CC - A139-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 139 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2123

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 4º Administrativo de Armenia, Quindío, y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Armenia, Quindío

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 12 de agosto de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones

(en adelante Colpensiones) instauró, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la resolución No. 4613 del 5 de agosto de 1996, expedida por el Instituto de los Seguros Sociales – ISS-, mediante la cual se reconoció una pensión de sobreviviente a favor de la señora Rullined Valencia Valencia. Lo anterior, al considerar que la señora Rullined Valencia Valencia está recibiendo una mesada pensional en un fondo privado de pensiones, por el 1

Ref.: Expediente CJU-2123

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar mismo concepto que le fue reconocido por el ISS, correspondiente al fallecimiento de su esposo, el señor Javier Agudelo Orjuela.1

2. El asunto le correspondió al Juzgado 4º Administrativo de Armenia, Quindío, el cual, mediante auto del 11 de diciembre de 2020, declaró la falta de competencia para conocer del asunto y resolvió remitir el caso a los jueces laborales del circuito de Armenia. Para sustentar su decisión citó un fallo del Consejo de Estado en el que afirma el alto tribunal que, la jurisdicción de lo contencioso administrativo, solo conoce de asuntos laborales cuando estos tengan origen en una relación de un empleado público con el Estado, según lo dispuesto en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011.2 Seguidamente, señaló que el causante de la pensión, el señor Javier Agudelo Orjuela nunca ejerció como empleado público, razón por la que el conocimiento del asunto es competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.3

3. El 22 de junio de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Armenia, Quindío, el cual, mediante auto del 19 de octubre de 2021, resolvió declarar la falta de competencia, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto. Citó los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, y señaló que la jurisdicción ordinaria no es la competente para declarar la nulidad de actos administrativos sino la jurisdicción de lo

contencioso administrativo, dada las reglas de competencia establecidas en el Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA –. Seguidamente, se refirió a los autos 385 y 532 de 2021 de la Corte Constitucional y señaló que esa Corporación ha determinado que las acciones de lesividad, incluso en los eventos en que estos versen sobre asuntos laborales o de la seguridad social corresponden a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.4

4. El 28 de marzo de 2022, el asunto de la referencia fue remitido la Corte Constitucional. El expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al magistrado sustanciador el 11 de octubre de 2022 y remitido al despacho el 14 de octubre siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 1 Expediente CJU 2123, Documento Digital “01DemandayAnexosFolio1a36.pdf”, folios 1-4. 2 Consejo de Estado, Auto del 28 de marzo de 2019, Rad. No. 11001032500020170091000(4857)

3Expediente CJU 2123, Documento Digital “05AutoRemiteDemanda.pdf”, folios 1-3. 4 Ibid., Documento Digital “13AutoProponeConflictoJurisdiccion.pdf”, folios 1-5. 2

Ref.: Expediente CJU-2123

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar de 2015,5 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde

(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”6

7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se

acreditan tal y como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser El conflicto se suscitó entre una autoridad suscitada por, al menos, de la Jurisdicción Contencioso dos autoridades que Subjetivo Administrativa y otra perteneciente a la administren justicia y Jurisdicción Ordinaria en su especialidad pertenezcan a diferentes Laboral. jurisdicciones.7 Existencia de una causa Existe una controversia entre el Juzgado 4º judicial sobre la cual se Administrativo de Armenia, Quindío, y el desarrolle la controversia, Juzgado 3º Laboral del Circuito de lo que requiere constatar Objetivo Armenia, Quindío, con respecto a cuál que está en desarrollo un jurisdicción es la competente para conocer proceso, un incidente o y resolver la acción de lesividad interpuesta cualquier otro trámite de por Colpensiones. naturaleza jurisdiccional.8 Las autoridades Tanto el Juzgado 4º Administrativo de

involucradas en el Armenia, Quindío, y el Juzgado 3º Laboral Normativo conflicto de jurisdicciones del Circuito de Armenia, Quindío, deben haber manifestado acudieron a fundamentos legales y expresamente las razones jurisprudenciales para defender sus 5 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 6 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 7 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 8 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 3

Ref.: Expediente CJU-2123

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar por las cuales se posturas sobre la falta de competencia. La consideran competentes -o primera autoridad judicial citó un fallo del

nopara conocer de dicha Consejo de Estado, en el que se analizó la causa judicial.9 aplicación de las reglas de competencia del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, afirmando que la jurisdicción de lo contencioso administrativo no es la competente para conocer conflictos entre una entidad administradora y las prestaciones sociales causadas por un trabajador particular. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo, siendo competencia de la jurisdicción contencioso administrativa y no de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, acorde a lo establecido en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, y los autos 385 y 532 de 2021 de la Corte Constitucional.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 21 Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 840 de 2021

9. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para

revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.10 La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 9 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 10 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el 4

Ref.: Expediente CJU-2123

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”11 A su

vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”12

10. En Auto 316 de 2021,13 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,14 454,15 y 38416 de 2021, entre otros.

11. Por su parte, en el Auto 840 de 2021,17 la Corte Constitucional determinó que la anterior regla de decisión también resultaba aplicable a “las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.” Lo anterior, por cuanto “la supresión o liquidación de una entidad pública, según se disponga, supone la subrogación de las obligaciones y derechos por parte de otra entidad.” Ello “implica, a su turno, el traslado de las obligaciones derivadas de los derechos reconocidos a través de actos administrativos particulares expedidos por la entidad reemplazada.” Bajo esa perspectiva “la entidad reemplazante que enfrenta los efectos perjudiciales de los actos administrativos expedidos por la entidad que subrogó puede demandar dichos actos por medio de la denominada acción de lesividad.”

D. Caso concreto que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y

proteger los recursos públicos, entre otros fines. 11 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 12 Ley 1437 de 2011, artículo 104. 13 Expediente CJU-489. 14 Expediente CJU 838. 15 Expediente CJU 866. 16 Expediente CJU-377. 17 En este auto se fijó la siguiente regla: “Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones”. 5

Ref.: Expediente CJU-2123

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

12. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 4º Administrativo de Armenia, Quindío, y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Armenia, Quindío.

13. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignándo el asunto al Juzgado 4º Administrativo de Armenia, Quindío, pues es la autoridad competente para conocer del presente proceso judicial.

14. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 840 de 2021, según la cual las entidades públicas que subrogan derechos y obligaciones de entidades liquidadas, deberán acudir a la jurisdicción de lo

contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de un acto considerado propio, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la seguridad social. Consecuencia de lo anterior, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra de la resolución No. 4613 del 5 de agosto de 1996, expedida por el Instituto de los Seguros Sociales – ISS-, mediante la cual se reconoció una pensión de sobreviviente a favor de la señora Rullined Valencia Valencia, es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

15. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 4º Administrativo de Armenia, Quindío, quien deberá comunicar la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión. Reiteración 840 de 2021. Los artículos 97 y 104 del CPACA prevén una cláusula especial de competencia, por virtud de la cual la jurisdicción de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administración interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Esta cláusula especial de competencia comprende las demandas en contra de los actos administrativos proferidos por una entidad pública liquidada, que sean interpuestas por la entidad que la subrogó en sus derechos y obligaciones.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución,

RESUELVE:

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Ref.: Expediente CJU-2123

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 4º Administrativo de Armenia, Quindío, y el Juzgado 3º Laboral del Circuito de Armenia, Quindío, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Juzgado 4º Administrativo de Armenia, Quindío, es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2123 al Juzgado 4º Administrativo de Armenia, Quindío, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 3º Laboral del Circuito de Armenia, Quindío. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

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Ref.: Expediente CJU-2123

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8