CC - A1582-23

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL Sala Plena Auto 1582 de 2023

Referencia: Expediente CJU-3301

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado por el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá y el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 11 de febrero de 2021, la señora Luz Marina Gutiérrez presentó demanda administrativa en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por intermedio de apoderado judicial, contra los actos administrativos contenidos en diversas resoluciones1 expedidas por el apoderado general del Proceso Liquidatario del Conjunto de Derechos y Obligaciones de la Extinta Fundación San Juan de Dios y Hospitales: Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil en Liquidación.2 Por medio de esta demanda se pretende: (i) que se declare la nulidad de los actos administrativos cuestionados; y (ii) como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se declare que la señora Luz Marina Gutiérrez 1 La Resolución No.0183 de 25 de noviembre de 2016, mediante la cual se determinó que la pensión reconocida por Colpensiones y la pensión reconocida por la extinta Fundación San Juan de Dios son susceptibles de ser compartidas

y por ello la señora Luz Marina Gutiérrez debía reintegrar a favor de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público las mesadas pensionales pagadas en exceso por un valor de $92.889.914; la Resolución No. 0026 de 19 de enero de 2017, mediante la se resolvió modificar el monto del reintegro a $86.442.32094 y la Resolución No 0167 de 9 de mayo de 2017, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra las anteriores resoluciones y decidió confirmarlas en su integridad. 2 Expediente CJU 3301, Documento digital “01Demanda.pdf”, p. 4 Expediente CJU-3301 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar no tiene la obligación de reintegrar a favor de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público la suma correspondiente a las mesadas pensionales pagadas en exceso durante el periodo comprendido entre abril de 2013 y mayo de 2016.3

2. Para soportar sus pretensiones, la señora Luz Marina Gutiérrez señaló que laboró al servicio del Hospital San Juan de Dios en el cargo de auxiliar de enfermería del 6 de septiembre de 1979 al 31 de diciembre de 1999. Posteriormente, por medio de la Resolución 007 del 31 de diciembre de 1999, la Dirección General del Hospital ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación a su favor la cual sería efectiva a partir de enero del año 2000 y que en ninguno de sus apartes indicaba que dicha prestación tendría el carácter de compartida. Además, indicó que

Colpensiones, mediante la Resolución No. GNR 342038 del 2 de diciembre de 2013 ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a su favor la cual sería efectiva a partir del 1 de abril de 2013. Finalmente, comentó que en 2017 Colpensiones modificó la resolución anterior en el sentido de indicar que la prestación social allí reconocida era una pensión de vejez compartida.4

3. El asunto le correspondió al Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, el cual, mediante Auto del 22 de agosto de 2022, declaró su falta de jurisdicción para conocer el caso y ordenó remitir el expediente al Juez Laboral del Circuito de Bogotá, para lo de su competencia5. Refirió las reglas de competencia contenidas en los artículos 1046 y 1057 de la Ley 1437 de 2011, sobre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, afirmando que “cualquier controversia originada directa o indirectamente en un contrato de trabajo (del sector público o privado) está excluida de la jurisdicción contenciosa administrativa, y por lo tanto será competencia de la jurisdicción ordinaria en cabeza de los jueces laborales”8. Dicho lo anterior, afirmó que (i) la señora Luz Marina Gutiérrez estuvo vinculada al Hospital San Juan de Dios mediante un contrato de trabajo y (ii) su pensión tiene carácter convencional, forma propia de las relaciones laborales. Por consiguiente, encontró demostrado que, al tratarse de una controversia relativa al sistema de seguridad social en pensiones entre una extrabajadora oficial, la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Colpensiones, carecía de jurisdicción para conocer

el proceso.9

4. El asunto le correspondió al Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante Auto del 11 de noviembre de 2022, declaró la falta de competencia para conocer la demanda y planteó conflicto negativo entre jurisdicciones, por lo que 3 Ibid., Documento digital “01Demanda.pdf”, p. 4-5. 4 Ibid., p. 7-8. 5 Expediente CJU 3301, Documento digital “19AutoRemitePorCompetencia20220822.pdf”, p. 3 6 Artículo 104.4. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo (…) conocerá de los siguientes procesos: (…) 4.

Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.” 77 Artículo 105.4. “La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: (…) 4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.” 8 Expediente CJU 3301, Documento digital “19AutoRemitePorCompetencia20220822.pdf”, p. 2 9 Ibid., p. 2-3. 2 Expediente CJU-3301 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar ordenó remitir el expediente a la Corte Constitucional para dirimir la disputa.10 Señaló que la controversia giraba en torno a los dineros que presuntamente la demandante debía reintegrar a la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público como consecuencia de las mesadas que le fueron pagadas en exceso y por ello, el

litigio versaba sobre los efectos de los actos administrativos cuestionados y no sobre el sistema de seguridad social en pensiones entre una ex trabajadora oficial, la NaciónMinisterio de Hacienda y Crédito Público y Colpensiones. Terminó por indicar que la nulidad de los actos administrativos era una discusión que “solo podría ventilarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, puesto que corresponde a la competencia exclusiva y privativa de esa especialidad.”11

5. El 24 de noviembre de 2022, el expediente de la referencia fue enviado a la Corte Constitucional.12 Mediante sesión virtual del 6 de junio de 2023 el expediente fue repartido al despacho encargado y el 9 de junio de 2023 le fue remitido para su sustanciación.13

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

6. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,14 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

7. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”15 En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que

se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación: 10 Expediente CJU 3301, Documento digital “23AutoConflictoJurisdiccion2022111.pdf”, p. 1. 11 Ídem. 12 Ibid., Documento digital “24OficioRemisiónCorteConstitucionalConflictoNegativoCompetencia.pdf”, p. 1 13 Ibid., Documento digital “03CJU-3301 Constancia de Reparto.pdf”, p. 1. 14 Artículo 241. ”A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 15 Cfr., Corte Constitucional, Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. 3 Expediente CJU-3301 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar Presupuesto Constatación El conflicto se suscitó entre una autoridad de la Subjetivo. La controversia debe ser suscitada Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo por, al menos, dos autoridades que (Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de administren justicia y pertenezcan a Bogotá) y otra perteneciente a la Jurisdicción diferentes jurisdicciones.16 Ordinaria en su especialidad laboral (Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá). Existe una controversia entre el Juzgado 12

Administrativo de Oralidad de Bogotá y el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, para conocer y resolver la demanda presentada por la Objetivo. Existencia de una causa judicial señora Luz Marina Gutiérrez en la que se pretende sobre la cual se desarrolle la controversia, lo que se declare la nulidad de los actos que requiere constatar que está en desarrollo administrativos que determinaron que la un proceso, un incidente o cualquier otro demandante debía reintegrar a favor de la Nacióntrámite de naturaleza jurisdiccional.17 Ministerio de Hacienda y Crédito Público la suma correspondiente a las mesadas pensionales presuntamente pagadas en exceso de abril de 2013 a mayo de 2016. Tanto el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá como el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de jurisdicción. Por un lado, el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá afirmó que las controversias originadas directa o indirectamente en un contrato Normativo. Las autoridades involucradas en de trabajo están excluidas de la Jurisdicción de lo el conflicto de jurisdicciones deben haber Contencioso Administrativo, y dado que la señora manifestado expresamente las razones por las Luz Marina Gutiérrez estuvo vinculada al cuales se consideran competentes -o nopara Hospital mediante un contrato de trabajo y se trata conocer de dicha causa judicial.18 de una controversia pensional de una extrabajadora oficial, su conocimiento corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral.

Por su parte, el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá manifestó que, como el litigio se centraba en el cuestionamiento de los actos administrativos, la determinación de su nulidad corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 16 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr., Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). 17 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr., Artículo 116 de la Constitución Política). 18 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia. 4 Expediente CJU-3301 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

C. Asunto objeto de decisión y metodología

8. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 12

Administrativo de Oralidad de Bogotá y el Juzgado 32 Laboral del Circuito de

Bogotá. En primer lugar, abordará la competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de fondo controversias originadas en los actos administrativos expedidos por el agente liquidador de una entidad pública. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

D. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer de demandas de nulidad y restablecimiento del derecho que sean presentadas contra actos administrativos expedidos por el agente liquidador de una entidad pública

9. El procedimiento de liquidación de entidades públicas está regulado en el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006.19 El artículo 1° de esa norma establece que aquella resulta aplicable a la liquidación de: (i) las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución; (ii) las Sociedades Públicas, (iii) las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social; (iv) las Empresas Sociales del Estado, (v) entidades públicas del orden departamental. Además, dispone que en lo no regulado será aplicable el

Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.20

10. Sumado a ello, cabe resaltar que el parágrafo 1º del artículo 1º de la Ley 1105 de 2006 señala que, a pesar de que la normativa está diseñada para entidades públicas de la Rama Ejecutiva del orden nacional, esta se puede extender a las entidades territoriales y sus descentralizadas cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, teniendo que adaptarse el procedimiento a la

organización y condiciones de cada una de ellas. Por su parte, el parágrafo 2º ibidem advierte que las entidades territoriales que se hubieran encontrado en proceso de 19 “Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones.” 20 Ley 1105 de 2006. Artículo 1. “El artículo 1o del Decreto-ley 254 de 2000 quedará así: Artículo 1o. Ámbito de aplicación. La presente ley se aplica a las entidades públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional, respecto de las cuales se haya ordenado su supresión o disolución. La liquidación de las Sociedades Públicas, las Sociedades de Economía Mixta en las que el Estado posea el noventa por ciento (90%) o más de su capital social y las Empresas Sociales del Estado, se sujetarán a esta ley. // Los vacíos del presente régimen de liquidación se llenarán con el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y las normas que lo desarrollan. //Aquellas que por su naturaleza tengan un régimen propio de liquidación, contenido en normas especiales, una vez decretada su supresión o disolución realizarán su liquidación con sujeción a dichas normas. // PARÁGRAFO 1o. Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas, de ser necesario, en el acto que ordene la liquidación. // PARÁGRAFO 2o. Las entidades de orden territorial que se

encuentren en proceso de liquidación a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, podrán acogerse en lo pertinente a lo dispuesto en la presente ley”. 5 Expediente CJU-3301 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar liquidación a la fecha de entrada en vigencia de esta ley, podían acogerse a lo dispuesto en esta normativa.

11. Asimismo, el artículo 3 de esa normativa determina que el agente liquidador tiene competencia para adelantar bajo su dirección y responsabilidad el procedimiento de liquidación de una entidad pública para el cual sea designado.21 En este marco, dentro de sus funciones se encuentran las de actuar como representante legal de la entidad en liquidación, ejecutar los actos que faciliten la preparación y realización de una liquidación efectiva y adelantar las gestiones correspondientes para cobrar créditos a favor de la entidad.22

12. Adicionalmente, en concordancia con el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006, los “actos del liquidador relativos a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y en general, los que por su naturaleza constituyan ejercicio de funciones administrativas, constituyen actos administrativos y serán objeto de control por la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Los actos administrativos del liquidador gozan de presunción de legalidad y su impugnación ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo no suspenderá en ningún caso el procedimiento de liquidación.” (Negrillas fuera del texto original). En consecuencia, las demandas que pretendan discutir los actos administrativos proferidos por agentes liquidadores de entidades públicas serán conocidas por la Jurisdicción de lo Contencioso

Administrativo.

13. Finalmente, es de referir que la Corte Constitucional, en el Auto 343 de 2021 y reiterado en varias ocasiones por esta Sala, indicó que el juez competente para realizar el control de las resoluciones que expida un agente liquidador designado por la Superintendencia Nacional de Salud, en los procesos de intervención forzosa contra una EPS, es el contencioso administrativo. Para llegar a esa conclusión tuvo en cuenta que según el parágrafo 2° del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 “[…] el procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria […]”, normativa esta que (i) en el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 prevé que los agentes liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud son particulares en ejercicio transitorio de funciones públicas23, y

(ii) en el numeral 2° del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero fija que “[l]as impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, 21 Artículo 1, par. 1: “Las entidades territoriales y sus descentralizadas, cuando decidan suprimir o disolver y liquidar una entidad pública de dicho nivel, se regirán por las disposiciones de esta ley, adaptando su procedimiento a la organización y condiciones de cada una de ellas (…)” 22 Ley 1105 de 2006. Artículo 6. 23 Decreto 2555 de 2010. Artículo 9.1.1.2.2: “De conformidad con el artículo 291 del Estatuto Orgánico del Sistema

Financiero, modificado por el artículo 24 de la Ley 510 de 1999, los agentes especiales ejercen funciones públicas transitorias […]”. 6 Expediente CJU-3301 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar en general, las que por su naturaleza constituyan actos administrativos, corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo […]”.

14. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo sobre demandas de nulidad y restablecimiento del derecho presentadas contra los actos administrativos expedidos por el agente liquidador de una entidad pública, de conformidad con lo estipulado en el artículo 7 de la Ley 1105 de 2006.

E. Caso concreto

15. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer del asunto que suscita el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá y el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, en atención a la regla de decisión planteada en el apartado precedente.

16. Lo anterior, dado que la controversia que suscita el conflicto, según lo expone la parte demandante, se circunscribe a la solicitud de nulidad y restablecimiento del derecho de tres resoluciones expedidas por el agente liquidador del Proceso Liquidatario del Conjunto de Derechos y Obligaciones de la Extinta Fundación San Juan de Dios y Hospitales: Hospital San Juan de Dios e Instituto Materno Infantil en Liquidación. 24 Mediante estas resoluciones el agente liquidador: (i) determinó que

la pensión reconocida por Colpensiones y la pensión reconocida por la extinta Fundación San Juan de Dios son susceptibles de ser compartidas y por ello la señora Luz Marina Gutiérrez debía reintegrar a favor de la Nación-Ministerio de Hacienda y Crédito Público las mesadas pensionales pagadas en exceso; (ii) ajustó el valor de lo debido a un valor de $86.442.32094 y (iii) resolvió el recurso de reposición interpuesto contra las resoluciones y decidió confirmarlas en su integridad.25 Es decir, lo que se solicita en la demanda es la anulación de tres resoluciones expedidas por el agente liquidador al interior del respectivo proceso de liquidación y, como restablecimiento del derecho, que se declare que la señora Luz Marina Gutiérrez no tiene la obligación de reintegrar la suma correspondiente a las mesadas pensionales presuntamente pagadas en exceso.

17. Según la Sentencia SU-484 de 2008, la extinta Fundación San Juan de Dios y Hospitales anexos era una entidad pública del orden departamental. Para la Corte, eso significa que su proceso liquidatorio estaba regulado por el Decreto Ley 254 de 2000, modificado por la Ley 1105 de 2006.26 Ello significa que las resoluciones 0183 de 25 de noviembre de 2016, 0026 de 19 de enero de 2017 y 0167 de 9 de mayo de 24 Expediente CJU 3301, Documento digital “01Demanda.pdf”, p. 4 25 Ibid., pp. 24-37. 26 “Por medio de la cual se modifica el Decreto-ley 254 de 2000, sobre procedimiento de liquidación de entidades

públicas de la Rama Ejecutiva del Orden Nacional y se dictan otras disposiciones.” 7 Expediente CJU-3301 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar 2017 son actos administrativos expedidos por el agente liquidador del Proceso Liquidatario del Conjunto de Derechos y Obligaciones de la Extinta Fundación San Juan de Dios y Hospitales. Por tanto, en virtud del artículo 7 de la Ley 1105 de 2006, el conocimiento del asunto le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

18. En consecuencia, la Corte ordenará remitir el expediente al Juzgado 12

Administrativo de Oralidad de Bogotá y dispondrá comunicar la presente decisión a los interesados.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución, RESUELVE PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicción entre el Juzgado 12

Administrativo de Oralidad de Bogotá y el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por la señora Luz Marina Gutiérrez. SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-3301 al Juzgado 12 Administrativo de Oralidad de Bogotá, para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado 8 Expediente CJU-3301 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General 9