CC - A1395-2024

REP(cid:218)BLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1395 DE 2024

Referencia: expediente CJU-5740

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 17 Administrativo de BogotÆ —Secci(cid:243)n Segunda— y el Juzgado 38 Laboral de Circuito de BogotÆ

Magistrada sustanciadora:

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

BogotÆ D. C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el art(cid:237)culo 241.11 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. La causa judicial. El 23 de noviembre de 20231, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante, Colpensiones) acudi(cid:243) al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para obtener la declaratoria de nulidad parcial de la Resoluci(cid:243)n SUB230157 del 18 de octubre de 2017 y el reintegro de las sumas de dinero pagadas con fundamento en ella2. En aquel acto administrativo, esa entidad reconoci(cid:243) la pensi(cid:243)n de sobreviviente, en calidad de compaæera permanente, a Mercedes Arboleda Zambrano asignÆndole un porcentaje del 50%3. Para la entidad, aquel reconocimiento obedeci(cid:243) a un “presunto fraude”4, pues “las declaraciones extra-juicio presentadas por […]Mercedes Arboleda […] carece[(cid:237)a]n de veracidad”5 y estÆ œltima no habr(cid:237)a

convivido los œltimos cinco aæos con el causante, de manera permanente e ininterrumpida6. 1 Expediente digital 11001310503820240011800, C01 Primera instancia, C01 Principal, 02 Proceso Remitido por Competencia.pdf. p. 2. 2 Ib. p. 5. 3 Ib. p. 5. 4 Ib. p. 7. 5 Ib. p. 6. 6 Ib. Expediente CJU-5740 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

2. Actuaciones y postura de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo.

Por reparto7, el conocimiento del proceso le correspondi(cid:243) al Juzgado 17 Administrativo de BogotÆ —Secci(cid:243)n Segunda. Mediante auto del 18 de diciembre de 20238, dicha autoridad (i) declar(cid:243) su falta de competencia y (ii) remiti(cid:243) el proceso a los juzgados laborales del circuito de BogotÆ9. En su criterio, como la controversia no deviene de una relaci(cid:243)n legal y reglamentaria entre un servidor pœblico y el Estado, el litigio no puede ser conocido por la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo10. Por el contrario, debe ser resuelto por la jurisdicci(cid:243)n ordinaria en su especialidad laboral, a la cual le corresponde resolver “las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad mØdica y los relacionados con contratos”11. Para llegar a esta

conclusi(cid:243)n, el Juzgado analiz(cid:243) los art(cid:237)culos 104.4 y 105.4 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA) y 2.4 de la Ley 712 de 2001, as(cid:237) como el Auto 746 de 2021 de la Corte Constitucional.

3. Actuaciones y postura de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria laboral. Efectuado nuevamente el reparto, el proceso fue asignado al Juzgado 38 Laboral del Circuito de BogotÆ. A travØs de auto del 2 de julio de 202412, ese juzgado declar(cid:243) falta de jurisdicci(cid:243)n, propuso conflicto negativo de jurisdicci(cid:243)n con el Juzgado 17 Administrativo de BogotÆ y orden(cid:243) remitir el expediente a la Corte Constitucional13. Sostuvo que la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo es la competente para conocer del asunto, en virtud de lo establecido en el Auto 448 de 2022 de la Corte Constitucional. Precis(cid:243) que, segœn esa providencia, las demandas que la administraci(cid:243)n interpone contra actos administrativos propios, incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social, son de competencia de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo14.

4. Remisi(cid:243)n del asunto a la Corte Constitucional. El 24 de julio de 2024, el Juzgado 38 Laboral del Circuito de BogotÆ remiti(cid:243) el proceso a la Corte

Constitucional para que dirima el conflicto de competencia negativo suscitado15.

5. Actuaciones en la Corte Constitucional. El 30 de julio de 2024, la Secretar(cid:237)a General de la Corte Constitucional remiti(cid:243) el expediente a la magistrada sustanciadora16, de conformidad con el reparto efectuado el 26 de julio anterior. 7 Ib. p. 565. 8 Ib. p. 567. 9 Ib. p. 569. 10 Ib. p. 567 y 568. 11 Ib. p. 567. 12 Expediente digital 11001310503820240011800, C01 Primera instancia, C01 Principal, 04 Auto Propone Conflicto Competencia.pdf. 13 Ib. p. 2. 14 Ib. 15 Expediente digital 11001310503820240011800, C01 Primera instancia, C01 Principal, 06 Correo Electr(cid:243)nico Remite Expediente 20240724.pdf. 16 Expediente digital. CJU0005740 CC, 03 Constancia de reparto.pdf.

Expediente CJU-5740 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el art(cid:237)culo 241.11 de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, adicionado por el art(cid:237)culo 14 del Acto Legislativo 02 de

201517.

2. Delimitaci(cid:243)n del asunto objeto de decisi(cid:243)n y metodolog(cid:237)a

7. La Sala Plena debe resolver la controversia suscitada entre el Juzgado 17

Administrativo de BogotÆ y el Juzgado 38 Laboral de Circuito de BogotÆ. Esta versa sobre la competencia para conocer la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resoluci(cid:243)n SUB230157 del 18 de octubre de 2017, interpuesta por Colpensiones. Para ese efecto, en primer lugar, la Sala verificarÆ si la controversia entre aquellas autoridades judiciales cumple con los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo de los conflictos de jurisdicciones (II.3 infra). En segundo lugar, de constatarse el cumplimiento de tales presupuestos, reiterarÆ las reglas de competencia para conocer de medios de control de nulidad simple y nulidad y restablecimiento del derecho propuestos por la administraci(cid:243)n contra actos administrativos propios relacionados con asuntos laborales y de la seguridad social (II.4 infra). Por œltimo, resolverÆ el conflicto y determinarÆ cuÆl es la autoridad judicial que debe asumir o continuar con el conocimiento del proceso (II.5 infra).

3. Verificaci(cid:243)n de los presupuestos para la configuraci(cid:243)n de conflictos de jurisdicciones

8. Presupuestos. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades judiciales “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ningun[a] le corresponde

(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”18. La Corte Constitucional ha sostenido en reiterada jurisprudencia que para que este tipo de conflictos se configuren es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo19.

Presupuestos de configuraci(cid:243)n de los conflictos entre jurisdicciones Exige que la controversia se presente entre por lo menos dos autoridades que Subjetivo administren justicia y formen parte de distintas jurisdicciones20. Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de Objetivo naturaleza judicial, no pol(cid:237)tica o administrativa21. 17 “Art(cid:237)culo 241. A la Corte Constitucional se le conf(cid:237)a la guarda de la integridad y supremac(cid:237)a de la Constituci(cid:243)n, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 18 Corte Constitucional, Auto 345 de 2018. Reiterado, entre otros, en los autos 041 de 2021, 233 de 2020 y 155 de 2019. 19 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019. Reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 20 Corte Constitucional, Auto 452 de 2019, a travØs del cual tambiØn se reitera el Auto 155 de 2019. En similar sentido, ver el Auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 y 716 de 2018. 21 Corte Constitucional, Auto 041 de 2021. Este requisito exige a la Corte Constitucional verificar que “está en Expediente CJU-5740 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Presupuestos de configuraci(cid:243)n de los conflictos entre jurisdicciones

Exige constatar que las autoridades judiciales en colisi(cid:243)n hayan manifestado Normativo expresamente las razones de (cid:237)ndole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto22.

9. La controversia sub examine configura un conflicto de jurisdicciones. Esto

por las siguientes razones: (i) Satisface el presupuesto subjetivo. Enfrenta a dos autoridades que administran justicia y pertenecen a jurisdicciones diferentes. A saber, (a) el Juzgado 17 Administrativo de BogotÆ, que pertenece a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo y (b) al Juzgado 38 Laboral de Circuito de BogotÆ, que forma parte de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria23. (ii) El presupuesto objetivo estÆ acreditado. Las autoridades judiciales rechazan el conocimiento de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por Colpensiones en contra de la Resoluci(cid:243)n SUB230157 del 18 de octubre de 2017, la cual debe resolverse por un trÆmite de naturaleza judicial. (iii) Cumple el presupuesto normativo. Ambas autoridades judiciales indicaron los fundamentos jur(cid:237)dicos, constitucionales y legales con base en los cuales consideran que carecen de competencia para conocer el asunto (pÆrr. 2-3 supra).

4. Competencia de la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo para conocer del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto administrativo propio relativo a la seguridad social.

Reiteraci(cid:243)n del Auto 316 de 2021

10. En el Auto 316 de 2021, la Corte Constitucional seæal(cid:243) que los art(cid:237)culos 97 y 104 del CPACA prevØn una clÆusula especial de competencia, en virtud de la cual la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo tiene la competencia exclusiva para conocer las demandas que la administraci(cid:243)n interpone contra actos administrativos propios (acci(cid:243)n de lesividad24), incluidos los que versan sobre asuntos laborales o de la seguridad social. Lo anterior, por tres razones.

Primero, la clÆusula general de competencia de la jurisdicci(cid:243)n ordinaria, en su especialidad laboral y de la seguridad social, en principio, no comprende la facultad de declarar la nulidad de actos administrativos25. Segundo, la desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trÆmite de naturaleza jurisdiccional. En este sentido, no existirÆ conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no estÆ en trÆmite o no existe, porque, por ejemplo, ya finaliz(cid:243); o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional”. 22 Ib. 23 Tales conclusiones encuentran fundamento normativo en los cap(cid:237)tulos 2” y 3” del T(cid:237)tulo VIII de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica y el art(cid:237)culo 11 de la Ley 270 de 1996, particularmente, los literales a y b de dicha norma estatutaria. Ley

270 de 1996, art. 11. “La Rama Judicial del Poder Pœblico estÆ constituida por: // I. Los (cid:243)rganos que integran las distintas jurisdicciones: // a) De la Jurisdicción Ordinaria: […] // 3. Juzgados […] laborales […] // b) De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo: […] 3. Juzgados Administrativos”. 24 Corte Constitucional, Sentencia T-136 de 2019. “La acción de lesividad se entiende ejercida cuando la administraci(cid:243)n funge como demandante contra uno de los actos que ella misma profiri(cid:243) y contra la persona a la que van dirigidos los efectos jur(cid:237)dicos del acto atacado”. Al respecto, ver tambiØn la Sentencia T-121 de 2016. 25 En aquellos eventos en los que se cuestiona un acto administrativo referente a la seguridad social, por regla general, la competencia de los jueces laborales se limita a verificar si dicho acto desconoci(cid:243) un derecho prestacional Expediente CJU-5740 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo debe conocer todas las acciones de lesividad contra actos administrativos que estén “sujetos al derecho administrativo”26, con independencia de la materia sobre la que estos actos versen, dado que en estas acciones se debaten “intereses propios de la administración”27. Tercero, la acción de lesividad “no tiene una naturaleza aut(cid:243)noma, lo que implica que para ejercerla se debe acudir a las acciones contenciosas de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho”28,

las cuales deben ser tramitadas ante la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo.

11. Regla de Decisi(cid:243)n. “[C]uando la administraci(cid:243)n demanda un acto de su propia autor(cid:237)a, en ejercicio de la acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto serÆ competencia de la jurisdicci(cid:243)n contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los art(cid:237)culos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011”29.

5. Caso concreto

12. La jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo es la competente para conocer el caso que suscita el conflicto sub examine. La Sala Plena considera que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho sub examine debe ser conocida por la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo porque se trata de una demanda presentada por una entidad pœblica en contra de actos administrativos propios –acci(cid:243)n de lesividad–. En efecto, por medio de esta demanda, Colpensiones solicita que (i) se declare la nulidad parcial de la Resoluci(cid:243)n SUB230157 del 18 de octubre de 2017, que esa misma entidad profiri(cid:243) y (ii) se ordene a la demandada el reintegro de los pagos por concepto de mesadas pensionales, as(cid:237) como, la indexaci(cid:243)n de la suma reconocida y el pago de intereses. En consecuencia, la Sala Plena concluye que la autoridad judicial competente para conocer la demanda sub examine es el Juzgado 17

Administrativo de BogotÆ y, por lo tanto, ordenarÆ remitirle el expediente CJU5740, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisi(cid:243)n.

III. DECISI(cid:211)N En mØrito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, RESUELVE Primero. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 17

Administrativo de BogotÆ —Secci(cid:243)n Segunda— y el Juzgado 38 Laboral de Circuito de BogotÆ, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 17 Administrativo de BogotÆ, es la autoridad competente para conocer la demanda subjetivo del interesado. No tiene como objetivo verificar si el acto administrativo, en s(cid:237) mismo considerado, contraviene la Constituci(cid:243)n o la ley y, por esta raz(cid:243)n, debe ser declarado nulo. 26 CPACA, art. 104. 27 Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, providencia 110010102000202000952 00 (17697-40) de 2020. 28 Consejo de Estado, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n B, providencia 0005-11 de 2016. 29 Corte Constitucional, Auto 316 de 2021. Expediente CJU-5740 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por Colpensiones en contra de la Resoluci(cid:243)n SUB230157 del 18 de octubre de 2017. Segundo. REMITIR el expediente CJU-5740 al Juzgado 17 Administrativo de BogotÆ —Secci(cid:243)n Segunda—, para lo de su competencia y para que comunique

la presente decisi(cid:243)n a los interesados en este trÆmite y al Juzgado 38 Laboral de Circuito de BogotÆ. Notif(cid:237)quese, comun(cid:237)quese y cœmplase.

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Presidente

NATALIA `NGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORT(cid:201)S GONZ`LEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

VLADIMIR FERN`NDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IB`(cid:209)EZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOS(cid:201) LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Expediente CJU-5740 M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General