CC - A145-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 145 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2215

Conflicto de competencia entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Medellín

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 3 de noviembre de 2017, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró, ante el Tribunal Administrativo de Antioquia, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra la Resolución No. 11530 del 3 de mayo de 2012, mediante la cual la entidad reconoció el pago de una pensión de vejez a favor de la señora Dolly Cárdenas Zapata. Lo anterior, al determinar que la afiliada no cumplió con los requisitos para acceder a la pensión, contemplados en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.1 1 Expediente CJU 2215, Documento Digital “01ExpedienteDigital.pdf”, folios 2-4 y 9.

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Ref.: Expediente CJU-2215

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

2. El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto del 19 de enero de 2018, admitió la demanda y dio trámite al proceso administrativo.

Sin embargo, mediante auto del 30 de abril de 2021, terminaría por declarar su falta de jurisdicción para conocer del asunto y remitir el caso a los jueces laborales del circuito de Medellín. Para sustentar su decisión, citó los artículos 104.4 y 105.4 de la Ley 1437 de 2011 y 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, así como jurisprudencia del Consejo de Estado,2 afirmando que “es incorrecto afirmar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de todos los casos donde la entidad pública demanda un acto administrativo, porque a pesar de que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho analiza la legalidad de los actos administrativos, ello no implica que se puedan variar los criterios y reglas de competencia, y tampoco interpretar de forma descontextualizada el objeto de la jurisdicción.”3 Por tanto, consideró que, por regla general de competencia, el asunto le corresponde a la jurisdicción ordinaria laboral.

3. El 18 de noviembre de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado 6º Laboral del Circuito de Medellín, el cual, mediante auto del 31 de enero de 2022, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto. Para sostener su postura, señaló que la Corte Constitucional ya había resuelto el conflicto entre jurisdicciones, cuando los asuntos versan sobre acciones en lesividad,

señalando que estas son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, con fundamento en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.4

4. El 26 de abril de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. El expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al magistrado sustanciador el 1º de noviembre de 2022 y remitido al despacho el 3 de noviembre siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,5 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones. 2 Consejo de Estado, Auto del 28 de marzo de 2019, Rad. No. 11001032500020170091000(4857) 3 Expediente CJU 2215, Documento Digital “03AutoDeclaraFaltaDeJurisdicción”, folios 4 y 5. 4 Ibid., Documento Digital “15AutoProponeConflictoNegativoCompetencia.pdf”, folios 1 y 2. 5 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”.

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Ref.: Expediente CJU-2215

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B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde

(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”6 En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser suscitada por, al menos, El conflicto se suscitó entre una autoridad dos autoridades que de la Jurisdicción Contencioso administren justicia, Administrativa y otra perteneciente a la Subjetivo pertenezcan a diferentes Jurisdicción Ordinaria en su especialidad jurisdicciones y que Laboral que rechazaron la competencia reclamen o rechacen la para conocer del proceso. competencia para conocer del proceso.7 Existencia de una causa Existe una controversia entre Tribunal judicial sobre la cual se Administrativo de Antioquia y el Juzgado desarrolle la controversia, 6º Laboral del Circuito de Medellín con lo que requiere constatar Objetivo respecto a cuál jurisdicción es la que está en desarrollo un competente para conocer y resolver la proceso, un incidente o

acción de lesividad interpuesta por cualquier otro trámite de Colpensiones. naturaleza jurisdiccional.8 Las autoridades Tanto el Tribunal Administrativo de involucradas en el Antioquia como el Juzgado 6º Laboral del conflicto de jurisdicciones Circuito de Medellín acudieron a deben haber manifestado fundamentos legales y jurisprudenciales Normativo expresamente las razones para defender sus posturas sobre la falta de por las cuales se competencia. La primera autoridad judicial consideran competentes -o se refirió a los artículos 104.4 y 105.4 de la nopara conocer de dicha Ley 1437 de 2011 y el artículo 2º del causa judicial.9 Código Procesal del Trabajo y de la 6 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 7 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 8 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 9 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos

autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al 3

Ref.: Expediente CJU-2215

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Seguridad Social, así como jurisprudencia del Consejo de Estado, afirmando que el conocimiento de las acciones de lesividad deben circunscribirse en un contexto jurídico y trámite legal, por lo que, cuando versen sobre asuntos laborales que no son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competencia es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que, la controversia entre jurisdicciones para el conocimiento de las acciones de lesividad, ya fue resuelto por la Corte Constitucional con base a los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, atribuyéndole la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

7. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Medellín. En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la

Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021

8. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos pensionales.10 La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 10 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines.

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Ref.: Expediente CJU-2215

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demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”11 A su vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”12

9. En Auto 316 de 2021,13 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,14 454,15 y 38416 de 2021, entre otros.

D. Caso concreto

10. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Medellín.

11. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignándole el asunto al Tribunal Administrativo de Antioquia, pues es la autoridad competente para conocer del presente proceso judicial.

12. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,17 454,18 y 384 de 2021,19 según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la

seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte de Colpensiones en contra la Resolución No. 11530 del 3 de mayo de 2012, mediante la cual la entidad reconoció el pago de una pensión de vejez a favor de la señora Dolly Cárdenas Zapata, es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

13. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Antioquia, quien deberá comunicar la presente decisión a los interesados. 11 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 12 Ley 1437 de 2011, artículo 104. 13 Expediente CJU-489. 14 Expediente CJU 838. 15 Expediente CJU 866. 16 Expediente CJU-377. 17 Expediente CJU 838. 18 Expediente CJU 866.

19 Expediente CJU-377. 5

Ref.: Expediente CJU-2215

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución,

RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado 6º Laboral del Circuito de Medellín, en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Antioquia es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones.

SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2215 al Tribunal Administrativo de Antioquia para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 6º Laboral del Circuito de Medellín. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado 6

Ref.: Expediente CJU-2215

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 7