CC - A146-23

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de un acto administrativo propio

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 146 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2220

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 11 Administrativo Oral de Cali y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., nueve (9) de febrero de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 18 de diciembre de 2020, la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) instauró, ante los juzgados administrativos de Cali, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de las resoluciones Nos. GNR 321122 del 19 de octubre de 2015 y SUB 99601 del 14 de enero de 2018, mediante las cuales la entidad reconoció una pensión de invalidez a favor de la señora Giovanna Garzón Escobar en el cumplimiento de un fallo de tutela y reconoció una sustitución de la pensión de invalidez al señor Milton Abey Pineda Ortiz y al menor Juan David Pineda Garzón, por el fallecimiento de la señora Giovanna Garzón

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Ref.: Expediente CJU-2220

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Escobar. Lo anterior, al considerar la entidad que la calenda de estructuración de invalidez de la causante aconteció estando afiliada en el RAIS.1

2. El caso le correspondió al Juzgado 11 Administrativo Oral de Cali, el cual, mediante auto del 22 de febrero de 2021, declaró su falta de jurisdicción y resolvió remitir el asunto a la oficina de apoyo de los jueces laborales del circuito de Cali. Para sustentar su decisión, citó los artículos 104 de la Ley 1437 de 2011 y 2º de la Ley 712 de 2001, sosteniendo que la regla general atribuye el conocimiento de las controversias originadas en relaciones laborales, y de la seguridad social de los afiliados y las entidades administradora de pensiones, a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral; y, de manera residual, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando la controversia tenga relación entre los servidores públicos y el Estado.2 En consecuencia, citó jurisprudencia del Consejo de Estado y señaló que el órgano de cierre ha mantenido esta postura al tramitar los procesos de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 3 Por consiguiente, señaló que el asunto es de un trabajador particular que tiene un conflicto con una entidad pensional, por lo que el asunto debe ser de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral.

3. El 17 de noviembre de 2021, el expediente fue repartido al Juzgado 17

Laboral del Circuito de Cali, el cual, mediante auto del 19 de abril de 2022,

declaró conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto. Fundamentó su decisión en los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, así como 2º de la Ley 712 de 2001, referente a la revocatoria directa de los actos particulares y concretos cuando el titular del derecho niega su consentimiento, señalando que, en ese evento, la entidad pública deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando advierta una posible ilegalidad; igualmente haciendo referencia a la competencia residual de la jurisdicción ordinaria en materia laboral, comentó que las nulidades no hacen parte del resorte de esa jurisdicción. En consecuencia, señaló que la pretensión de la demandante es determinar la nulidad de los actos administrativos, siendo competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.4

4. El 28 de abril de 2022, el asunto de la referencia fue remitido a la Corte Constitucional. El expediente fue repartido por la Presidencia de esta Corporación al magistrado sustanciador el 1º de noviembre de 2022 y remitido al despacho el 3 de noviembre siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL 1 Expediente CJU 2220, Documento Digital “02DemandaAnexosActaDeReparto.pdf”, folios 1-23. 2 Ibid., Documento Digital “04 AutoRemitePorFaltaDeCompetenciaNotificaciónAutoRemite.pdf”, folios 1-6. 3 Consejo de Estado, Auto del 28 de marzo de 2019 Rad. No. 11001032500020170091000(4857)

4 Expediente CJU 2220, Documento Digital “13AutoGeneraConflicto 20220419.pdf”, folios 1-5. 2

Ref.: Expediente CJU-2220

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

A. Competencia

5. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,5 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

6. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde

(negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”6

7. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se

acreditan tal y como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe ser El conflicto se suscitó entre una autoridad suscitada por, al menos, de la Jurisdicción Contencioso dos autoridades que Subjetivo Administrativa y otra perteneciente a la administren justicia y Jurisdicción Ordinaria en su especialidad pertenezcan a diferentes Laboral. jurisdicciones.7 Existencia de una causa Existe una controversia entre el Juzgado 11

judicial sobre la cual se Administrativo Oral de Cali y el Juzgado desarrolle la controversia, 17 Laboral del Circuito de Cali con lo que requiere constatar Objetivo respecto a cuál jurisdicción es la que está en desarrollo un competente para conocer y resolver la proceso, un incidente o acción de lesividad interpuesta por cualquier otro trámite de Colpensiones. naturaleza jurisdiccional.8 Las autoridades Tanto el Juzgado 11 Administrativo Oral de Normativo involucradas en el Cali como el Juzgado 17 Laboral del 5 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 6 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 7 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 8 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter

administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 3

Ref.: Expediente CJU-2220

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar conflicto de jurisdicciones Circuito de Cali acudieron a fundamentos deben haber manifestado legales y jurisprudenciales para defender expresamente las razones sus posturas sobre la falta de competencia. por las cuales se La primera autoridad judicial se refirió al consideran competentes -o artículo 104 de la Ley 1437 de 2011 y el nopara conocer de dicha artículo 2º de la Ley 712 de 2001, así como causa judicial.9 la jurisprudencia del Consejo de Estado, concluyó que es una controversia de una entidad de la seguridad social con uno de sus afiliados, siendo esta una trabajadora particular, por lo que el asunto es de conocimiento de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral. Por su parte, la segunda autoridad judicial manifestó que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo propio, siendo competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, acorde a lo establecido en el artículo 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011, escapando de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral, de acuerdo a la regla de competencia del artículo 2º de la Ley 712 de 2001.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 11 Administrativo Oral de Cali y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali.

En primer lugar, reiterará la regla de decisión fijada por esta Sala en relación

con la competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda la declaración de nulidad y el restablecimiento del derecho de un acto propio. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. La competencia para conocer de la demanda de Colpensiones es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración del Auto 316 de 2021

9. La Sala ha establecido que cuando una entidad pública demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, un acto administrativo propio, tras no obtener la autorización del titular para revocarlo directamente, el asunto es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, incluso si el acto se pronuncia sobre derechos 9 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

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Ref.: Expediente CJU-2220

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar pensionales.10 La Corte ha llegado a esta conclusión con base en los artículos 97 y 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Según el primero de ellos, si el titular no autoriza a la administración de manera previa, expresa y escrita para revocar directamente un acto administrativo de carácter particular que lo afecta, la entidad “deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.”11 A su

vez, según el artículo 104 del mismo código, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo resuelve los conflictos jurídicos relacionados con “actos (…) sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas (…).”12

10. En Auto 316 de 2021,13 la Sala indicó que los casos en los que una institución pública o un fondo de naturaleza pública pretendan la nulidad y restablecimiento del derecho contra un acto propio, aun cuando su contenido material verse sobre asuntos laborales o de la seguridad social, el conocimiento del asunto le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Esta doctrina se reiteró en los Autos 437,14 454,15 y 38416 de 2021, entre otros.

D. Caso concreto

11. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 11 Administrativo Oral de Cali y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali.

12. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto asignándole el asunto al Juzgado 11 Administrativo Oral de Cali, pues es la autoridad competente para conocer del presente proceso judicial.

13. Lo anterior, siguiendo la regla de decisión establecida en el Auto 316 de 2021, reiterada en Autos 437,17 454,18 y 384 de 2021,19 según la cual las entidades públicas deberán acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, siempre que el objeto de la litis verse sobre la nulidad de su propio acto, aun cuando aquel defina asuntos de derecho laboral y de la

seguridad social. En consecuencia, el medio de control interpuesto por parte 10 Esta postura de la Corte Constitucional fue establecida por primera vez en el Auto 316 de 2021. Tal posición ha sido reiterada, entre muchos otros, en los autos 377, 382, 384, 385, 391, 393, 394, 396, 397, 399, 400, 402, 410, 411, 412, 431, 432, 434 y 437 de 2021. Esta es la hipótesis que doctrinaria y jurisprudencialmente se ha descrito con el concepto de acción de lesividad, que se refiere al escenario en el que la administración demanda un acto propio con el objetivo de defender los intereses de la Nación y proteger los recursos públicos, entre otros fines. 11 Ley 1437 de 2011, artículo 97. 12 Ley 1437 de 2011, artículo 104. 13 Expediente CJU-489. 14 Expediente CJU 838. 15 Expediente CJU 866. 16 Expediente CJU-377. 17 Expediente CJU 838. 18 Expediente CJU 866. 19 Expediente CJU-377. 5

Ref.: Expediente CJU-2220

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar de Colpensiones en contra de las resoluciones Nos. GNR 321122 del 19 de octubre de 2015 y SUB 99601del 14 de enero de 2018, mediante las cuales la entidad reconoció una pensión de invalidez a favor de la señora Giovanna Garzón Escobar en el cumplimiento de un fallo de tutela y reconoció una sustitución de la pensión de invalidez al señor Milton Abey Pineda Ortiz y al

menor Juan David Pineda Garzón, por el fallecimiento de la señora Giovanna Garzón Escobar, es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

14. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en los artículos 97 y 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Juzgado 11

Administrativo Oral de Cali y ordena comunicar la presente decisión a los interesados. Regla de decisión. Reiteración Auto 316 de 2021. la Corte Constitucional precisa que cuando la administración demanda un acto de su propia autoría, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el estudio del asunto será competencia de la jurisdicción contencioso administrativa, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 97 y 104 de la Ley 1437 de 2011.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 11 Administrativo Oral de Cali y el Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 11 Administrativo Oral de Cali es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por Colpensiones. SEGUNDO.- REMITIR el expediente CJU-2220 al Juzgado 11 Administrativo Oral de Cali para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 17 Laboral del Circuito de Cali. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

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Ref.: Expediente CJU-2220

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado 7

Ref.: Expediente CJU-2220

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General 8