CC - A1572-2022

Auto 1572/22 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Controversias sobre declaratoria de existencia de vinculación laboral propia de un empleado público

Referencia: Expediente CJU-1497

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 1º laboral del Circuito de San Juan del Cesar, y el Juzgado 4º administrativo oral del Circuito de Riohacha.

Magistrada sustanciadora: Cristina Pardo Schlesinger

Bogotá D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintidós (2022) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y de los requisitos y trámites establecidos en el Decreto Ley 2591 de 1991, ha proferido el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 05 de marzo de 2020, la señora Bexi Esther Daza Daza presentó por medio de su apoderado judicial demanda ordinaria laboral en contra de la Nación - Ministerio de Defensa Nacional (en adelante, “MDN”) y la Policía Nacional1. Su pretensión es que «se declare que entre [la demandante] y [las demandadas] existió un contrato laboral a término indefinido desde el 15 de agosto de 2005 hasta el 3 de julio de 2019»2. Asimismo, solicitó «que se DECLARE que el contrato que ataba a las partes fue terminado unilateralmente y sin justa causa por parte del empleador»3. Además, pidió que se le reconozcan las acreencias derivadas del vínculo laboral4.

2. Fundamentó estas solicitudes en que fue contratada de manera verbal

por José Eusebio Caro Espejo, comandante de la Policía Nacional del Departamento de Policía de San Juan del Cesar, La Guajira, para realizar labores de servicio y limpieza en dicha estación de Policía. Este vínculo duró desde el 15 de agosto de 2005 hasta el 3 de julio de 2019.5 1 Página 34 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf» 2 Página 4 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 3 Página 4 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 4 Páginas 4, 5 y 6 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 5 Página 3 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf».

3. El 06 de marzo de 2020, la demanda fue repartida al Juzgado 1º laboral del Circuito de San Juan del Cesar6. Posteriormente, el 08 de septiembre de 2020, el titular del despacho la inadmitió para que se hicieran unos ajustes en punto a la precisión de algunos hechos que fundamentaron las pretensiones7.

4. Más adelante, el 18 de noviembre de 2020, rechazó la demanda8 con fundamento en que la labor prestada por la señora Bexi Esther Daza Daza «no encaja entre los [servicios] de mantenimiento, sostenimiento y conservación de obras públicas»; razón por la cual la demandante «no puede ser catalogada como trabajadora oficial». De modo que, a su juicio, «no le corresponde a la

jurisdicción ordinaria conocer el presente asunto, sino a la contenciosa administrativa».

5. Esa decisión fue confirmada el 06 de abril de 2021, fecha en la que la Sala Civil-Familia-Laboral del Tribunal Superior de Riohacha resolvió el recurso de apelación formulado por el apoderado de la demandante y dispuso la remisión del expediente a los jueces administrativos.

6. El 01 de julio de 2021, el asunto le fue repartido al Juzgado 4º administrativo oral del Circuito de Riohacha9. El 07 de septiembre, esa autoridad judicial declaró su falta de jurisdicción. Para sustentar esta decisión adujo que, según el artículo 105.4 del C.P.A.C.A., «la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conocerá de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales»10. Para ese juzgado «es evidente la falta de jurisdicción de este despacho al precisarse la eventual calidad de trabajadora oficial de la parte actora»11. Por esa razón, dispuso la remisión del asunto a la Corte Constitucional para que dirimiera el conflicto de competencia suscitado.

7. El expediente fue radicado en la Secretaría General de la Corte el 11 de octubre de 2021, siendo repartido a la magistrada sustanciadora el 24 de mayo de 2022 y entregado a su despacho el 26 de mayo siguiente.

II. CONSIDERACIONES Competencia de la Corte Constitucional para resolver conflictos de competencia que ocurran entre jurisdicciones

1. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del

artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 201512. 6 Página 31 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 7 Página 32 y 33 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 8 Páginas 38 y 39 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 9 Página 43 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 10 Página 64 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 11 Página 64 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencias entre jurisdicciones

2. La jurisprudencia constitucional ha considerado que, para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones, es necesario que concurran el presupuesto subjetivo, objetivo y normativo13. De esta manera, ha explicado que el presupuesto subjetivo consiste en que la controversia debe suscitarse, al menos, entre dos autoridades que administren justicia y que hagan parte de distintas jurisdicciones; el presupuesto objetivo se refiere a que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa judicial14, y el presupuesto normativo es aquél, según el cual, es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, expresamente, las razones de índole constitucional o legal por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto.

3. Sobre el conflicto negativo de jurisdicciones, la Corte ha dicho que se presenta cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen

a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un asunto (…) porque estiman que a ninguna le corresponde”15.

4. Con todo, la Sala Plena encuentra que en el asunto de la referencia se reúnen los tres presupuestos que configuran un conflicto de esa naturaleza, como pasa a explicarse.

a. El presupuesto subjetivo está acreditado. El Juzgado 1º laboral del Circuito de San Juan del Cesar, y el Juzgado 4º administrativo oral de Riohacha son autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones. En efecto, según el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, los Juzgados Laborales del Circuito integran la jurisdicción ordinaria; mientras que los Juzgados administrativos forman parte de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo. b. El presupuesto objetivo también fue satisfecho. Bexi Esther Daza Daza presentó una demanda en contra de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional de Colombia, por medio de la cual pretende que se declare que entre ella y las demandadas existió un contrato laboral a término indefinido entre el 15 de agosto de 2005 y el 03 de julio de 201916; fecha esta última en la que habría sido desvinculada 12 «ARTÍCULO 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: […] || 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones».

13 Corte Constitucional, Auto 155 de 2019, reiterado, entre otros, por los autos 452 y 503 de 2019 y 129 y 415 de 2020. 14 Es decir que, se encuentre en trámite «un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional» (Auto 155 de 2019). 15 Auto 452 de 2019, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 16 Página 4 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». unilateralmente por decisión de las demandadas en calidad de empleadoras suyas17. c. El presupuesto normativo se satisfizo. El Juzgado 1º laboral del Circuito de San Juan del Cesar y el Juzgado 4º administrativo oral de Riohacha expusieron argumentos de índole legal y jurisprudencial en virtud de los cuales ninguno de ellos tendría jurisdicción para resolver la controversia que Bexi Esther Daza Daza planteó en contra de la NaciónMDN-Policía Nacional. El juzgado perteneciente a la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral explicó que, según el entendimiento de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, la demandante no desempeñaba alguno de «los [servicios] de mantenimiento, sostenimiento y conservación de obras públicas»18; de modo que la relación de la señora Daza Daza con la administración no podía ser la de una trabajadora oficial. A su vez, la autoridad de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo explicó que su competencia estaba limitada a resolver las controversias suscitadas entre los empleados públicos vinculados a la administración

por una relación legal y reglamentaria. Planteó que, según el artículo 105.4 del C.P.A.C.A., «la jurisdicción de lo contencioso administrativo no conoce […] de los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales»19. Manifestó que la sola lectura de los hechos de la demanda permite concluir que la señora Daza Daza no tuvo una relación legal y reglamentaria con la administración, sino que entre ella y el MDN-Policía Nacional hubo un contrato de trabajo20.

5. Así pues, verificada la configuración de un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones, la Sala Plena de la Corte Constitucional procede a dirimirlo.

Competencia de la jurisdicción ordinaria-laboral y de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo para declarar la existencia de una relación de trabajo. Reiteración de jurisprudencia.

6. La Sala Plena de la Corte Constitucional ya abordó una cuestión idéntica a la que ahora se discute. Por medio del Auto 1360/2221 resolvió un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones que tenía por objeto definir qué autoridad debía conocer «la demanda ordinaria laboral promovida por la señora […] en contra de la Nación, Ministerio de Defensa Nacional, Policía Nacional y la Estación de Policía […], a través de la cual busca[ba] que se declar[ara] la existencia de un contrato de trabajo verbal entre ella y las demandadas y, en consecuencia, se le recono[cieran] los salarios y las

17 Página 4 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 18 Páginas 38 y 39 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf».

19 Página 64 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 20 Página 63 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 21 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. CJU-527. prestaciones sociales dejadas de percibir, además de las respectivas indemnizaciones por la falta de pago».

7. En esa oportunidad la Sala recordó que, en términos generales, «a la jurisdicción de lo contencioso administrativo corresponden los asuntos de carácter laboral que puedan surgir entre los empleados públicos y el Estado, es decir que la relación existente entre estos tenga un origen legal y reglamentario. Mientras que a la jurisdicción ordinaria laboral le corresponderán las causas jurídicas originadas “directa o indirectamente en el contrato de trabajo”, con independencia de que el empleador sea un particular o una entidad pública». Precisó que «para que se active la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo en una controversia de esta naturaleza se requiere la concurrencia de dos criterios, a saber: el orgánico y el funcional, esto es, “la naturaleza jurídica de la entidad demandada y la calidad jurídica”»22.

8. El criterio orgánico que debe cumplirse para que se active la competencia de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo exige que el juez del conflicto analice la naturaleza jurídica o el tipo de entidad a la cual alega haber estado vinculado el demandante. En otras palabras, supone que la entidad a la cual estuvo vinculado el trabajador sea de naturaleza pública. Con todo, si el juez del conflicto advierte que el demandante no estuvo vinculado

laboralmente a una entidad pública, sino a un particular, entonces no podrá asignar la competencia a la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

9. Por otra parte, para verificar la ocurrencia del criterio funcional, el juez del conflicto debe evaluar la actividad desempeñada específicamente por el servidor. A partir de esta evaluación, podrá definir prima facie la naturaleza jurídica del vínculo que podría haber atado al particular a la entidad pública.

Si la regla de vinculación de dicha entidad establece que para ejecutar esas labores específicas es necesario contratar un trabajador oficial, entonces la competencia no podrá asignarse a la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo23. Lo contrario ocurrirá si la regla de vinculación exige que para desempeñar esas labores se vincule un empleado público.

10. No obstante, la Corte Constitucional ha reconocido que hay casos en los que «no hay elementos suficientes que determinen con claridad la naturaleza del vínculo que podría tener el trabajador -como ocurre en algunos casos en los que se pretende que se declare la existencia de un contrato realidad con el Estado-»24 Así, la Corte ha establecido que en esos casos específicos debe acudirse a la regla general de vinculación de la entidad correspondiente para 22 Esta regla ha sido aplicada en aquellos casos en los que el demandante alega la configuración de un vínculo laboral, a partir de la celebración de varios contratos de prestación de servicios con el Estado, respecto de los cuales se denuncia su posible desnaturalización y debido a ello la competencia radica en la Jurisdicción Contencioso Administrativa que es la facultada para evaluar las actuaciones de la administración. Auto 314 de 2021. 23 Art. 105.4 del C.P.A.C.A.

24 Autos 863 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera y 441 de 2022, M.P. Karena Caselles Hernández (e). vislumbrar razonablemente sobre cuál jurisdicción recae la competencia del asunto»25 [énfasis fuera de texto].

11. Siguiendo esa misma línea de argumentación, en el Auto 1360/22 la Corte estableció que, por regla general, la «Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público», siempre y cuando «no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales»26.

12. Ahora, en lo que tiene que ver con la naturaleza específica de las funciones desempeñadas por las personas dedicadas a la prestación de servicios de limpieza en favor de la Nación-MDN-Policía Nacional, en el mismo Auto 1360/22 este Tribunal llegó a la conclusión de que «el personal civil del Ministerio de Defensa Nacional y el personal no uniformado de la Policía Nacional está compuesto, por regla general, por empleados públicos y

[que], excepcionalmente, pueden existir trabajadores oficiales, quienes, entre otras, desempeñan labores de construcción y mantenimiento de obras y equipos».

13. En el mencionado auto, la Sala Plena de la Corte Constitucional encontró que «(i) las labores de servicios generales no tienen que ver con la construcción y sostenimiento de obras públicas y [que] (ii) quienes cumplen la

función de limpieza y preparación de alimentos pueden ser catalogados como trabajadores oficiales si su actividad se dirige a la alimentación de personas que desarrollen labores de construcción y mantenimiento»27.

14. De modo que, de cara a definir la autoridad competente para conocer el litigio propuesto por Bexi Esther Daza Daza en contra de la Nación-MDNPolicía Nacional, la Sala debe determinar si el beneficiario directo de las labores de «servicios generales»28 que habría desempeñado la demandante fue directamente la Nación-MDN-Policía Nacional o si fueron personas dedicadas a la construcción y mantenimiento de obras públicas. De esto se ocupará la Sala al resolver el caso concreto.

III. CASO CONCRETO

15. Como se explicó previamente (cfr., supra, párr. 4), en el asunto de la referencia se configuró un conflicto de competencia entre jurisdicciones. La jurisdicción ordinaria laboral y la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo rechazaron su competencia para conocer la causa que propuso 25 Autos 863 de 2021, M.P. Diana Fajardo Rivera y 441 de 2022, M.P. Karena Caselles Hernández

(e). 26 Auto 1360/22, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. CJU-527. 27 Auto 1360/22, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. CJU-527. 28 Página 35 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». la señora Bexi Esther Daza Daza, en contra de la Nación-MDN-Policía Nacional.

16. Ahora bien, la Sala Plena de la Corte Constitucional concluye que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo es la llamada a resolver la

controversia. Las razones son las siguientes: a. En virtud del criterio orgánico resulta que la entidad demandada (aquella a la que, supuestamente, estuvo vinculada la demandante) es la Nación-MDN-Policía Nacional, que es una entidad pública. b. Al evaluar el criterio funcional resulta que las funciones que habría desempeñado la señora Bexi Esther Daza Daza para la Nación-MDN-Policía Nacional serían las de «servicios domésticos»29 o «servicios generales de limpieza»30. Estas labores (i) no se identifican con la «construcción y mantenimiento de obras y equipos aeronáuticos, marinos, de telecomunicaciones; de confección de uniformes y elementos de intendencia» de las que trata el artículo 3º del Decreto Ley 1792 de 2000; y (ii) tampoco se ejecutaron en beneficio de personas dedicadas a esas actividades, sino en beneficio de la NaciónMDN-Policía Nacional.31

17. De acuerdo con lo expuesto, la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo es la competente para conocer de esta controversia porque: (i) la parte pasiva de la controversia es una entidad pública, (ii) las funciones que habría desempeñado la señora Daza Daza para la Nación-MDN-Policía Nacional no son, prima facie, de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales y (ii) la regla general de vinculación del personal civil a esta institución es la de empleado público.

18. Regla de decisión: la «Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer las demandas en las que se solicita declarar la

existencia de una relación de trabajo con una entidad pública cuya regla general de vinculación sea la de empleado público», siempre y cuando «no sea posible establecer, prima facie, que las funciones que desempeñó el demandante sean de aquellas taxativamente contempladas para quienes ostentan la categoría de trabajadores oficiales»32.

IV. DECISIÓN Con base en las anteriores consideraciones, la Sala Plena de la Corte

Constitucional, 29 Página 3 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 30 Página 35 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 31 Página 4 del documento «1. Expediente digital 004-2021-00055-00.pdf». 32 Auto 1360/22, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. CJU-527. RESUELVE Primero. - DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 1º laboral del Circuito de San Juan del Cesar y el Juzgado 4º administrativo oral de Riohacha, en el sentido de DECLARAR que corresponde a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo conocer del proceso adelantado por Bexi Esther Daza Daza en contra de la Nación-Ministerio de Defensa NacionalPolicía Nacional radicado ante los Juzgados Administrativos de Riohacha bajo el número 44-001-33-40-004-2021-00055-00. Segundo. – Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-1497 al Juzgado 4º administrativo oral del Circuito de Riohacha, para lo de su competencia, y para que, en la etapa procesal que corresponda, comunique la presente decisión a las partes del proceso, y al Juzgado 1º

laboral del Circuito de San Juan del Cesar. Notifíquese, comuníquese y cúmplase,

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

DIANA FAJARDO RIVERA

Magistrada JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado Ausente con permiso

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

HERNÁN CORREA CARDOZO

Magistrado (E)

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General