CC - A1528-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 1528 DE 2023

Referencia: expediente CJU-1675.

Conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 10 Civil del Circuito de Barranquilla y el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Barranquilla.

Magistrada ponente: Natalia Ángel Cabo.

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales, en particular la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución, profiere el siguiente: AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 11 de octubre de 2021, ante los jueces civiles del circuito de Barranquilla, Lucía del Valle Pacheco Báez y Luis Carlos Pacheco Pertúz presentaron una acción de grupo contra la Empresa Promotora de Salud (EPS) Coosalud S.A. Los accionantes manifestaron que son integrantes de un grupo de personas a quienes dicha EPS les ha vulnerado sus derechos fundamentales a la salud, a la vida, a la dignidad humana y a la seguridad social, entre el 8 de octubre de 2019 y el 8 de octubre de 20211. Dichas vulneraciones fueron reconocidas judicialmente a través de fallos de tutela. Dentro de las pretensiones de la acción de grupo, los actores solicitaron que se declare a la EPS como responsable por la vulneración de los derechos de sus afiliados y que se le condene al pago de la indemnización por perjuicios para las personas que integren el grupo2.

2. Como prueba, los demandantes aportaron 20 fallos de tutela en los que se

reconoció la vulneración de derechos fundamentales por parte de la EPS Coosalud. Dentro de estos casos se encuentra el de la menor Lucía del Valle Pacheco Báez, a quien la EPS, por ejemplo, no le suministró un medicamento que le fue formulado para la epilepsia, no le entregó una silla de ruedas ni le practicó un electroencefalograma, pese a haber sido ordenado por el médico tratante3. 1 Expediente digital CJU 1675 01 Demanda https://bit.ly/3AXbLjsp. 1-17. 2 Expediente digital CJU 1675 01 Demanda https://bit.ly/3AXbLjs p. 6-8. 3 Expediente digital CJU 1675 01 Demanda https://bit.ly/3AXbLjs p. 6-8.

3. El asunto le correspondió por reparto al Juzgado 10 Civil del Circuito de Barranquilla. Esta autoridad judicial, mediante auto del 28 de octubre de 2021, resolvió rechazar la demanda y remitir las diligencias a la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos de Barranquilla4. Como fundamento de su decisión, dicho juez señaló que las entidades promotoras de salud (EPS), si bien son empresas privadas, desempeñan funciones administrativas, según el artículo 155 de la Ley 100 de 1993. Por lo tanto, conforme al artículo 50 de la Ley 472 de 1998, ese juzgado concluyó que el conocimiento de la acción de grupo le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo5.

4. Luego del nuevo reparto, el asunto le correspondió al Juzgado 1 Oral Administrativo del Circuito de Barranquilla. Ese despacho, mediante

providencia del 5 de noviembre de 2021, resolvió declarar la falta de jurisdicción y competencia para conocer de la acción de grupo. En consecuencia, ese juzgado propuso el conflicto negativo de jurisdicciones6. En su concepto, el asunto es de competencia del Juzgado 10 Civil del Circuito de Barranquilla, pues las EPS no desempeñan funciones administrativas y no requieren de esta atribución para la prestación del servicio de salud, de conformidad con los artículos 177, 179 y 180 de la Ley 100 de 19937. De otro lado, el juez fundamentó su decisión en lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 489 de 1998 en relación con los requisitos para conferir funciones administrativas a particulares. Además, esta providencia citó la sentencia C866 de 1999 para resaltar que la atribución de este tipo de funciones a particulares debe hacerse a través de una delimitación expresa a partir de criterios materiales, espaciales, temporales, circunstanciales o procedimentales.

5. A través de correo electrónico del 18 de noviembre de 2021 el Juzgado 1

Oral Administrativo de Barranquilla envió el proceso a la Oficina de Servicios de los Juzgados Administrativos de esa ciudad para que se remitiera a esta Corporación. Ese mismo día, por correo electrónico, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional8.

6. El 8 de julio de 2022, en sesión virtual, se repartió el asunto de la referencia para su sustanciación a la suscrita magistrada. Por su parte, el expediente digital fue enviado al despacho ponente a través de acta secretarial del 12 de

julio de 20229.

II. CONSIDERACIONES

Competencia

1. La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015. 4 Expediente digital CJU 1675 03 RechazaCompetencia https://bit.ly/3CCAhrv p. 2. 5 Expediente digital CJU 1675 03 RechazaCompetencia https://bit.ly/3CCAhrv p. 1-2. 6 Expediente digital CJU 1675 08 AutoDeclaraFaltadeJurisdicción https://bit.ly/3ReizhU p.7 7 Expediente digital CJU 1675 08 AutoDeclaraFaltadeJurisdicción https://bit.ly/3ReizhU p. 3-6 8 Expediente digital CJU 1675 Correo remisorio y link https://bit.ly/3dYm3qp 9 Expediente digital CJU 1675 Constancia de Reparto CJU-1675 https://bit.ly/3QYrzbl

2 Presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones

2. Esta Corporación estima que los conflictos de jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)10.

3. Además, deben concurrir tres presupuestos para que se configure un conflicto de jurisdicciones: subjetivo, objetivo y normativo. El presupuesto subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos

autoridades que administren justicia, que pertenezcan a diferentes jurisdicciones y que rechacen o reclamen la competencia para conocer el asunto. Por su parte, el presupuesto objetivo se cumple cuando existe una causa judicial sobre la cual se suscita la controversia. Es decir, cuando pueda verificarse que un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional está en desarrollo. Por último, el presupuesto normativo supone un pronunciamiento expreso, por parte de las autoridades en colisión, acerca de las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa11.

4. En el asunto de la referencia se satisfacen los anteriores presupuestos

porque: a. El conflicto se suscitó entre una autoridad de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y otra de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil quienes rechazaron la competencia para conocer el asunto. Por una parte, el Juzgado 10 Civil del Circuito de Barranquilla que pertenece a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil y, por otra, el Juzgado 1° Administrativo del Circuito de Barranquilla que hace parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Por esa razón, se acredita el elemento subjetivo. b. La controversia tiene que ver con la acción de grupo promovida contra la EPS Coosalud S.A. El propósito de la demanda es que se le declare responsable por la vulneración de derechos constitucionales fundamentales de sus afiliados y se le condene al pago de una indemnización de perjuicios. Así, se acredita el elemento objetivo. c. Ambas autoridades enunciaron fundamentos legales que soportan

sus posiciones en el sentido de negar su competencia para conocer del asunto. Según el Juzgado 10 Civil del Circuito de Barranquilla, le compete dirimir dicha controversia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, conforme a los artículos 155 de la Ley 100 de 1993 y 50 de la Ley 472 de 1998. Por su parte, el Juzgado 1° Oral Administrativo del Circuito de Barranquilla argumentó que la competencia es de la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil debido a que las EPS no desempeñan funciones administrativas. De ahí que, según ese despacho, 10 Corte Constitucional Auto 345 de 2018 11 No existe conflicto cuando: (a) se evidencie que, pese a concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 3 conforme a los artículos 177, 179 y 180 de la Ley 100 de 1993, así como según lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 489 de 1998, el asunto se encuentra excluido del conocimiento de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En ese orden de ideas, está acreditado el elemento normativo. Competencia para conocer de acciones de grupo, adelantadas contra empresas promotoras de salud, cuya pretensión es la indemnización por perjuicios ocasionados no necesariamente en el ejercicio de funciones administrativas

5. La Ley 472 de 1998 dispuso que la jurisdicción de lo contencioso

administrativo conoce de las acciones de grupo cuando se originan en la actividad de entidades públicas y personas privadas que desempeñen funciones administrativas12. Por su parte, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil conoce de las demás acciones de grupo no atribuidas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En este último caso, la competencia recaería sobre los jueces civiles del circuito en primera instancia de conformidad con el numeral 7 del artículo 20 del Código General del Proceso (en adelante CGP). Por consiguiente, el desarrollo de funciones administrativas es el factor que determina la competencia de una u otra jurisdicción frente a este tipo de acciones originadas en la actividad de personas privadas.

6. Las funciones administrativas pueden ejercerse a través de la colaboración de particulares. De conformidad con el artículo 121 de la Constitución Política, esta habilitación opera siempre y cuando una norma constitucional o legal así lo disponga13. En todo caso, debe tenerse en cuenta que la prestación de un servicio público no implica, por sí sola, el desempeño de funciones administrativas14. Esto sólo es así cuando esa prestación obliga a ejercer potestades inherentes al poder estatal.

7. Al respecto, la jurisprudencia del Consejo de Estado señala que el ejercicio de funciones administrativas por particulares constituye un mecanismo de carácter excepcional. Esto es así porque presupone la expedición de un acto administrativo emanado de autoridad competente y expedido conforme a los requisitos fijados por el legislador15. Según lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 489 de 1998 para que se atribuya el ejercicio de funciones administrativas a particulares es preciso que se cumplan

los siguientes requisitos: (i) Expedición, con la aprobación del presidente de la República, de un acto administrativo, un decreto ejecutivo o un acto de junta o consejo directivo. En este instrumento deben señalarse las funciones específicas encomendadas, las calidades y los requisitos, las condiciones del ejercicio de las funciones, la remuneración, la duración y las garantías que deben prestar los particulares. 12 Artículo 50 de la Ley 472 de 1998 13 https://intellectum.unisabana.edu.co/bitstream/handle/10818/5391/129363.pdf p. 37 Corte Constitucional.

Sentencia C-543 de 2001 14 https://intellectum.unisabana.edu.co/bitstream/handle/10818/5391/129363.pdf p. 40 15 Consejo de Estado. Sentencia de julio 29 de 2015. Rad. 2004-05517

4 (ii) Celebración de un convenio, si fuere el caso, con un plazo máximo de 5 años improrrogable16. Para esto, debe elaborarse un pliego o documento de términos de referencia y formular convocatoria pública de acuerdo con los principios de la Ley 80 de 1993.

8. Por lo expuesto, incluso cuando el numeral 2 del artículo 155 de la Ley 100 de 1993 dispone que las EPS son organismos de administración que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, esto no implica que este tipo de entidades desempeñen siempre, en abstracto, funciones administrativas.

9. En ese orden de ideas, para que se entienda configurada la delegación de funciones administrativas a particulares debe existir un acto administrativo de delegación expedido por un órgano competente y, si fuere el caso, debe celebrarse un convenio precedido de una convocatoria pública. De ser así,

puede decirse que se está ante el desarrollo de funciones administrativas por parte de personas privadas. En consecuencia, la acción de grupo cuyos hechos y pretensiones recaigan sobre el ejercicio de dichas actividades por parte de particulares será competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De lo contrario, será competencia de los jueces civiles del circuito en primera instancia.

10. Por otro lado, la Corte Constitucional, a través del Auto 1775 de 2022, estableció que, de acuerdo con los artículos 50 de la Ley 472 de 1998 y 20 del CGP, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil debía conocer de una acción de grupo presentada por un grupo de personas contra una EPS de naturaleza privada acusaba haberles causado un daño moral. Adicionalmente, en esa ocasión la Sala Plena reconoció que la naturaleza de una EPS privada no se ve alterada por el hecho de que esta se encargue de administrar el régimen subsidiado en salud.

11. Por último, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado en reiteradas ocasiones que la prestación de un servicio público no implica, por si mismo, el ejercicio de función administrativa. Al respecto, en el Auto 356 de 2022 la Corte recordó que, de acuerdo con la Sentencia C-558 de 2001, existen unos “supuestos precisos en los que el legislador atribuyó a las empresas prestadoras de servicios públicos facultades y prerrogativas ‘de autoridad pública’, las cuales ‘no tiene la virtualidad de convertir en función administrativa el desarrollo ordinario de su objeto social’”17.

Caso concreto

12. En el presente caso está acreditado que la sociedad demandada en la acción de grupo, esto es Coosalud S.A., es una EPS de naturaleza privada18.

Paralelamente, la reclamación contenida en la acción de grupo no se refiere al desarrollo de funciones administrativas por parte de la EPS. 16 Corte Constitucional. Sentencias C-886 de 1999 y C-702 de 1999. 17 Auto 356 de 2022. 18 Así se aprecia en el certificado de existencia y representación legal aportado en la demanda. Expediente digital CJU 1675 Archivo 01 Demanda P. 21-43 5

13. Esto es así porque, en primer lugar, los hechos y pretensiones de la acción de grupo no guardan estrecha relación con una delegación efectuada mediante acto administrativo, por autoridad competente o mediante convenio precedido de convocatoria pública, en los términos del artículo 111 de la ley 489 de 1998. Esto quiere decir que no se cumplen los requisitos para que se entienda atribuido el ejercicio de funciones administrativas a este particular.

Además, tal como lo señaló el Juzgado 1° Oral Administrativo del Circuito de Barranquilla, no es necesario que se atribuyan este tipo de funciones para que las EPS funcionen o presten el servicio de salud.

14. En segundo lugar, los fallos de tutela aportados en la acción de grupo, en los que se reconoció la vulneración de derechos por parte de la EPS, tienen que ver con la entrega de insumos y de medicamentos, así como la práctica de exámenes a sus afiliados. Por lo tanto, los hechos del caso y lo pretendido en la demanda se refieren a actos materiales propios del objeto de la prestación del servicio de salud.

15. Por consiguiente, la competencia para conocer de esta acción de grupo recae sobre la jurisdicción ordinaria puesto que se trata de una acción de grupo

cuyo conocimiento no está asignado a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. En especial, son competentes los jueces civiles del circuito en primera instancia en aplicación del numeral 7 del artículo 20 del CGP y el artículo 50 de la Ley 472 de 1998. Particularmente, esto es así porque los hechos y pretensiones de la demanda no se refieren al ejercicio de funciones administrativas por parte de la accionada. Como se expuso, para que este tipo de funciones se entiendan atribuidas a un particular es preciso que se cumplan los requisitos del artículo 111 de la Ley 489 de 1998 y no basta con que se califique a las EPS como órganos de administración. Adicionalmente, de acuerdo con lo dispuesto en el Auto 1775 de 2022, a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil le corresponde el conocimiento de acciones de grupo en las que, como en este caso, se pretende el pago de indemnizaciones frente a presuntos daños causados por la acción u omisión de una EPS de naturaleza privada.

16. Con base en lo anterior, la Sala dirime el presente conflicto de jurisdicción en el sentido de determinar que el Juzgado 10 Civil del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer de la acción de grupo promovida contra la EPS Coosalud S.A. Por lo tanto, le remitirá el asunto a dicha autoridad y le ordenará comunicar la presente decisión a los interesados.

Regla de decisión. De acuerdo con los artículos 50 de la Ley 472 de 1998, 111 de la Ley 489 de 1989 y 20 de la Ley 1564 de 2012, la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil es la competente para conocer, tramitar y

decidir sobre las acciones de grupo que se adelanten contra EPS de naturaleza privada, cuando los hechos y pretensiones de dicha reclamación no recaigan sobre el desarrollo de funciones administrativas sino que se trate de actos materiales propios del objeto de la prestación del servicio de salud.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

6 RESUELVE PRIMERO. Dirimir el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 10 Civil del Circuito de Barranquilla y el el Juzgado 1° Oral Administrativo del Circuito de Barranquilla, y DECLARAR que el Juzgado 10 Civil del Circuito de Barranquilla es la autoridad competente para conocer de la acción de grupo promovida contra la EPS Coosalud S.A. SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1675 al Juzgado 10 Civil del Circuito de Barranquilla para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a las autoridades judiciales correspondientes, a las partes, intervinientes e interesados. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada 7

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General 8