de loContencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo unproceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral,presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con elEstado, de conformidad con el artículo 104.4 del CPACA. III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrandojusticia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 2ºLaboral del Circuito de Zipaquirá y el Juzgado 1º Administrativo de Girardot en elsentido de DECLARAR que

el Juzgado 1º Administrativo de Girardot es la autoridadcompetente para conocer del proceso judicial promovido por el señor Aníbal ValbuenaOspina contra la empresa de Servicios Municipales y Regionales -Ser Regionales-. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-3378 al Juzgado 1º Administrativo deGirardot para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a losinteresados.Notifíquese, comuníquese y cúmplase. DIANA FAJARDO RIVERAPresidenta NATALIA ÁNGEL CABOMagistrada JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZMagistrado JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJARMagistrado ALEJANDRO LINARES CANTILLOMagistradoAusente con permiso ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERAMagistrada CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistradaJOSE FERNANDO REYES CUARTASMagistrado ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZSecretaria General[1] La Empresa de Servicios Municipales y Regionales -Ser Regionalesfue constituida mediante el Decreto No. 381 del 30 de diciembre de 2004 como

una empresa industrial y comercial del Estado, con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera, y patrimonial. Tiene como principal objeto la organización, administración, operación, prestación y explotación de la actividad de sacrificio y faenado, de las plazas de mercado, centro de acopio mayorista y minorista, pabellón de carne y pescado. Véase: https://www.girardotcundinamarca.gov.co/Transparencia/PlaneacionGestionyControl/Plan%20de%20Induccion%20y%20Rendicion%20SER%20REGIONALES%202020.pdf[2] Expediente CJU 3378, documento digital “01DemandaOrdinaria.pdf”, pp. 1 y 2.[3] Ibid., pp. 3-6.[4] Ibid., documento digital “03AutoImpedimento.pdf”, p. 1[5] Ibid., documento digital “06ActaReparto.pdf”, p. 1[6] Ibid., documento digital “07AutoOrdenaRemitir.pdf”, p.1[7] Ibid., documento digital “10AutoDeclaraFundadoImpedimentoAdmiteDemanda.pdf”, pp. 1-3.[8] Ibid., documento digital “AudienciaPúblicaArt.77.mp4”, minuto: 4:44 y ss.[9] Cfr., Acuerdo Municipal No. 001 del 3 de enero de 2005 de Girardot, “Por medio del cual se adoptan los estatutos de la Empresa Industrial yComercial denominada Empresa de Servicios Municipales y Regionales”[10] Ibid., documento digital “011PromueveConflicto.pdf”, pp. 1-12.[11] Ibid., documento digital “03CJU-3378 Constancia de Reparto.pdf”, p. 1.[12] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos

términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.[13] Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019.[14] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019).[15] En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política).[16] Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no harechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto

no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.[17] Cfr., Corte Constitucional, Sentencia T-1293 de 2005 y Auto 492 de 2021.[18] Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-1210 de 2008, T-217 de 2017, T-279 de 2016 y T-031 de 2018, y Auto 492 de 2021.[19] Expediente CJU 3378, documento digital “25ContestacionDemandaSerregionales.pdf”, pp. 75-390.