CC - A148-24

A148-24

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-148/24 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre recobros de prestaciones no incluidas en el plan de beneficios de salud-PBS REPÚBLICA DE COLOMBIA LogotipoD generada automátic

CORTE CONSTITUCIONAL SALA PLENA AUTO 148 de 2024

Ref.: CJU-4877

Conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B

Magistrada sustanciadora:

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Bogotá D.C., treinta y uno (31) de enero de dos mil veinticuatro (2024) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en virtud de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 22 de junio de 2016, la Entidad Promotora de Salud Sanitas S.A. (en adelante, Sanitas EPS), mediante apoderado judicial, presentó demanda ordinaria laboral en contra de la Nación - Ministerio de Salud y Protección Social, con el objetivo principal de obtener el reconocimiento y pago de las sumas de dinero que asumió “por concepto de la cobertura y suministro efectivo de procedimientos, servicios o medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud o no costeados por las Unidades de Pago por Capitación que el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconoce

por cada afiliado y beneficiario, de manera que están a cargo de la [1] Subcuenta de Compensación del FOSYGA”. Lo anterior, debido a que la demandada negó las solicitudes realizadas en ese sentido, al interior del [2] procedimiento administrativo especial de recobro.

2. El 24 de febrero de 2022, el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá declaró su falta de jurisdicción para conocer del asunto. Argumentó que la Corte Constitucional, mediante Auto 389 de 2021, estableció que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo el conocimiento de los procesos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS adelantados por una EPS en contra de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (en adelante, ADRES), en virtud de lo dispuesto en el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

[3] Contencioso Administrativo (en adelante, CPACA).

3. El 14 de diciembre de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, decidió no asumir el conocimiento del asunto y devolvió el expediente al juzgado laboral. Señaló que el Auto 389 de 2021 fue expedido y tuvo como sustento la Resolución 1885 de 2018, la cual no se encontraba vigente cuando se radicó el expediente. Adicionó que, a través de auto del 27 de febrero de 2019, el Consejo Superior de la Judicatura resolvió un conflicto de competencia entre el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá y la

Superintendencia de Salud asignándole la competencia al primero y que, en virtud del principio de la perpetuatio jurisdictionis y lo estipulado en el numeral 2 del artículo 16 del Código General del Proceso, la falta de competencia por factores distintos del subjetivo o funcional es prorrogable cuando no se reclame en tiempo y el juez siguiese conociendo del proceso. [4]

4. El 10 de octubre de 2023, el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional.

Manifestó encontrarse en desacuerdo con el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dado que el conflicto resuelto por el Consejo Superior de la Judicatura versaba sobre la competencia mientras que el presente trata sobre [5] la jurisdicción.

5. El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 31 de octubre de 2023, siendo repartido a la magistrada sustanciadora el 16 de noviembre de 2023 y entregado a su despacho el 20 de noviembre siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE

CONSTITUCIONAL

Competencia

6. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones conforme a lo establecido en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, adicionado por el artículo 14 del

[6] Acto Legislativo 02 de 2015. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Este Tribunal ha señalado que los conflictos entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un

proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia [7] (positivo)”.

8. De igual forma, ha establecido en reiteradas ocasiones que, para que se configure un conflicto de jurisdicciones, se requiere el cumplimiento de

[8] tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo.

9. El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por al menos dos autoridades que administren justicia y que pertenezcan a

[9] diferentes jurisdicciones.

10. El presupuesto objetivo establece que debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de

[10] naturaleza jurisdiccional.

11. El presupuesto normativo señala que es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado de manera expresa las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para

[11] conocer de la causa.

12. En el caso concreto, la Corte Constitucional considera que se encuentran acreditados los presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

13. La Sala encuentra que se cumple el presupuesto subjetivo. El Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá (autoridad que integra la jurisdicción ordinaria) rechazó su competencia para asumir el conocimiento de este asunto el 24 de febrero de 2022. Por su parte, el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca (que integra la jurisdicción de lo contencioso administrativo) hizo lo mismo el 14 de diciembre de 2022. Como se evidencia, las dos autoridades que rechazan su competencia (i) ejercen funciones jurisdiccionales, y (ii) lo hacen dentro de distintas jurisdicciones.

14. También, se encuentra satisfecho el presupuesto objetivo en la medida en que existe una demanda ordinaria laboral en contra de la NaciónMinisterio de Salud y Protección Social y la ADRES promovida por Sanitas EPS en aras de obtener el reconocimiento y pago de unas sumas de dinero que asumió “por concepto de la cobertura y suministro efectivo de procedimientos servicios o medicamentos no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud o no costeados por las Unidades de Pago por Capitación que el Sistema General de Seguridad Social en Salud reconoce por cada afiliado y beneficiario, de manera que están a cargo de la

Subcuenta de Compensación del FOSYGA”.

15. Adicionalmente, se encuentra acreditado el presupuesto normativo puesto que ambas autoridades enunciaron, expresamente, los fundamentos constitucionales y/o legales en los cuales soportan sus decisiones de rechazar el conocimiento de la demanda (cfr., antecedentes 2, 3 y 4).

Competencia judicial para conocer de asuntos relacionados con el pago de recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS. Reiteración del Auto 389 de 2021.

16. En el Auto 389 de 2021, la Sala Plena estableció que el conocimiento de las controversias relacionadas con los recobros a la ADRES por

prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, y por las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del SGSSS corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Lo anterior, “en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto a través de estos se cuestiona por parte de una EPS un acto [12] administrativo proferido por la ADRES”. Ahora bien, en Auto 862 de 2021, la Corporación determinó que dicha regla opera “con independencia de que la parte demandada, en principio, sólo esté integrada por el Ministerio de Salud y Protección Social”. Ello, en la medida en que si bien es cierto que en un inicio no se cuestiona un acto administrativo expedido directamente por la ADRES sino por la cartera ministerial, también lo es que la referida administradora está adscrita al ministerio, asumió la defensa de los aquellos proceso judiciales que estaban a cargo de la Dirección de Administración de Fondos de la Protección Social del Ministerio de Salud y Protección Social y le fueron transferidos sus derechos y obligaciones, lo cual implica que en la actualidad sea la encargada de asumir lo relacionado con los recobros tramitados ante el [13] ministerio.

17. En aras de sustentar la regla jurisprudencial señalada, la Corte afirmó que este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la

[14] Seguridad Social dado que no se relacionan con la prestación de los servicios de la seguridad social en estricto sentido. Por el contrario, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades

administradoras, relacionados con la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores. Reglas de transición frente al cambio jurisprudencial suscitado en conflictos de jurisdicción relacionados con recobros judiciales al Estado por prestaciones no incluidas en el PBS. Reiteración del Auto 1942 de 2023.

18. Mediante Auto 1942 de 2023, la Corporación adoptó una serie de reglas de transición -excepcionales y temporalesen aras de superar las

[15] dificultades derivadas del cambio de jurisprudencia del Auto 389 de 2021 y relacionadas con “aquellos demandantes que hayan optado o llegaren a optar por los medios de control de nulidad y restablecimiento del derecho o de reparación directa y que no logren cumplir los presupuestos procesales atinentes al agotamiento de recursos administrativos (nulidad y restablecimiento) y la conciliación extrajudicial, así como formular la demanda dentro del término de caducidad (cuatro meses o dos años)”. Cabe aclarar que estas reglas no aplican para aquellos casos en los que exista decisión del Consejo [16] Superior de la Judicatura con efectos de cosa juzgada .

19. Las reglas fijadas son las siguientes: Síntesis de las reglas de transición desarrolladas en el auto 1942 de

2023 Demandas a las Demandas que se encontraban en trámite ante la que se aplican jurisdicción ordinaria laboral al momento de la las reglas de expedición del auto 389 de 2021 y/o se [17] encontraban en trámite al expedir el auto 1942 de transición :

2023 que, con el cambio de precedente: (a) Se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y en esta sede judicial se adoptó una decisión de rechazo o inadmisión. (b) Se remitieron a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo hasta 6 meses después de la publicación del auto 1942 de 2023 y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. Demandas instauradas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con posterioridad a la expedición del auto 389 de 2021 y que: (c) Se inadmitieron o rechazaron por incumplimiento de los requisitos de procedibilidad según el medio de control elegido por el demandante. (d) Se encuentran en trámite al momento de la expedición del auto 1492 de 2023 y en esa sede judicial se deba adoptar una decisión de rechazo o inadmisión. (e) Demandas que se inicien hasta 6 meses después de la publicación por parte del Consejo Superior de la Judicatura ordenada en el resolutivo sexto del auto 1942 de 2023. Reglas de 1. Respecto del agotamiento previo de transición a recursos. El artículo 161.2 del CPACA que [18] refiere el agotamiento previo los recursos aplicar : obligatorios, no aplica frente a las demandas de nulidad y restablecimiento del derecho promovidas contra la ADRES con la finalidad de obtener el recobro judicial por prestaciones de servicios de salud no incluidos en el PBS. Por consiguiente, las autoridades judiciales no deben exigir que se adelante el trámite de objeción ante

la ADRES (ni ningún otro recurso adicional) para que el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sea admitido.

2. Respecto de la conciliación extrajudicial.

No se exigirá el agotamiento de la conciliación extrajudicial consagrado en el artículo 161.1 del CPACA. En las demandas que existan una conciliación previa, deberá ser tenida en cuenta por las autoridades judiciales. En todo caso, los jueces administrativo deberán invitar a las partes a conciliar sus diferencias proponiendo eventuales fórmulas de arreglo en la audiencia inicial del artículo 180 del CPACA.

3. Respecto de los términos de caducidad del medio de control. En cada caso, el juez contencioso administrativo podrá contabilizar el término de la prescripción que debió tener en cuenta el juez laboral y de la seguridad social al momento de estudiar la caducidad y admisión de la demanda.

III. CASO CONCRETO

20. La Sala Plena dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que la jurisdicción de lo contencioso administrativo es la competente para conocer la demanda instaurada por Sanitas EPS en contra de la NaciónMinisterio de Salud y Protección Social y la ADRES, en aplicación de la regla fijada en el auto 389 de 2021 y lo estipulado en el artículo 104 del CPACA. Lo anterior, puesto que Sanitas EPS pretende el reconocimiento y pago de prestaciones no incluidas en el POS, hoy PBS, las cuales fueron solicitadas y denegadas a través del procedimiento administrativo de recobro.

21. Llegados a este punto es menester mencionar que la decisión proferida

por la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura no impide el pronunciamiento de esta Corporación sobre el caso en concreto ya que lo allí resuelto fue un conflicto de competencia. Según el artículo 116 de la Constitución Política las Superintendencias, en ejercicio de sus facultades jurisdiccionales, se asimilan a la competencia que posee un juez de circuito de la jurisdicción ordinaria. Por ende, en tanto que el conflicto se presentó entre el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá y la Superintendencia de Salud, dicho conflicto versó sobre la competencia y no sobre la jurisdicción, como en el caso que ahora nos convoca.

22. Teniendo en cuenta lo anterior, la Corporación concluye que el juez competente para conocer el presente asunto es el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, razón por la cual se le remitirá para que dé trámite a la demanda y profiera la decisión de fondo que en derecho corresponda conforme a los fundamentos de la presente decisión y las reglas de transición desarrolladas en el Auto 1942 de 2023.

23. Regla de la decisión. El conocimiento de los asuntos relacionados con los recobros de servicios y tecnologías en salud no incluidos en el POS, hoy PBS, corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso 1° del artículo 104 del CPACA, por cuanto lo que se cuestiona por parte de una EPS es un acto administrativo proferido por la ADRES. Este tipo de controversias no corresponden a las previstas en el numeral 4º del artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se

relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no implican a afiliados, beneficiarios o usuarios ni a empleadores.

IV. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en el sentido de DECLARAR que corresponde a este último conocer la demanda presentada por la EPS SANITAS, de acuerdo con las consideraciones de este auto. SEGUNDO. REMITIR el expediente CJU-4877 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión al Juzgado Quince Laboral del Circuito de Bogotá y a los interesados en el proceso ordinario correspondiente. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General [1] Página 4 del documento “Demanda Laboral Fallo integral Junio 2016 def.pdf”. [2] Página 1 del documento “Demanda Laboral Fallo integral Junio 2016 def.pdf”. [3] Página 2 del documento “37ActaAudiencia24Feb2022Ord201600344.pdf” y video “36AudienciaFebrero24de2022”. [4] Páginas 11 y 12 del documento “43OficioDevolucionExpedienteTribunalAdministrativo20230911.pdf”. [5] Páginas 1 y 2 del documento “44Ord201600344ProponeConflictoCorteConstitucional.pdf”. [6] “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. [7] Autos 345 de 2018. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 328 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 041 de 2021. M.P. Diana Fajardo. [8] Auto 155 de 2019. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; 452 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; 503 de 2019. M.P. Carlos Bernal Pulido; 129 de 2020. M.P. Alejandro Linares Cantillo; 415 de 2020 M.P. Alberto Rojas Ríos.

[9] Por ende, no existirá conflicto cuando: (a) solo sea parte una autoridad; (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales; o (c) ambas autoridades pertenezcan a la misma jurisdicción, pues se trataría de un asunto interno de la misma que debe ser definido por la autoridad competente para el efecto (artículos 17, 18, 37, 41 y 112 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). [10] En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (artículo 116 de la Constitución). [11] En ese sentido, no existirá conflicto cuando:(a) se evidencie que a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. [12] Auto 389 de 2021. [13] Auto 862 de 2021. [14] “Las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con

contratos”. [15] Expuestas por el Consejo Superior de la Judicatura. [16] Autos 711 de 2021 y 866 de 2022. [17] Respecto de los literales a y c que refieren a demandas en las que existe decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de inadmisión o rechazo por el incumplimiento de los requisitos de procedibilidad (agotamiento de recursos obligatorios y/o conciliación extrajudicial) o el presupuesto procesal de la caducidad, el auto determinó que, en caso de existir una decisión definitiva respecto de esas demandas, las mismas podrán ser presentadas nuevamente de acuerdo con el literal e. Sin embargo, si fueron solo inadmitidas, se deberá dar aplicación a las reglas. En el mismo sentido, se determinó que, en las demandas referidas en los literales c y d, el juez de conocimiento deberá considerar si el referido incumplimiento de la parte demandante deriva de la confianza legítima que ostentaría frente a la observancia del precedente que remitía el asunto a la jurisdicción ordinaria laboral. [18] Sin perjuicio de la presente síntesis, las reglas de transición están desarrolladas y fundamentadas en el auto 1942 de 2023 de la Corte Constitucional, por lo que se recomienda su revisión.